CE-11001-03-15-000-2019-01795-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / AUSENCIA DE

VULNERACIÓN DE DERECHOS FUNDAMENTALES / AUSENCIA DE DEFECTO POR DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - El funcionario judicial aplicó el precedente jurisprudencial del Consejo de Estado / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN - Los factores salariales son aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social Sea lo primero advertir que el criterio jurisprudencial establecido por la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia de 4 de agosto de 2010, ya no puede ser el parámetro a tener en cuenta frente al estudio del IBL, en la medida en que dicha posición fue modificada en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado citada supra, lo cual impone al juez de tutela realizar una valoración de la decisión cuestionada, atendiendo al citado precedente jurisprudencial, en atención a los efectos retrospectivos y por su carácter vinculante y de precedente obligatorio, aplicable a todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como judicial. (…) En ese orden, para establecer si en el presente asunto el Tribunal aplicó de manera correcta el precedente jurisprudencial sentado por el Consejo de Estado (…) La Sala considera que el hecho de que la pensión de la actora estuviere amparada por el régimen de transición no es objeto de debate en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25899-33-40-002-2016-00081-01, debido a que la discusión se centró en

determinar el IBL de la pensión, en razón a que lo pretendido por la accionante era que su mesada fuera reliquidada teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicio, como ya se expuso. (…) En este contexto, la Sala advierte que el Tribunal no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido por el Consejo de Estado en la medida que dicha sentencia se ajusta al criterio determinado por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia de unificación vigente citada supra, la cual, se reitera, es aplicable al caso concreto. NOTA DE RELATORIA: Referente al último pronunciamiento sobre el establecimiento del IBL en los términos de la Ley 100 de 1993 a quienes se aplica la Ley 33 de 1985 por ser beneficiarios del régimen de transición, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sentencia del 28 de agosto de 2018, exp: 52001-2333-000-2012-00143-01, CP. César Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 / LEY 33 DE 1985 – ARTÍCULO 3 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá D.C., tres (3) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-01795-01(AC)

Actor: MARÍA HILDA AGUILERA DE ALFONSO

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDIINAMAMRCA SECCION SEGUNDA La Sala procede a decidir la impugnación instaurada por la actora contra la providencia de 25 de julio de 2019, proferida por la Sección Tercera -Subsección “A”- del Consejo de Estado1.

I. ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La señora MARÍA HILDA AGUILERA DE ALFONSO, por medio de apoderado especial, interpuso acción de tutela contra la Sección Segunda -Subsección “F”- del Tribunal Administrativo de Cundinamarca2, porque, a su juicio, vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a la igualdad, al haber proferido la sentencia de 26 de octubre de 2018, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25899-33-40-002-2016-00081-01.

I.2.- Hechos Pese a que la actora no expuso la totalidad de los hechos en su escrito de tutela, del expediente se lograron extraer los siguientes: Que nació el 13 de agosto de 1952 y trabajó como empleada pública al servicio de la Secretaria de Educación de Cundinamarca, entre el 17 de enero de 1978 al 1o. de noviembre de 2013, siendo su último cargo el de Administrativo3. Que mediante la Resolución GNR 202256 de 9 de agosto de 2013 la Administradora Colombiana de Pensiones - COLPENSIONES4, le concedió la pensión de jubilación sin tener en cuenta la totalidad de los factores salariales

devengados durante el último año laborado. Que el 29 de octubre de 2015, la actora solicitó la reliquidación de su pensión vejez, la cual fue negada mediante la Resolución GNR 420619 de 31 de diciembre de 2015 por COLPENSIONES. Que inconforme con la anterior decisión, la actora interpuso recurso de apelación el cual fue resuelto, mediante la Resolución VPB 7669 de 15 de febrero de 2016, en el sentido de confirmar la decisión recurrida. Que debido a lo anterior, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificada con el número único de radicación 25899-33-40-002-2016-00081-01 contra COLPENSIONES, la cual le correspondió en primera instancia al Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Zipaquirá5, el cual mediante sentencia de 16 de marzo de 2017 1 En adelante Sección Tercera. 2 En adelante el Tribunal. 3 Cfr. folio 5 del expediente del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25899-33-40-002-2016-00081-01. 4 En adelante COLPENSIONES. 5 En adelante el Juzgado. decidió lo siguiente: “[…] PRIMERO.- DECLARAR NO probadas las excepciones propuestas por la entidad demandada. SEGUNDO. - DECLARAR la nulidad de las Resoluciones Nos. GNR 420619 del 31 de Diciembre de 2015 y No. VPB 7669 de fecha de 15 de febrero de 2016 mediante las cuales negó la revisión de la pensión de

la señora MARÍA HILDA AGUILERA DE ALFONSO […].

TERCERO.- Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, se CONDENA a COLPENSIONES a revisar la Pensión de Jubilación y en consecuencia, pagar a favor de la señora MARÍA HILDA AGUILERA DE ALFONSO […], su pensión mensual vitalicia de jubilación, a partir del 2 de noviembre de 2013 fecha en la que se efectuó el retiro definitivo del servicio, incluyendo los factores salariales devengados en el último año de prestación de servicio, esto es asignación básica, prima de antigüedad, bonificación por servicios, prima de servicios, conforme lo expuesto en la parte motiva. […]”. Que inconforme con la anterior decisión, la actora y COLPENSIONES interpusieron recurso de apelación ante el Tribunal, Despacho judicial que, mediante sentencia de 26 de octubre de 2018, revocó la decisión del a quo.

En la parte resolutiva dispuso: “[…] PRIMERO: REVÓCASE la sentencia proferida el 16 de marzo de 2017

(sic) por el Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Zipaquirá; y en su lugar se dispone: NIÉGANSE las pretensiones de la demanda instaurada por María Hilda Aguilera de Alfonso. […]”. Como fundamento de la anterior decisión, el Tribunal aplicó las reglas y subreglas fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, las cuales establecen que el IBL para quienes se encuentran en período de transición es el previsto en el inciso 3º del

artículo 36 o 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso. I.3.- Pretensiones La actora solicitó que se tutelen sus derechos fundamentales invocados como vulnerados y, en consecuencia, que se ordene revocar la sentencia proferida por el Tribunal el 26 de octubre de 2018, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número de radicación 25899-3340-002-2016-00081-01 y, en su lugar, se disponga la reliquidación de la pensión de vejez con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. I.4.- Defensa I.4.1.- El Tribunal señaló que acogió la normativa vigente y la jurisprudencia del Consejo de Estado, conforme a la sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, por lo tanto advirtió que no se cumplen los presupuestos necesarios para que proceda la acción de tutela contra providencia judicial. I.5.- Intervenciones I.5.1.- COLPENSIONES solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela de la referencia habida cuenta que la autoridad judicial accionada no vulneró los derechos fundamentales invocados. Agregó que la sentencia acusada ya hizo tránsito a cosa juzgada, por lo que modificar órdenes ejecutoriadas, desconocería los principios de certeza, seguridad jurídica y legalidad.

II. FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Sección Tercera, mediante sentencia de 25 de julio de 2019, negó la solicitud de amparo constitucional presentada por la actora al considerar que la sentencia

cuestionada dio aplicación a los criterios jurisprudenciales fijados por la Sala Plena de esta Corporación, en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, sobre el ingreso base de liquidación de las pensiones de jubilación de los empleados públicos beneficiarios del régimen de transición y los factores a incluir, por lo que no es de tal acierto que el Tribunal haya vulnerado los derechos fundamentales invocados.

III. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora, a través de apoderado judicial, impugnó el fallo de primera instancia en la que reiteró los argumentos expuestos en el escrito introductorio, además, adujo que el a quo no estudió el derecho adquirido ni su situación jurídica consolidada antes de proferidas las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015.

Añadió que la retrospectiva aplicada de la sentencia proferida el 28 de agosto de 2018 para la interpretación de las normas, únicamente es posible cuando se trate de una acción por inconstitucionalidad o la nulidad de decretos gubernamentales, y no en un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de un caso particular, como se pretender en el caso en concreto.

IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer de la presente impugnación, de conformidad con lo previsto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 1991, por el cual se reglamenta la acción de tutela establecida en el artículo 86 de la Constitución Política, en concordancia con el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017 y el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de

2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de negocios entre las Secciones. La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01). En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así:

“[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6]. De lo contrario, esto es,

de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible[8]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9]. Esto por cuanto los

debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. […] Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma

de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado[11].

1. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) La Sala observa que, en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto el actor plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, se ha vulnerado su derecho fundamental; contra las decisiones cuestionadas no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión

(artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de Jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable6 y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados. En el presente caso se advierte que la actora pretende que se deje sin efecto la sentencia de segunda instancia de 26 de octubre de 2018, proferida por el Tribunal dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

identificado con el número único de radicación 25899-33-40-002-2016-00081-01. A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso, a la seguridad social y a la igualdad, habida cuenta que, a juicio de la actora, la entidad judicial accionada desconoció lo establecido en la Ley 33 de 1985, como tampoco tuvo en cuenta la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado de 4 de agosto de 2010 (Expediente identificado con el número único de radicación 2006-07509-01)7 . Conforme a lo anterior, la Sala considera que le corresponde determinar si la parte demandada incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial fijado por el Consejo de Estado, en relación con la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones reconocidas en virtud del régimen de transición contenido en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial En nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 18968 y 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119; y el respaldo jurisprudencial en las sentencias C-836 de 200110, C-816 de 201111, C179 de 201612 y T-102 de 201413. 6 Así lo determinó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 (Expediente nro. 2012-02201, Consejero ponente: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez). 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8 “Sobre reformas judiciales”. (Doctrina probable). 9 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 10 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. (Doctrina probable). 11 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. (Sentencias de unificación jurisprudencial). 12 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. (Sentencias de unificación jurisprudencial). 13 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. (Antecedente jurisprudencial). En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente,

el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”14 (Destacado fuera de texto). Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional15, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 200816 indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si

los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”. (Destacado fuera de texto). Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria17, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala18, a 14 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 15 Corte Constitucional, Sentencia T760A de 2011. M. P.: Juan Carlos Henao Pérez. 16 Corte Constitucional, Sentencia T 953 del 13 de mayo de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. 17 Ver sentencias Corte Constitucional C-083 de 1995, C-037 de 1996, SU-640 de 1998. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de

marzo de 2013. M.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-0002012-02074-00. saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. En efecto, la Sala ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este -al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. Así las cosas, y como lo ha sostenido la Sala, solo el desconocimiento injustificado de un precedente es el que da lugar a la configuración del defecto sustantivo, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales19. Protección de la seguridad social en el ordenamiento interno

Ahora bien, en el orden interno, el Sistema de Seguridad Social es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad20 y cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten. Para efectos del cumplimiento de estos fines, el ordenamiento permitió la existencia de diversos regímenes que posteriormente fueron unificados con la entrada en vigencia de la Ley 100. Asimismo, como se desarrollará supra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado21, para garantizar los derechos adquiridos de las personas que pertenecían a los regímenes especiales anteriores, sentó jurisprudencia y consideró que: i) el artículo 36, inciso 3°, excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley, y ii) que solo deben incorporarse aquellos factores sobre los cuales se hayan realizado los aportes al sistema de seguridad social, 19 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013. C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-02074-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo,

Sección Primera, sentencia 18 de abril de 2013. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-01797-00. 20 Preámbulo de la Ley 100. 21 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, C.P. César Palomino Cortés, número único de radicación 52001 23 33 000 2012 00143 01 variando de esta forma la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 201022. Determinado lo anterior, la Sala procederá al estudio del ingreso base de liquidación y de los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de las pensiones por vejez, para efectos de determinar si la decisión de la autoridad accionada se encuentra acorde a la Constitución a la ley y a la jurisprudencia que constituye precedente o si, por el contrario, incurrió en el defecto alegado. Análisis de la sentencia accionada El Tribunal, en la providencia de 26 de octubre de 2018, se fundamentó en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 28 de agosto de 2018, en la cual se señaló: i) que sería aplicada con efectos retrospectivos, salvo en los casos que ha operado la cosa juzgada, y que ii) el IBL del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hace parte del régimen de transición para las personas que se pensionen con el régimen previsto en la Ley 33 de 1985.

La Sala hará mención a: i) el desarrollo jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación y a ii) la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 28 de agosto de 201823 respecto del ingreso base de liquidación en el régimen de transición y de los factores salariales a incluir en la liquidación, para efectos de establecer si en el presente caso hubo o no desconocimiento de dichos precedentes judiciales, de la siguiente manera: Desarrollo jurisprudencial sobre el Ingreso Base de Liquidación de las pensiones En la sentencia proferida el 4 de agosto de 201024 por la Sección Segunda del