CE-11001-03-15-000-2019-02147-01(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Sentencia proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / FALTA DE MOTIVACIÓN Y DESCONOCIMIENTO DEL PRINCIPIO DE CONGRUENCIAImprocedente por incumplimiento del requisito de subsidiariedad / RÉGIMEN PENSIONAL DEL DOCENTE - Ley 33 y 62 de 1985 para vinculados antes de la Ley 812 de 2003 / RÉGIMEN DEL FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO - Exceptuado de la Ley 100 de 1993 / RELIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DOCENTE / FACTORES SALARIALES PARA DETERMINAR EL SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓNAquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social [E]l Tribunal accionado acertó al aplicar la Ley 33 de 1985, como quiera que la misma resultaba aplicable al caso, en razón a que la accionante se vinculó como docente mucho antes de la entrada en vigencia a la Ley 812 de 2003, igualmente sustentó su decisión de acuerdo a la interpretación y aplicación de la jurisprudencia vigente, fijada en la sentencia de unificación del pasado 28 de agosto, con efectos retrospectivos. (…) la Sala encuentra que el criterio jurisprudencial que se había establecido por esta Corporación en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010, ya no puede ser el parámetro de control del acto administrativo que negó la reliquidación de la pensión del accionante, como lo reclama en esta oportunidad la actora y, en consecuencia, tampoco resulta

procedente dejar sin efectos la sentencia (…) que se fundamentó en la interpretación vigente de la norma aplicable al caso concreto, esto es, la Ley 33 de 1985, modificada por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, conforme a la cual los factores salariales que se deben incluir en el ingreso base de liquidación para la pensión de jubilación son únicamente aquellos sobre los cuales se hayan efectuado aportes o cotizaciones al sistema de pensiones.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 - ARTÍCULO 1 / Ley 812 de 2003 / DECRETO 2591 DE

1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS

Bogotá, D. C., once (11) de julio de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02147-01(AC)

Actor: RUBEN DARÍO CÁRDENAS CIFUENTES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA, SALA CUARTA DE DECISIÓN La Sala decide la impugnación presentada por el apoderado judicial de la parte actora, en contra de la sentencia de 14 de junio de 2019, proferida por la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, que dispuso negar el amparo solicitado.

I. LA SOLICITUD DE TUTELA El señor Rubén Darío Cárdenas Cifuentes, por intermedio de apoderado judicial,

presentó acción de tutela1 en contra del Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión Cuarta, con el fin de obtener el amparo de sus derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, al mínimo vital, a la igualdad y al acceso a la administración de justicia, que estimó vulnerados por la sentencia de 30 de noviembre de 2018, proferida por la autoridad accionada en el expediente con radicado 66001-33-33-007-2017-00205-01, en la que se revocó el fallo de primer grado dictado por el Juzgado Séptimo del Circuito Judicial Administrativo de Pereira el 7 de mayo de 2018 que había accedido a las pretensiones de su demanda.

II. HECHOS De conformidad con lo planteado por la parte accionante, los hechos que motivan la solicitud de amparo se contraen, en síntesis, a lo siguiente:

1. Refirió que laboró por más de 20 años como docente oficial, por lo que le fue reconocida su pensión de jubilación mediante la Resolución No. 583 de 9 de junio de 2017. Según lo relatado, en ese acto no se incluyeron “la prima de actividad, prima de vacaciones y demás factores salariales 1 Folios 1 a 22. percibidos por la actividad docente durante el último año de servicios anterior al cumplimiento del status jurídico de pensionado”2.

2. Señaló que debido a la inconformidad con el acto administrativo reseñado en el numeral anterior, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en contra de la Nación – Ministerio de Educación y del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del

Magisterio –FOMAG-, para que se declarara la nulidad parcial de la Resolución No. 583 de 9 de junio de 2017, y se ordenara la reliquidación con la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicios.

3. Precisó que el trámite del proceso le correspondió al Juzgado Séptimo del Circuito Judicial Administrativo de Pereira bajo el radicado 66001-33-33007-2017-00205-00, autoridad que accedió a las pretensiones en sentencia de 7 de mayo de 2018.

4. Adujo que la entidad demandada apeló el fallo de primera instancia y el conocimiento del recurso le correspondió a la Sala Cuarta de Decisión del Tribunal Administrativo de Risaralda. Esta autoridad judicial resolvió revocar la decisión de primera instancia en proveído del 30 de noviembre de 2018.

5. Manifestó que, en su opinión, la sentencia atacada adolece de “[…] DEFECTO SUSTANTIVO Y FALTA DE MOTIVACIÓN al incurrir en una incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión, por cuanto dentro del despliegue argumentativo a lo largo de la sentencia, especifican que los docentes nacionales y nacionalizados vinculados con anterioridad al 27 de junio de 2003 como es el caso del (la) Docente RUBEN DARIO CARDENAS CIFUENTES se les aplica las normas para los servidores del sector público nacional y sus pensiones a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, razón por la cual se rigen por la Ley 33 de 1985 y la ley 91 de 1989 […]”3.(subrayado por fuera del texto)

6. También aseveró que la providencia censurada incurrió en el desconocimiento del precedente establecido en la sentencia de 2 Folios 1 a 2. 3 Folios 10 a 11 del expediente. unificación de 4 de agosto de 2010 de la Sección Segunda del Consejo de Estado, toda vez que la mencionada providencia resuelve “[…] unificar su jurisprudencia, adoptando la tesis menos restrictiva de los derechos de las personas en el régimen de transición; se apoya para ello en los principios de igualdad material, favorabilidad y primacía de la realidad sobre la formas

[…]”4.

7. Además, acotó que la decisión objeto de pronunciamiento también incurrió en el defecto de violación directa a la constitución, porque el Tribunal Administrativo de Risaralda “[…] no tuvo en cuenta que en la Constitución Política en virtud del artículo 53 determina que en caso de duda en la aplicación o interpretación de una o más normas que regulan en forma diferente una misma situación de hecho, se debe optar por aquella que más más benéfica para el trabajador o sus beneficiarios, de tal manera que la interpretación que se le debe dar a la Ley 33 de 1985 es que permite efectivizar en mejor medida los derechos y garantías prestacionales […]”5.

III. PRETENSIONES La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Se declare que el Tribunal Administrativo de Risaralda – Sala Primera de Decisión6, integrada por los JUAN CARLOS HINCAPIE MEJIA, FERNANDO ALBERTO ALVAREZ BELTRAN, DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA, transgredió los derechos fundamentales al

DEBIDO PROCESO, MINIMO VITAL, IGUALDAD Y ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA de la accionante con la decisión contenida en la sentencia del viernes, noviembre 30, 2018 proferida dentro del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho incoada por la docente RUBEN DARIO CARDENAS CIFUENTES contra La NACIÓN – MINISTERIO DE EDUCACIÓN – FONDO NACIONAL DE 4 Folio 13 del expediente. 5 Folios 20 a 21 del expediente. 6 La referencia a esta sala de decisión se considera un error involuntario, en el entendido que la misma firma ha interpuesto un número considerable de acciones de tutela con el mismo sustento jurídico, pero con diferentes accionantes.

PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO, bajo radicado Nº 66001-33-33-007-2017-00205-01 (J-0822-2018).

2. Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE RISARALDA SALA CUARTA, integrada por los magistrados JUAN CARLOS HINCAPIE MEJIA, FERNANDO ALBERO ALVAREZ BELTRA, DUFAY CARVAJAL CASTAÑEDA; dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva, atendiendo al precedente judicial que sobre el tema edificó el Consejo de Estado mediante Sentencia de Unificación del 04 de agosto de 2010, proferida dentro del expediente radicado No. 150012331000200502159-01, radicación interna No. 1738-2008, de esta Honorable Corporación con ponencia del Consejero

Víctor Hernando Alvarado Ardila.7

IV. TRÁMITE DE LA TUTELA La doctora María Adriana Marín Colmenares, magistrada de la Sección Tercera, sustanciadora del proceso, mediante auto de 20 de mayo de 2019, admitió la acción de tutela de la referencia y vinculó como tercero con interés directo en las resultas del proceso a la Ministra de Educación Nacional y a la directora del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG).

V. INTERVENCIONES Realizadas las comunicaciones a la autoridad accionada y a las servidoras públicas vinculadas8, se observa que intervinieron en los siguientes términos: V.1. Mediante escrito remitido por correo electrónico a la Secretaría General de esta Corporación el 24 de mayo de 2019, el Doctor Juan Carlos Hincapié Mejía, en su calidad de magistrado ponente de la providencia objeto de pronunciamiento, 7 Folios 2 a 3 del expediente. 8 Se considera que en técnica jurídica se debió vincular a las entidades y notificar a las representantes legales de estas, pero de esta manera se dispuso en la providencia en el auto admisorio, por lo que en esa forma se debe reseñar. solicitó negar el amparo deprecado, con fundamento en los siguientes

argumentos: […] Analizados cada uno de los elementos traídos a colación a través del presente escrito, se tiene que ninguno de ellos está presente en la providencia emanada por esta Colegiatura, pues la decisión obedeció a la interpretación –con base en criterios hermenéuticosde la normatividad aplicable, esto es, el análisis ponderado e integral de las

disposiciones jurídicas y pronunciamientos jurisprudenciales, de nuestro superior funcional y de la Corte Constitucional, aplicables al caso en concreto, así como del material probatorio allegado al expediente, estudio que permitió a esta Corporación arribar a la conclusión de denegar en segunda instancia el derecho pretendido, con fundamento en lo dispuesto en el Acto Legislativo No. 01 de 2005, que adicionó el artículo 48 superior, como igualmente lo resaltó la Corte en la sentencia de unificación 395 de 2017. Es cierto que a los docentes nacionales vinculados con anterioridad al 27 de junio de 2003 – cuando entró en vigencia la Ley 812 de 2003-, como es el caso del accionante, se les aplican las normas vigentes para los servidores del sector público nacional y sus pensiones están a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, razón por la que se rigen por la Ley 33 de 1985 «Por la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público», como igualmente se tuvo en consideración en la sentencia hoy enjuiciada en tutela; también es verdad que los docentes afiliados a dicho Fondo se encuentran exceptuados de la aplicación de la Ley 100 de 1993 y que, por lo mismo, no es en razón del régimen de transición de esta última Ley que se les aplica las Leyes 33 y 62 de 1985, sino en virtud de su vinculación a la docencia oficial con anterioridad a la mencionada Ley 812 de 2003, como también aparece claro en la sentencia del Tribunal. No obstante,

estima el suscrito que tales presupuestos no conducen a afirmar que los afiliados al FOMAG sean ajenos a la aplicación de la disposición contenida en el Acto Legislativo No. 01 de 2005, que aplica a todos los regímenes pensionales, conforme el cual sólo pueden liquidarse las pensiones de cualquier régimen con los factores salariales que sirvieron de base a los aportes de seguridad social en pensión. […]9 9 Folio 71 del expediente. V.2. El jefe de la Oficina Jurídica del Ministerio de Educación Nacional rindió informe de tutela mediante escrito remitido por correo electrónico el 28 de mayo de

2019. En el cual, solicitó que se desvinculara a la entidad, pues los derechos fundamentales que se alegaron como vulnerados, no lo fueron por el actuar de esa entidad. En sustento de su petición, hizo referencia a las funciones de la cabeza del sector administrativo de educación, de las que extrajo que no guardan relación con los hechos sometidos al conocimiento del juez de tutela.

VI. EL FALLO IMPUGNADO La Subsección A de la Sección Tercera de esta Corporación desató las pretensiones de la acción de la referencia mediante sentencia del 14 de junio de 2019, allí decidió negar el amparo pedido por el señor Cárdena Cifuentes. Para el efecto, señaló, en primera lugar, que la solicitud de la referencia cumplía con los requisitos general de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. En segundo lugar, explicó que la parte actora había alegado que la decisión censurada había incurrido en un defecto sustantivo y había desconocido

el precedente, pero que al haberse planteado argumentos comunes, se procedería a realizar un análisis conjunto del tema a partir del último de los defectos señalados. Sobre el desconocimiento injustificado del precedente por parte de la sentencia del 30 de noviembre de 2018, se concluyó lo siguiente: Visto lo anterior, estima la sala que no se incurrió en el desconocimiento del precedente alegado por el accionante, dado que si bien es cierto que en ese fallo el Tribunal Administrativo de Risaralda se apartó de lo decidido en anteriores oportunidades por la Sección Segunda del Consejo de Estado, también lo es que la razón para no seguir aplicándolo obedeció al cambio de tesis jurisprudencial que estableció la Sala Plena del Consejo de Estado, en providencial del 28 de agosto de 20118, expediente radicado No. 52001-23-33-000-2012-00143-01, según la cual el anterior criterio desconocía el principio de solidaridad en materia de seguridad social, así como la voluntad del legislador de delimitar los factores salariales que conforman la base de liquidación. (…) Bajo ese contexto, la Sala concluye que no se vulneraron los derechos fundamentales al mínimo vital, al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, toda vez que no se acreditó que el despacho accionada hubiera desconocido arbitrariamente el precedente establecido por esta Corporación, respecto de los factores de liquidación de la pensión de jubilación de los docentes, sino que la decisión se fundó en el fallo de unificación recientemente proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. De hecho, el Tribunal

Administrativo de Risaralda explicó razonablemente que, en los términos del fallo de unificación mencionado, si bien es cierto que a los docentes no les resultaba aplicable la primera subregla jurisprudencial allí establecida, también lo era que allí se planteó que el criterio según el cual incluir factores que no estuvieran enlistados en el artículo 3 de la Ley 33 de 1985, modificado por el artículo 1º de la Ley 62 de 1985, “traspasa la voluntad del legislador, el que, por virtud de su libertad de configuración enlistó los factores que conforman la base de liquidación pensional y a ellos es que se debe limitar dicha base”. Con fundamento en las consideraciones transcritas la primera instancia en este trámite resolvió: “[…] PRIMERO: NEGAR el amparo solicitado por el señor Rubén Darío Cárdenas Cifuentes, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia

VII. FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN El accionante impugnó la decisión de primera instancia por medio de su apoderado judicial, dentro de la oportunidad dispuesta para el efecto10.

Como reparos de la decisión de primera instancia, se adujeron similares argumentos a los esbozados en la solicitud, sin embargo como cuestión específica a resaltar se encuentra el siguiente párrafo: No podemos atribuirle al trabajador, que es un docente al servicio de la educación pública, y que a través del tiempo ha logrado reconocimientos laborales, que en su pensión de jubilación no sean tenidos en cuenta los emolumentos por el recibidos, que por una omisión del encargado de las liquidaciones, que no hizo los descuentos

correspondientes, se soslayen los derechos por los cuales se ha trabajado por más de 20 años. Aún es más reprochable si la ley ordena los descuentos, mi mandante expresamente NO se ha opuesto a ellos, la entidad territorial sea negligente en NO efectuar los descuentos y que los perjuicios los debe asumir el docente. Por los motivos expuestos, solicitó la protección de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se deje sin efectos la providencia de 30 de noviembre de 2018, proferida por Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión Cuarta.

VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la impugnación presentada por el señor Rubén Darío Cárdenas Cifuentes, quien actúa a través de apoderado judicial, en contra de la sentencia de 14 de junio de 2019, proferida por 10 Según lo consignado en el reverso del folio 98 del expediente la notificación se surtió por correo electrónico el pasado 19 de junio, mientras que la impugnación fue interpuesta el día 25 del mismo mes y año. Si se tiene en cuenta que el accionante conoció de la providencia un miércoles y el lunes siguiente fue festivo los tres días de los que habla el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991 fenecían el día en que el recurso fue interpuesto. la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, de conformidad con lo establecido en el artículo 32 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199111, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 26 de

mayo de 201512, modificado por el artículo 1º del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 201713. VIII.2. Cuestión previa. Sobre la legitimidad en la causa de la Nación – Ministerio de Educación Nacional. El Ministerio de Educación Nacional solicitó ser desvinculado de la presente acción de tutela, toda vez que, a su juicio, no le asiste legitimidad en la causa por pasiva para comparecer, en tanto no tiene competencia para atender las reclamaciones de la actora, además, alegó no haber vulnerado los derechos fundamentales invocados. Estima la Sala que tal argumento no está llamado a prosperar, teniendo en cuenta que el Ministerio de Educación fungió como parte demandada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación núm. 66001-33-33-0072017-00205-00, el cual es objeto de controversia, por lo que una modificación del fallo dentro de ese proceso tiene efectos patrimoniales respecto de la entidad vinculada, en ese orden lo único que se pretendió con su comparecencia fue salvaguardar su derecho fundamental al debido proceso. VIII.3. Problema Jurídico La Sala le corresponde establecer: 11 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 12 "Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho". 13 “Por la cual se modifican os artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario

del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. i) Si la acción de tutela presentada por el señor Rubén Darío Cárdenas Cifuentes, cumple con los requisitos generales y especiales de procedibilidad, en caso afirmativo. ii) Si el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala de Decisión Cuarta vulneró los derechos constitucionales fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al mínimo vital y al acceso a la administración de justicia, con ocasión de la sentencia proferida el 30 de noviembre de 2018, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho No. 66001-33-33-007-2017-00205-00, mediante la cual revocó la decisión de primera instancia, en consecuencia, negó la reliquidación de la pensión de jubilación con base en todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Con el fin de resolver estos problemas jurídicos se harán previamente algunos planteamientos respecto de: i) los requisitos de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales; ii) el defecto sustantivo y presupuestos para la afectación del debido proceso por desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales; iii) el régimen especial de la pensión de los docentes; procediendo posteriormente a iv) resolver el caso concreto adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan los requisitos generales y/o exigencias adjetivas. VIII.3.2. Defecto sustantivo y presupuestos para la afectación del debido proceso por desconocimiento de los precedentes jurisprudenciales. En lo concerniente al defecto sustantivo14, la jurisprudencia ha establecido que

éste se presenta cuando la decisión que toma el juez desborda el marco de acción que la Constitución y la ley le reconocen, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto, bien sea, entre otras, “[…] porque, a pesar de estar vigente y ser constitucional, no se adecua a la circunstancia fáctica 14 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-064 de 4 de febrero de 2010. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. a la cual se aplicó, porque a la norma empleada, por ejemplo, se le reconocen efectos distintos a los expresamente señalados por el legislador […]”. Dicho entendimiento implica que los funcionarios judiciales tienen independencia y autonomía para elegir las normas jurídicas pertinentes a un caso concreto y determinar su forma de aplicación, pero, en todos los casos, con sujeción a la Constitución y la ley vigente en el ejercicio hermenéutico que sustente sus decisiones judiciales, en el cual, con fundamento en el artículo 230 de la Constitución Política15, también concurrirá la interpretación que por vía de autoridad hayan fijado, dentro del ámbito específico y concreto de sus competencias, los órganos de cierre de cada jurisdicción, entiéndase el Consejo de Estado en la Jurisdicción Contencioso Administrativa, La Corte Suprema de Justicia en la Jurisdicción Ordinaria y la Corte Constitucional, en la jurisdicción Constitucional. En este sentido, al tiempo que el artículo 230 Constitucional hace un esquema del sistema de fuentes formales al que está sometido el funcionario judicial para la

toma de sus decisiones, el artículo 228, de la misma Carta Política, establece como principios constitucionales la independencia y autonomía judicial, en los siguientes términos: “[…] ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo […]”. 15 Artículo 230. Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley. La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial. Atendiendo al marco constitucional referido, la jurisprudencia constitucional ha restringido la configuración del defecto sustantivo a eventos concretos. Así, la Corte Constitucional expresó al respecto lo siguiente: “[…] En otras palabras, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo (i) cuando la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) cuando a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y finalmente (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción

constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva […]” 16 (Resalta la Sala). De manera particular, respecto del defecto sustantivo por interpretación indebida de una disposición legal, se ha sostenido que le está vedado al juez constitucional configurar el defecto sustantivo a partir de la elección realizada por el operador judicial, cuando la escogencia se ha efectuado entre interpretaciones constitucionalmente admisibles17. Asimismo, puede configurarse un defecto sustantivo por desconocimiento del precedente fijado por Consejo de Estado, en tanto implica una afectación del principio de igualdad, pues conduce a dar soluciones distintas a problemas 16 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, sentencia T-462 de 5 de junio de 2003, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 17 Corte Constitucional, sentencia SU-573 de 14 de septiembre de 2017 jurídicos semejantes, aun cuando comparten los mismos supuestos de hecho y de derecho lo que debería llevar a aplicar la norma de manera uniforme. Este derecho a la igualdad en la aplicación de la ley se ha concretado a través de la función de unificación de la jurisprudencia que tiene el Consejo de Estado, como órgano de cierre de la jurisdicción, y respecto de la cual la Corte Constitucional se ha pronunciado desde los primeros desarrollos jurisprudenciales, en vigencia de la Ley 1437 de 18 de enero de 201118. Precisamente, la Corte Constitucional19, al realizar el control de constitucionalidad

del artículo 257 de la Ley 1437 de 201120, relativo al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia21, razonó de la siguiente manera: “[…] Nótese cómo, según se infiere de lo expuesto, en la medida en que las sentencias de unificación cumplen una función específica referente a ordenar y clarificar las subreglas que se derivan de la aplicación del derecho regulado, el CPACA le reconoce a estas sentencias no sólo un valor de precedente para los jueces y tribunales, sino que también proyecta su obligatoriedad a la actividad de la administración. En efecto, a juicio de este Tribunal, su carácter vinculante se explica primordialmente por razón del principio de legalidad, a partir del deber de sujeción que tienen las autoridades al imperio de la Constitución y la ley, y por ende, al necesario acatamiento de la regla de derecho emanada de las altas cortes22. 18 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo” 19 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-179 de 13 de abril de 2016. 20 "por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 21 Sobre dicho recurso, la Corte Constitucional afirmó en la sentencia citada lo siguiente: “[…] Desde el punto de vista constitucional, lo anterior es concordante con la función de unificación que cumplen los órganos de cierre y con su papel creador de derecho; y desde la perspectiva legal, ello resulta procedente si se tiene en cuenta que la finalidad principal del recurso extraordinario es la de “asegurar la unidad en la interpretación del derecho” y que, en tal virtud, como efectos de la

sentencia, se permite su procedencia “total” o “parcial”, pudiendo dictar aquella que “deba reemplazarla” o adoptar “las decisiones que correspondan”?. En este contexto, es claro que el legislador definió de manera concreta al recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia como una vía dirigida a preservar el precedente vertical, y a suscitar discusiones alrededor del mismo, buscando con ello la aplicación uniforme del derecho en las instancias inferiores al Consejo de Estado, lo que resulta acorde con el rol que le otorga la Constitución como órgano de cierre de lo contencioso administrativo, en los términos del artículo 237, numeral 1, de la Constitución […]”. Desde el punto de vista judicial, las sentencias de unificación emergen como el fallo que brinda certeza y seguridad sobre la regla de derecho que se debe aplicar a un caso que presenta una hipótesis semejante de decisión. Son providencias que al identificar de manera clara y uniforme el precedente aplicable, se imponen de manera forzosa por razón de la obligatoriedad del mandato de unificación que les asiste a los órganos de cierre, en este caso, al Consejo de Estado como máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo. En este sentido, las sentencias de unificación producen, de un lado, unos efectos inter partes o subjetivos, que alcanzan a las personas involucradas en el proceso de origen, sin que dicho propósito concrete la operatividad de este mecanismo, pues el mismo se enfoca, fundamentalmente, en la consolidación de unos efectos vinculantes para todos los casos semejantes, brindado un carácter objetivo al respectivo fallo, ya que introduce una subregla o criterio de

decisión judicial que deviene en obligatorio para todos los jueces que integran la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. En todo caso, cabe aclarar que la obligatoriedad que tienen las sentencias de unificación, no excluye el deber genérico de seguir el precedente, respecto de las decisiones del Consejo de Estado que no tienen dicha condición. Así lo advirtió esta Corporación, en la Sentencia C-588 de 201223, al señalar que: 22 En la Sentencia C-634 de 2011, M.P. Luis Ernesto Vargas Silva, se concluyó que: “[…] El respeto del precedente judicial por parte de las autoridades administrativas se fundamenta (i) en el respeto del debido proceso y del principio de legalidad en materia administrativa (Ar