CE-70001-23-33-000-2016-00217-01(AP)-2019

ACCIÓN POPULAR / DERECHO A LA LIBRE COMPETENCIA ECONÓMICA /

DERECHO A LA REALIZACIÓN Y CONSTRUCCIÓN DE EDIFICACIONES Y DE DESARROLLO URBANO RESPETANDO LAS DISPOSICIONES JURÍDICAS / DERECHO AL DEBIDO PROCESO / DERECHO A LA VIDA / DERECHO AL

TRABAJO / DERECHO A LA SUPRESIÓN DE REQUISITOS

ADMINISTRATIVOS ADICIONALES / DERECHO A LA LIBERTAD DE

LOCOMOCIÓN / SOLICITUD DE MEDIDAS PREVIAS PARA GARANTIZAR LOS

DERECHOS INVOCADOS / REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD PARA

PRESENTAR LA DEMANDA / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA / FALLO

INHIBITORIO - Configuración [L]a Sala deberá (…), dilucidar si es cierto que los accionantes agotaron el requisito de procedibilidad para la presentación de la acción popular, esto es, solicitaron a las autoridades demandadas la adopción de las medidas necesarias para la protección de los derechos colectivos amenazados o violados con ocasión de la instalación del peaje La Caimanera de manera previa a incoar la demanda. Una vez se efectúe el anterior ejercicio de connotación, la Sala tendrá que ocuparse de establecer si era procedente que el Tribunal de primera instancia haya emitido un fallo inhibitorio por ineptitud sustantiva de la demanda por la ausencia de requisitos formales. (…) [L]a Sala concluye que la petición radicada el 26 de julio de 2016 ante el Ministerio de Transporte y la Agencia Nacional de Infraestructura no cumple con el contenido que debe tener la reclamación previa

para superar el requisito de procedibilidad establecido en el numeral 4º del artículo 161 del CPACA en concordancia con el inciso final del artículo 144 del mismo estatuto, toda vez que no se aludió a la vulneración o amenaza de algún derecho colectivo, ni tampoco se solicitó la adopción de medidas necesarias con el fin de proteger derechos de aquella categoría. (…) [C]ircunstancia que lleva a la Sala a examinar si era procedente que el Tribunal de primera instancia se declarara inhibido, cuando la parte actora no efectuó el requerimiento previo a la interposición de la demanda de acción popular. En este sentido, en consideración a que el Tribunal Administrativo de Sucre encontró probada la excepción de “ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales”, y ser esta, una excepción previa que impide al juez pronunciarse sobre el fondo del asunto, era procedente que el a quo se declarara inhibido para fallar. (…) Así las cosas, la Sala confirmará el numeral 1º de la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Sucre el día 30 de noviembre de 2017, que declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales. (…) Asimismo, revocará el numeral 2º de la mencionada providencia y, en su lugar, se declarará inhibida para decidir de fondo, teniendo en consideración que se encuentra probada la excepción de inepta demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 144 - ARTÍCULO 161.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., doce (12) de septiembre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 70001-23-33-000-2016-00217-01(AP)

Actor: COMUNIDAD TOLUDEÑA Y DE COVEÑAS, ASOCIACIÓN DE

EMPRESARIOS TURÍSTICOS DEL GOLFO DE MORROSQUILLO,

COOPERATIVA DE TRANSPORTE DE TOLÚ (COOTRANSTOL), ASOCIACIÓN

DE GUÍAS TURÍSTICOS DE COVEÑAS, COOPERATIVA TRANSPORTADORA

TURÍSTICA DE TOLÚ (COOPTRANSTUR), COOPERATIVA MULTIACTIVA DE

VENDEDORES DE COMIDAS RÁPIDAS DE SANTIAGO DE TOLÚ,

ASOCIACIÓN DE BICITAXISTAS DE TURISMO ECOLÓGICO DEL GOLFO DE

MORROSQUILLO, ASOCIACIÓN DE PESCADORES AFRODESCENDIENTES

EMPRENDEDORES DEL GOLFO DE MORROSQUILLO, COOPERATIVA

MULTIACTIVA CAVERCOOP.

Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE, AGENCIA NACIONAL DE

INFRAESTRUCTURA – CONCESIÓN RUTA DEL MAR S.A.S.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandante en contra de la sentencia dictada el día 30 de noviembre de 2017 por el Tribunal Administrativo de Sucre.

I. SÍNTESIS DEL CASO

1.1. La Comunidad Toludeña y de Coveñas, Asociación de Empresarios Turísticos del Golfo de Morrosquillo, Cooperativa de Transporte de Tolú

(COOTRANSTOL), Asociación de Guías Turísticos de Coveñas, Cooperativa Transportadora Turística de Tolú (COOPTRANSTUR), Cooperativa Multiactiva de Vendedores de Comidas Rápidas de Santiago de Tolú, Asociación de Bicitaxistas de Turismo Ecológico del Golfo de Morrosquillo, Asociación de Pescadores Afrodescendientes Emprendedores del Golfo de Morrosquillo, Cooperativa Multiactiva CAVERCOOP, presentaron demanda de acción popular con el fin de que se protejan los derechos e intereses colectivos a la libre competencia económica y a la realización y construcción de edificaciones y de desarrollo urbano respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, así mismo, invocó la protección de los derechos al debido proceso, a la vida, al trabajo, a la supresión de requisitos administrativos adicionales y a la libertad de locomoción. 1.2. Como pretensiones de la demanda solicitó1: 1 Folio 8 del Cuaderno Principal. “Que se proteja el derecho fundamental que tiene la comunidad al DEBIDO PROCESO, ordenándole a El (sic) Ministerio de Transporte, a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI) y al Agente Privado, la suspensión inmediata del funcionamiento del PEAJE LA CAIMANERA, hasta tanto no se garantice la participación de la comunidad en dicho proyecto. Participación que deberá ser antes de que se afecte más la economía, de los dos municipios. Y en especial los demandantes. A fin de garantizar el principio constitucional consagrado en el artículo 79 de la C.N. que garantiza la participación ciudadana. De la misma manera solicito se le ordene a las entidades demandadas, la

reubicación del peaje la caimanera, en común acuerdo con la comunidad, a través de resolución que pueda ser vinculante. Solicito se requiera al interventor del contrato por no ejercer los controles pertinentes en cuanto a impacto socioeconómico y garantía de los derechos de los moradores afectados”. 1.3. Afirmaron que para la instalación del peaje La Caimanera no se concertó con la comunidad, pese a la evidente afectación en el desarrollo económico de los habitantes de los municipios de Tolú y Coveñas.

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN II.1. Los actores, por medio de apoderado judicial, presentaron demanda de acción popular en contra del Ministerio de Transporte, la Agencia Nacional de Infraestructura y la Concesión Ruta del Mar S.A.S., el día 10 de agosto de 20162, con fundamento en los siguientes hechos: 2.1.1. Indicaron que mediante la Resolución número 1884 del 17 de junio de 2015, “Por la cual se emite concepto vinculante previo al establecimiento de tres (3) estaciones de peaje denominadas San Carlos, Caimanera y Los Maguitos, se reubican dos (2) estaciones de peaje existentes denominadas Purgatorio y Cedros, y se establecen las tarifas a cobrar en las anteriores, así como las de las estaciones existentes denominadas Mata de Caña, La Apartada y San Onofre, pertenecientes al proyecto de asociación público privada para la conexión de los Departamentos Antioquia, Córdoba, Sucre y Bolívar y se dictan otras disposiciones”, expedida por el Ministerio de Transporte, se aprobó la instalación del peaje La Caimanera en el corredor turístico entre Coveñas y Santiago de

Tolú, en cuyo artículo 6º, se dispuso como deber para el concesionario la socialización de dicho proyecto con la comunidad del sector, obligación que en criterio de los demandantes no se cumplió. 2 Folios 1 a 10 del Cuaderno Principal. 2.1.2. Manifestaron que la instalación del peaje La Caimanera afecta el desarrollo económico de los habitantes de la zona, dado que siendo los municipios de Tolú y Coveñas entidades interdependientes en materia turística, el pago de la tarifa para transitar entre uno y otro, trajo como consecuencia la disminución en el flujo de personas, resultando afectados varios sectores de la economía, entre otros, el transportador, hotelero y alimenticio. 2.1.3. Señalaron que mediante la Resolución número 3119 del 19 de julio de 2016, expedida por el Ministerio de Transporte, se concedió el pago de una tarifa diferencial a los habitantes de la zona; no obstante, los requisitos para acceder a ese derecho dificultan que se haga efectivo. En concreto, resaltó la exigencia a los propietarios de los vehículos de cruzar el peaje mínimo treinta (30) veces al mes para acceder al beneficio. 2.1.4. Por último, sostuvieron que los Diputados de la Asamblea Departamental de Sucre suscribieron un documento dirigido al señor Presidente de la República en el que elevaron su inconformidad por la instalación del peaje La Caimanera. II.2. En auto del 5 de octubre de 2016, el Magistrado Sustanciador del Tribunal Administrativo de Sucre inadmitió la demanda al no cumplir lo preceptuado en

el artículo 13 de la Ley 472 de 19983. II.3. Mediante memorial radicado en la Secretaría del Tribunal el día 10 de octubre de 2016, el apoderado de la parte actora, subsanó la demanda aportando poder para actuar otorgado por el representante legal de la Asociación Cooperativa Transportadora Turística de Tolú4. II.4. Por medio de auto del 9 de noviembre de 2016, el Magistrado Sustanciador admitió la demanda5, ordenó notificar personalmente a las entidades accionadas, cumplido lo cual, se ordenó correr traslado de la demanda. II.5. La Concesión Ruta al Mar S.A.S. contestó la demanda mediante memorial radicado el día 12 de diciembre de 20166, en el que se opuso a la prosperidad 3 Folio 220 del Cuaderno Principal. 4 Folio 225 del Cuaderno Principal. 5 Folios 232 y 233 del Cuaderno Principal. 6 Folios 250 a 272 del Cuaderno Principal. de las pretensiones. Manifestó que el objeto del debate se centra en la instalación del peaje la Caimanera, el cual fue autorizado mediante la Resolución número 1884 de 2015, del Ministerio de Transporte, para ser ubicada en el PR42+800 de la vía que comunica los municipios de Coveñas y Santiago de Tolú. Con el fin de contextualizar la situación fáctica, sostuvo que el peaje se instaló: “con ocasión del proyecto de asociación público privada para la conexión de los departamentos de Antioquia, Córdoba, Sucre y Bolívar, proyecto objeto del Contrato de Concesión bajo esquema de APP No. 016 de 2015.

Es importante resaltar, que el Contrato de Concesión citado fue producto de un proceso de selección de Asociación Público Privada de iniciativa privada presentada por la Sociedad Construcciones El Cóndor S.A. bajo el número VJVE-APP-066-2015, el cual concluyó con la adjudicación del contrato mediante la Resolución No. 1597 de septiembre 17 de 2015, y que tuvo por objeto la construcción, mejoramiento, operación, mantenimiento y reversión del sistema vial para la conexión de los Departamentos Antioquia – Bolívar de acuerdo con el Apéndice Técnico 1 de la Minuta del Contrato. Con base en lo anterior, el catorce (14) de octubre de 2015 se suscribió entre la Agencia Nacional de Infraestructura y la Sociedad Concesionaria Concesión Ruta al Mar S.A.S. el Contrato de Concesión bajo el esquema APP No. 016 de 2015, cuyo objeto es la construcción, mejoramiento, operación y mantenimiento, y reversión del sistema vial para la conexión de los Departamentos Antioquia – Bolívar. Posteriormente el día 27 de noviembre de 2015, las partes suscribieron Acta de Inicio del Contrato de Concesión. (…) Respecto a la instalación e inicio de operación de la Estación de Peaje La Caimanera, la ANI gestionó ante el Ministerio de Transporte la Resolución 3119 del 19 de julio de 2016, por medio de la cual se incluyó el otorgamiento de tarifas diferenciales para la nueva estación de peaje denominada La Caimanera, en consideración a las solicitudes de la comunidad del área de influencia directa

(Tolú – Coveñas), lo cual también dio lugar a que se autorizara a este Concesionario la modificación del lugar de instalación inicial del peaje La Caimanera, del PR 42+800 al PR 41+150, en donde finalmente fue instalado”7. 2.5.1. Aseguró que el concesionario garantizó la socialización y participación de la comunidad en el proyecto. Adicionalmente, indicó que no ha vulnerado el derecho de locomoción, dado que los vehículos pueden transitar por el peaje, y aquellos que tengan el derecho pueden pagar la tarifa especial diferenciada. 2.5.2. Afirmó que los accionantes invocaron la protección de derechos fundamentales, cuando el objeto de la acción popular es la garantía de derechos colectivos. Así mismo, propuso la excepción previa de falta de 7 Folio 251 del Cuaderno Principal. competencia, bajo el entendido que el conocimiento de la demanda de acción popular corresponde en primera instancia al Juez Administrativo del Circuito de conformidad con el artículo 16 de la Ley 472 de 1998 y no al Tribunal. 2.5.3. Por otro lado, manifestó que la acción popular no es el medio de control procedente para cuestionar la legalidad de actos de carácter general, impersonal y abstracto, por lo que, la demanda impetrada es improcedente para acusar de ilegal la Resolución número 01884 del 17 de junio de 2015. II.6. Por su parte, la Agencia Nacional de Infraestructura (en adelante ANI), contestó la demanda oponiéndose a la prosperidad de las pretensiones, bajo el argumento de la inexistencia de fundamentos fácticos, jurídicos y probatorios que llevaran a modificar un contrato estatal o concluir que las

Resoluciones números 1884 de 2015 y 3119 de 2016, adolecen de algún vicio o irregularidad8. 2.6.1. Propuso las siguientes excepciones previas: 1) “Falta de competencia del honorable Tribunal Administrativo de Sucre”; 2) “Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales”; 3) “Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde”; 4) “No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar”; 5) “Inexistencia de legitimación de la Agencia Nacional de Infraestructura en el proceso” y 6) “Excepción genérica”. 2.6.2. En relación con la primera de las excepciones, indicó que correspondía el conocimiento del asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca dado que los actos administrativos que permitieron la instalación del peaje La Caimanera y el domicilio de las autoridades demandadas era la ciudad de Bogotá. 2.6.3. Frente a la excepción de “ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales”, advirtió que el numeral 4º del artículo 161 y el artículo 44 de la Ley 1437 de 2011, exigen solicitar, previamente a la presentación de la demanda, a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas que adopte las medidas necesarias de protección de los derechos colectivos. Asimismo, señaló que de lo manifestado por los actores no se desprende la existencia de un perjuicio irremediable. Por otro lado, señaló que la demanda no cumplió con lo 8 Folios 467 a 473 del Cuaderno Principal.

establecido en el numeral 4º del artículo 162 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que no se formuló un cargo concreto contra el acto administrativo censurado. 2.6.4. En cuanto a la excepción de habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde, indicó que se pretende el examen de legalidad de un acto administrativo, objeto que no es de la naturaleza jurídica de la acción popular. Igualmente, evidenció que los derechos cuyo amparo se pretende no encuadran en la categoría de derechos colectivos, y que, la alusión a la supuesta vulneración al derecho a la realización y construcción de edificaciones y de desarrollo urbano respetando las disposiciones jurídicas de manera ordenada dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes, no fue sustentada por la parte demandante. 2.6.5. En el mismo sentido, sostuvo que el Tribunal al proferir el auto del 9 de noviembre de 2016, omitió notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, contraviniendo con ello el artículo 199 de la Ley 1437 de 2011. 2.6.6. Finalmente, en referencia a la “inexistencia de legitimación de la ANI en el proceso”, destacó que la autoridad legitimada por pasiva es el Ministerio de Transporte, al haber expedido el acto administrativo que autorizó la instalación del peaje La Caimanera, por lo que la ANI, a pesar de ser la entidad a la que le corresponde gestionar el Contrato de Concesión, carece de legitimidad en la causa por pasiva.

II.7. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, pese a haber sido notificada tal como se observa a folio 238 del Cuaderno Principal, guardó silencio. II.8. Asimismo, a folio 547 del mencionado cuaderno, obra aviso fijado el día 17 de marzo de 2017, a través del cual se corrió traslado de las excepciones, término durante el cual él apoderado de la parte demandante guardó silencio. II.9. Por medio de auto calendado el día 14 de julio de 2017, se fijó fecha y hora para la realización de la audiencia de pacto de cumplimiento, la cual fue convocada para el día 27 de julio del mismo año a las 10:00 a.m. En la fecha y hora señalada se llevó a cabo tal diligencia, la cual fue declarada fallida al no existir ánimo conciliatorio, pasado lo cual, se decretó la práctica de pruebas. II.10. En auto del 17 de octubre de 20179, el Magistrado Sustanciador resolvió cerrar el periodo probatorio y correr traslado para presentar alegatos de conclusión, término dentro del cual intervinieron las partes de la siguiente manera: 2.10.1. La ANI reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda10. Adicionalmente, frente a las pruebas practicadas señaló la inconducencia e impertinencia del audio allegado con la demanda en el que supuestamente el Viceministro de Transporte y el Concesionario violaron el debido proceso, lo anterior, bajo el entendido que no se identifican las personas cuyas voces aparecen en la grabación. Lo mismo afirmó frente a las encuestas

realizadas a los empresarios, en el sentido de que no se tiene certeza del momento en el que se practicaron ni se identificó a los encuestados. De igual manera, solicitó no tener en cuenta el testimonio del señor Alejandro Ozuna López, con el argumento que éste ostenta la calidad de asociado y presidente del Consejo de Administración de COOTRANSTOL, por lo que tiene una relación directa con una de las asociaciones demandantes. 2.10.2. Por otro lado, la Concesión Ruta al Mar S.A.S, presentó alegatos de conclusión en los que solicitó negar las pretensiones y absolver de todo cargo a la Concesionaria y a la ANI11. Lo anterior, en consideración a que no ha vulnerado ninguno de los derechos invocados en la demanda. Señaló que no se probó que la tarifa del peaje afecte la actividad comercial, toda vez que si bien es una erogación que debe pagarse para transitar por el corredor turístico Tolú – Coveñas, no es menos cierto que, la comunidad se beneficia de tener una vía en buenas condiciones, con servicios adicionales como lo son, carro taller, grúa y ambulancia. 2.10.3. Por su parte, el apoderado de la parte accionante, descorrió el traslado para alegar de conclusión reiterando los argumentos de la demanda. Así mismo, resaltó que la decisión de instalar la caseta del peaje La Caimanera era ilegal y excluyente. Lo anterior, por cuanto los requisitos que se exigen para ser 9 Folio 618 del Cuaderno Principal. 10 Folios 622 a 625 del Cuaderno Principal. 11 Folios 640 a 658 del Cuaderno Principal.

beneficiario de la tarifa diferencial resultan difíciles de cumplir por parte de la población. Insistió en la falta de socialización previa a la decisión de instalar el peaje, por lo que advirtió que, si bien se hicieron algunas reuniones, no se le dio relevancia al gremio de los comerciantes, quienes resultaron afectados económicamente12. 2.10.4. La Procuraduría 44 Judicial II rindió concepto mediante memorial radicado en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Sucre el día 25 de octubre de 201713, en el que solicitó no acoger las súplicas de la demanda con fundamento en los siguientes argumentos14: Adujo que de las pruebas obrantes en el plenario se infiere que la Concesionaria realizó la socialización del proyecto, con lo cual, se cumplió lo dispuesto en el artículo 6º de la Resolución número 1884 de 2015, garantizándose de esta manera el debido proceso. Afirmó que como resultado de las reuniones de socialización se expidió la Resolución número 3119 de 2016, mediante la cual se establecieron las tarifas diferenciales para beneficiar a los residentes y comerciantes de ambos municipios. Por otro lado, indicó que la parte demandante se limitó a mencionar los derechos que estimó vulnerados sin aportar pruebas que permitieran evidenciar la afectación. Finalmente, advirtió que la instalación de un peaje obedece al resultado de evaluación de proyectos, lo cual fue efectuado por el Ministerio de Transporte.

III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA III.1. El Tribunal Administrativo de Sucre dictó sentencia el día 30 de

noviembre de 2017, en cuya parte resolutiva decidió15: “PRIMERO: DECLARAR PROBADA la excepción de Íneptitud sustantiva de la demanda por falta de requisitos formales, propuesta por la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA – ANI, por las razones expuestas.

SEGUNDO: NIEGUESE las pretensiones de la demanda. 12 Folios 659 a 666 del Cuaderno Principal. 13 Folios 667 a 673 del Cuaderno Principal. 14 Folios 667 a 673 del Cuaderno Principal. 15 Folios 679 a 691 del Cuaderno Principal.

TERCERO: Ejecutoriada la presente providencia, ARCHÍVESE el expediente.

QUINTO (sic): DEVUÉLVASE si lo hubiere el saldo de los gastos del proceso a la parte demandante, en caso de existir”. III.2. Fundamentó la decisión en que el numeral 4º del artículo 161 y el artículo 144 del CPACA, exigen como deber previo a la presentación de la demanda, solicitar a la autoridad o al particular en ejercicio de funciones administrativas, la adopción de medidas necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos amenazados o violados. En este sentido, advirtió que el caso bajo examen, la parte demandante no efectuó la reclamación administrativa como requisito de procedibilidad, ni se sustentó en la demanda la existencia de un perjuicio irremediable. III.3. Igualmente, indicó que el oficio expedido por la Asamblea Departamental de Sucre, calendado el 26 de julio de 2016, obrante a folio 215 del expediente, no tiene la virtualidad de constituir una reclamación previa, toda vez que no

se advierte el llamado a la entidad para que realice las medidas necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos. Al respecto afirmó16: “Ese documento (oficio del 26 de julio) solo evidencia un llamado de atención y una sugerencia política que efectúa ese órgano administrativo a la Presidencia de la República para que reconsidere la ubicación del peaje La Caimanera, sin que con ello se pueda avizorar la directa reclamación al cese de la violación de los derechos invocados”. III.4. Por otro lado, manifestó que los derechos cuya protección se invoca en la demanda, estos son, los de debido proceso, trabajo y libertad de locomoción, corresponden a derechos de contenido individual, particular y de orden fundamental y, por lo tanto, no son colectivos sino que pertenecen a un sector económico específico de la comunidad de Tolú y Coveñas, esto es, el sector turístico y de transporte. III.5. De esta manera, el Tribunal concluyó17: “Por las razones dichas, el Tribunal declarará probada la excepción ineptitud sustantiva de la demanda por ausencia de requisitos formales, como es la ausencia de reclamación administrativa dirigida a las accionadas con el 16 Folio 688V° del expediente. 17 Folio 690V° del Cuaderno Principal. propósito de adoptar las medidas necesarias para la protección de los derechos e intereses colectivos – requisito de procedibilidad -, premisas (derechos) que en últimas no se observan en esta oportunidad dada la consideración que lo que se advierte en el caso concreto es el acaecimiento de derechos individuales cuya sumatoria no constituye derechos colectivos.

Ahora bien, se podría pensar en la posibilidad de estudiar el asunto, desde el punto de vista de vulneración de derechos fundamentales, ajustando el trámite de la acción popular a la acción de tutela, no obstante, este Tribunal se pronunció en sede de tutela en sentencia del 5 de agosto de 2016, dentro del radicado 70001-23-33-000-2016-00200-00”.

IV. RECURSO DE APELACIÓN IV.1. El apoderado judicial de la parte demandante, mediante memorial radicado el día 14 de diciembre de 2017 en la Secretaría del Tribunal Administrativo de Sucre, presentó “recurso de reposición y en subsidio apelación”18, en contra de la sentencia dictada el día 30 de noviembre de la misma anualidad.

IV.2. Sostuvo que del testimonio rendido por el señor Héctor Conde Rangel, puede concluirse que sí se cumplió con el deber de presentar las reclamaciones previas a las autoridades demandadas en el caso concreto, en especial a la ANI y al Ministerio de Transporte; sin embargo, advirtió que la única entidad que respondió la petición fue la Vicepresidencia de la República, a través del Oficio OFL16-00067589/JMSC1108000 del día 29 de julio de 2016, suscrito por el señor Luis Fernando Mejía Gómez, en su calidad de Coordinador de Infraestructura, en el que informó que, “habían tomado atenta nota y que de acuerdo a la ley 1755 de 2015 y por ser un tema que es de su responsabilidad y competencia, con esta damos traslado al señor Ministro de Transporte y a la Presidencia de la Agencia Nacional

de Infraestructura ANI”19. IV.3. Manifestó que en la audiencia en la que se recepcionó el testimonio del señor Conde Rangel, no se aportó dicho documento, en razón a que la persona que lo radicó lo tenía en su poder en la ciudad de Bogotá. 18 El Magistrado Sustanciador del Tribunal mediante auto del 1º de febrero de 2018 declaró improcedente el recurso de reposición y concedió el recurso de apelación contra la sentencia del 30 de noviembre de 2017. (Folio 714 del Cuaderno Principal). 19 Folio 695 del Cuaderno Principal. IV.4. Afirmó que de conformidad con el artículo 10 de la Ley 472 de 1998, el agotamiento de la vía gubernativa es opcional, lo que en su criterio debe aplicarse al caso concreto. IV.5. Sostuvo que el juez tenía la potestad de decretar pruebas de oficio, por lo que indicó que debía tenerse en cuenta un trabajo académico elaborado por la estudiante Nicol María Patermina Vergara, de la Facultad de Economía de la Universidad de Sucre, en el que se analizó el impacto del peaje La Caimanera en la oferta turística de los municipios de Tolú y Coveñas. IV.6. Indicó que de conformidad con el numeral 3º del artículo 336 del Código General del Proceso (en adelante CGP), la sentencia debe estar en consonancia con los hechos y pretensiones de la demanda. En este sentido, adujo que el fallo estableció que los derechos cuya protección se solicitó eran individuales y no colectivos, contrariando la realidad, dado que muchos locales comerciales han tenido que cerrar y se ha afectado la

economía de las familias de la región. IV.7. Solicitó la práctica de una inspección al lugar de los hechos, interrogar u ordenar una consulta a la población a fin de determinar el grado de afectación o cualquier prueba que de manera oficiosa se pueda practicar y que ayude a tener una visión real de la afectación que se está produciendo.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA V.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 37 de la Ley 472 del 5 de agosto de 1998, el artículo 150 del CPACA, y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 del Consejo de Estado, esta Corporación es competente para conocer, en segunda instancia, de los recursos de apelación en contra de las sentencias proferidas por los Tribunales Administrativos en las acciones populares.

V.2. Actuación en segunda instancia V.2.1. Mediante auto del 1º de octubre de 2018 el Despacho del Consejero Oswaldo Giraldo López admitió el recurso de apelación20. Posteriormente, en providencia calendada el día 29 de noviembre de la misma anualidad, se ordenó correr traslado para alegar de conclusión21, término que corrió a partir del día 4 de diciembre de 201822, dentro del cual se hicieron las siguientes manifestaciones: V.2.2. La apoderada judicial de la Concesión Ruta al Mar S.A.S. presentó alegatos de conclusión en los que reiteró lo manifestado en la contestación de la demanda y en los alegatos de primera instancia, en el sentido de solicitar la confirmación del fallo apelado, negar las pretensiones de la demanda y

absolver de todo cargo a la concesionaria y a la ANI23. Adicionalmente, señaló que la demostración del agotamiento del requisito de la reclamación administrativa debió haberse aportado con la demanda y que no era procedente decretar la práctica de pruebas en segunda instancia dado que no se configura ninguno de los supuestos contenidos en el artículo 327 del CGP. Indicó que la parte demandante no logró probar en el proceso los hechos en que fundamentó las pretensiones, pues no aportó ningún estudio que demuestre que la instalación del peaje La Caimanera haya generado afectación en los derechos colectivos de la población, siendo insuficientes para tal fin los testimonios recepcionados, pues se basan en su propia percepción. V.2.3. Por su parte, la ANI mediante memorial radicado en la Secretaría General de esta Corporación el día 18 de diciembre de 201824, solicitó confirmar la sentencia del 30 de noviembre de 2017. Reiteró que con la demanda se pretende la protección de derechos individuales y no colectivos, que la carga de la prueba recae en la parte demandante y que en el proceso no logró esta última acreditar la vulneración a los derechos colectivos. Finalmente, resaltó que la entidad carece de legitimación en la causa por pasiva. V.2.4. El apoderado judicial de los accionantes presentó alegatos de conclusión en los que hizo un recuento de los hechos en que fundamentó la acción y reiteró 20 Folio 720 Cuaderno Principal. 21 Folio 734 del Cuaderno Principal. 22 Folio 748 del