CE-76001-23-31-000-2011-01041-01(1428-15)-2020

PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO - Susceptible de control judicial [E]n el procedimiento administrativo de reconocimiento pensional del demandante, el acto administrativo que decidió de fondo el reconocimiento de su prestación, y que se erige como auténtica causa jurídica de la obligación de pago consecuencial, es la Resolución 02228 del 28 de febrero de 2007, al tiempo que la Resolución 08008 de 2007, aunque posterior a aquella, comporta un mero acto de impulso y ejecución de la pensión reconocida, que no puede ser escindible de la primera decisión. Adicionalmente, como lo ha entendido esta Corporación, «[…] el que un acto sea definitivo, no depende siempre de hallarse situado en el final del trámite, pues puede ser que cierre un ciclo autónomo de la actuación administrativa claramente definido y que como tal pueda ser impugnado mediante la acción de nulidad […]», tal como ocurre en este caso, de manera que el hecho de que el acto de trámite sea posterior al definitivo no muta su naturaleza ni lo hace demandable de forma autónoma. Bajo dicho entendimiento, dado que la Resolución 02228 del 28 de febrero de 2007, como acto definitivo, no fue demandada en el asunto que nos ocupa, la proposición jurídica está efectivamente incompleta; de modo que el estudio de legalidad de la Resolución 08008 de 2007, como acto modificatorio de la primera, resulta materialmente imposible sin la conjunción de aquella.NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control jurisdiccional de

los actos administrativos definitivos y del control integrante de los de trámite, ver: C. de E, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, , sentencia del 8 de marzo de 2012, Rad . 11001-03-25-000-2010-00011-00(0068-10), M.P. Hernando Alvarado Ardila.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 49 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 50 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 51 / DECRETO 01

DE 1984 – ARTÍCULO 63 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 135

AGOTAMIENTO DE VIA GUBERNATIVA – Obligatoriedad / SILENCIO ADMINISTRATIVO – No se configura por silencio de la administración en sede de revocatoria directa contra acto administrativo contra el que no agoto vía gubernativa/ REVOCATORIA DIRECTA - No revive términos [L]a Sala que la solicitud de revocatoria directa intentada por el demandante contra los actos administrativos que definieron su situación pensional obedeció al no ejercicio previo de los recursos de vía gubernativa, y que la finalidad perseguida con ello era la de generar un nuevo pronunciamiento de la administración en torno a su pretensión de reliquidación. Si bien los artículos 69 y siguientes del Decreto 01 de 1984 posibilitan la promoción del trámite de revocación directa a iniciativa de parte, y el no haber ejercido los recursos de vía gubernativa se erige justamente como condición para su procedencia, como ocurrió en este caso; por disposición del artículo 72 ibidem, «[…] Ni la petición de

revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo.» (Resalta la Sala). Bajo dicho entendimiento, la ausencia de respuesta de la administración no tiene la virtud de generar la configuración de un silencio administrativo y, por consiguiente, no se materializa la ficción de la producción de un acto administrativo que pueda ser objeto de pronunciamiento en sede judicial, de modo que sobre este particular también le asiste la razón al a quo.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 51 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 63 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 135 / DECRETO 01

DE 1984 – ARTÍCULO 69 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 72

ACTO EXPEDIDO EN CUMPLIMIENTO DE FALOO DE TUTELA - sujeto a condición resolutoria / ACTO ADMINISTRATIVO SUJETO A CONDICIÓN RESOLUTORIA – No es susceptible de control de legalidad cuando se cumple la condición / DEMANDA DE ACTO POSTERIOR NO SUJETO A CONDICIÓN El 11 de febrero de 2011 fue proferida la Resolución 001638, por medio de la cual la entidad demandada reliquidó la pensión de vejez del demandante, en cumplimiento de orden judicial de tutela. El IBL fue determinado con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, en los términos

del artículo 1.º de la Ley 33 de 1985. (…) Sin que sea necesario extenderse en demasía sobre el particular, para la Subsección no cabe duda de que el acto administrativo en comento, así como las decisiones derivadas del silencio administrativo de los recursos interpuestos contra la misma, detentan un carácter transitorio, y esa circunstancia se explica no sólo por la naturaleza de la acción de tutela sino por la condición resolutoria impuesta por la sentencia que les dio origen. En efecto, el artículo 8 del Decreto 2591 de 1991 señala que la tutela procede como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable, y que en tal circunstancia (…)Así, visto como se encuentra que en el caso del demandante el juez de tutela otorgó expresos efectos transitorios a su decisión, atados a la promoción del juicio contencioso ordinario, el acto o actos administrativos expedidos en cumplimiento de esa orden están igualmente ligados a dicha condición. El artículo 66 del CCA prescribe que los actos administrativos perderán su fuerza ejecutoria, entre otros, «[…] Cuando se cumpla la condición resolutoria a la que se encuentre sometida el acto». De esa suerte, resulta acertado afirmar que la decisión definitiva que se adopte en este juicio contencioso cumple la condición resolutoria a la que está sometida la Resolución 001638 de 2011 y las decisiones derivadas del silencio administrativo de los recursos interpuestos contra la misma, lo que hace inane para el juez de la causa emitir pronunciamiento alguno en torno a su legalidad. Así, al interesado no le bastará

con demandar tales decisiones, pues se requiere la existencia de otro acto administrativo autónomo, no sujeto a condición resolutoria alguna, que esté llamado a producir plenos efectos jurídicos tan pronto como aquellas pierdan fuerza ejecutoria, y es sobre este que debe recaer el control concreto de legalidad.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 8 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 66

MESADAS PENSIONALES – Prescripción Trienal / ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO - Susceptible de control judicial / PRESTACIONES PERIÓDICAS - Pueden demandarse en cualquier tiempo Por medio de la Resolución 3966 de 2010, la entidad demandada se pronunció sobre la solicitud de revocatoria directa impetrada por el demandante Dicha decisión fue expedida en cumplimiento de la orden contenida en la sentencia de tutela del 14 de enero de 2010, proferida por el Juzgado Segundo de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Palmira (…)[L]os derechos en discusión ostentan una naturaleza imprescriptible, en tanto prestaciones periódicas, que posibilitan para su titular su reclamación en cualquier tiempo, sea administrativa o judicialmente. Como consecuencia de dicha característica, aún si el acto administrativo de reconocimiento pensional adquirió firmeza por no agotamiento de los recursos de vía gubernativa, como ocurrió en este caso, el interesado puede promover una nueva actuación administrativa para obtener la reliquidación de su prestación, sin perjuicio de la prescripción de las mesadas pensionales, que sí están sujetas al fenómeno extintivo si la reclamación no se ejerce dentro del

término de tres años. Así, la solicitud de revocatoria directa elevada el 13 de octubre de 2009 constituye una verdadera solicitud de reliquidación pensional y un trámite administrativo independiente del que rodeó la expedición del acto de reconocimiento de la prestación. Bajo ese entendimiento, la Resolución 3966 de 2010 que dio respuesta de fondo a tal solicitud constituye un acto administrativo definitivo, sujeto a control de legalidad por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. RELIQUIDACIÓN PENSIÓN DE JUBILACIÓN / INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL -Determinación No es procedente la reliquidación de la pensión de jubilación con el promedio de todo lo devengado en el último año de servicio, ni con la inclusión de todos los factores salariales percibidos en tal período como lo deprecó la parte demandante, porque según la sentencia de unificación de la Sala Plena del Consejo de Estado del 28 de agosto de 2018, el IBL aplicable para el caso concreto correspondía al 75% del promedio de los salarios o rentas sobre los cuales cotizó el afiliado durante los últimos 10 años anteriores al reconocimiento pensional, con la inclusión de los factores salariales percibidos que estuviesen regulados en el Decreto 1158 de 1994 y sobre los que hubiese realizado los correspondientes aportes, que en el caso que nos ocupa se reducen a la asignación básica y la bonificación por servicios. En ese orden de ideas, no se desvirtuó la legalidad del acto administrativo acusado –Resolución 3966 de 2010-, pues aunque debía

liquidar el IBL pensional con el 75% de lo devengado durante los 10 años anteriores al reconocimiento de la pensión, en los términos del artículo 21 de la Ley 100 de 1993; aplicó lo dispuesto en el inciso 3.º del artículo 36 ejusdem y determinó el ingreso base de liquidación con lo devengado por el demandante durante el tiempo que le hacía falta para adquirir el estatus pensional, generando una situación más beneficiosa que la que se hubiese derivado del apego estricto al régimen de transición y las reglas definidas por la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, que no es pasible de ser desmejorada y que, aunada al principio de congruencia con lo solicitado en la demanda, impone para la Sala mantenerla incólume. NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, RAD. 52001-2333-000-2012-00143-01 (4403-2013) (IJ), M.P.César Palomino Cortés.

FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 / LEY 100 DE 1993ARTÍCULO 21 / DECRETO 1158 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D. C., tres (3) de diciembre de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 76001-23-31-000-2011-01041-01(1428-15)

Actor: GUILLERMO GONZÁLES DE LA CRUZ

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Temas: Reliquidación pensión de jubilación.

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decreto 01 de 1984

O-575-2020

ASUNTO Decide esta Subsección el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia proferida en primera instancia.

INFORMACIÓN DE PRIMERA INSTANCIA.

Fecha de presentación de la demanda: 13 de julio de 2011 Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Fecha en que se profirió la sentencia de primera instancia: 2 de diciembre de 2014

Resolutiva de la sentencia: Fallo inhibitorio

LA DEMANDA

Pretensiones1

1. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) la Resolución 08008 de 2007, que modificó el acto administrativo de reconocimiento pensional; ii) el acto administrativo presunto negativo derivado de la solicitud radicada el 13 de octubre de 2009, que perseguía la revocatoria directa de las Resoluciones 02228 y 08008 de 2007; iii) la Resolución 3966 de 2010, que resolvió de manera negativa la solicitud de revocatoria directa aludida; iv) la Resolución 001638 de 2011, que reliquidó la pensión de vejez del demandante

en cumplimiento de una orden de tutela; y v) el acto administrativo presunto derivado de los recursos de vía gubernativa interpuestos contra la anterior decisión.

2. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la entidad demandada reliquidar la pensión de vejez del demandante con base en el 75% de todos los 1 Folios 80 a 82, C1. salarios y factores devengados en el último año de servicio, conforme lo dispone el artículo 1.º de la Ley 33 de 1985.

3. Ordenar a la entidad demandada pagar la diferencia que resulte entre las mesadas ya canceladas y las que se deriven de la sentencia, así como la indexación de las sumas correspondientes y los intereses moratorios causados.

4. Condenar en costas a la parte demandada.

Fundamentos fácticos relevantes2

1. El demandante nació el 1.º de mayo de 1950

2. A la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 contaba con más de 40 años de edad y, por ende, es beneficiario del régimen de transición.

3. Acreditó el cumplimiento de los requisitos para ser pensionado en los términos dispuestos por la Ley 33 de 1985, pues laboró más de 20 años al servicio del Estado y cumplió 55 años de edad.

4. Por medio de la Resolución 02229 de 2007, el entonces Instituto de Seguros Sociales reconoció al demandante su pensión de vejez, en aplicación de la Ley 33 de 1985. Contra dicha decisión no se interpusieron recursos de vía gubernativa.

5. El acto administrativo antedicho fue modificado por la Resolución 08008 de 2007, en el sentido de activar el pago de las mesadas pensionales por

acreditación del retiro definitivo del servicio, y ordenar el reconocimiento de la prestación a partir del 30 de julio de 2005.

6. El 13 de octubre de 2009 el demandante radicó solicitud de revocatoria directa del segundo acto administrativo mencionado, Resolución 08008 de 2007, pues a su juicio dicha decisión omitió reliquidar la pensión con base en todo lo devengado en el último año de servicios e indexar la base salarial tenida en cuenta para el efecto.

7. Ante el silencio de la entidad demandada sobre el particular, el demandante promovió acción de tutela que concluyó con sentencia favorable a sus intereses en la que se ordenó resolver la solicitud de revocatoria directa antedicha.

8. Por medio de la Resolución 3966 de 2010, la entidad demandada dio cumplimiento a la orden de tutela y respondió de forma negativa la solicitud de revocatoria directa aludida.

9. El 11 de febrero de 2011, en cumplimiento de orden judicial proferida en nuevo trámite de tutela, la entidad demandada expidió la Resolución 001638, por medio de la cual reliquidó la pensión del demandante con el 75% del salario promedio devengado en el último año de servicio. 10.El acto administrativo antedicho, a pesar de dar cumplimiento a la orden de tutela, no reliquidó la pensión de la manera que pretendía el demandante, 2 Folios 82 a 89, C1. razón por la cual fue impugnado mediante los recursos de vía gubernativa, recursos que no fueron resueltos por la demandada.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA En el término del traslado correspondiente, la entidad accionada contestó la

demanda como se resume a continuación3: Se opuso a la prosperidad de las pretensiones del libelo, y frente a los hechos manifestó que no es posible acceder a la reliquidación pensional solicitada por el demandante en tanto el IBL pensional de las pensiones sujetas al régimen de transición se determina con base en lo dispuesto por los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993 y con los factores enlistados en el Decreto 1158 de 1994. Formuló como medios exceptivos los denominados “Inexistencia de la Obligación reclamada”, sustentado en que los factores salariales contemplados en la Ley 33 de 1985, devengados en el último año de servicio, no fueron objeto de aportes al sistema de seguridad social por parte del empleado; y “Prescripción”, argumentando que los derechos que emanan de las acciones laborales se extinguen en 3 años, contados a partir de la exigibilidad de los mismos.

SENTENCIA APELADA4

El 2 de diciembre de 2014, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca profirió sentencia inhibitoria, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, señaló que en el sub lite no se demandó la Resolución 02228 de 2007, que reconoció la pensión de vejez al demandante. Así, indicó, dicho acto administrativo constituía una unidad jurídica con la Resolución 08008 de 2007, que sí fue demandada en el proceso, en tanto esta es modificatoria de la primera, y en ese sentido no se trata de un acto administrativo que pueda ser demandado de forma autónoma e independiente de la decisión primigenia. Como elemento adicional, puntualizó que frente a la referida Resolución 08008 de

2007 no se agotaron los recursos de vía gubernativa, pues lo que hizo el demandante fue solicitar la revocatoria directa de dicha decisión, de manera que tampoco se encontraba habilitado para acudir a la jurisdicción para impugnar su legalidad. En segundo lugar, sostuvo que las Resoluciones 3966 de 2010 y 001638 de 2011 constituyen actos administrativos de cumplimiento o ejecución de sentencias judiciales, de manera que no se puede predicar que se trate de decisiones definitivas y, por ende, no caber efectuar un control judicial de legalidad de los mismos. Finalmente, indicó que no se encuentran acreditadas las condiciones para considerar configurados los silencios administrativos negativos que se demandan, en tanto tales silencios se predican respecto de los dos actos administrativos antedichos, y en ese sentido tampoco es posible emitir un pronunciamiento de fondo. Acorde con los anteriores razonamientos, el tribunal de primera instancia profirió sentencia que se resume así: i) declaró probada de oficio la excepción de ineptitud 3 Folios 115 a 120, C1. 4 Folios 604 a 617, C1. sustantiva de la demanda y ii) se inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto.

RECURSO DE APELACIÓN5

La parte demandante, inconforme con la decisión, interpuso recurso de alzada, en los términos que se resumen a continuación: Sostuvo que la solicitud de revocatoria directa radicada el 13 de octubre de 2009 no se radicó con el objetivo de revivir términos de vía gubernativa contra la decisión de reconocimiento pensional no demandada en este proceso, pues dicho

acto administrativo no ostentaba un carácter definitivo, condición que sí detenta la Resolución 08008 de 2007, y añadió que esta decisión es autónoma e independiente de aquella, de manera que sí podía ser demandada. Precisó que las solicitudes de reconocimiento de prestaciones periódicas pueden ser presentadas en cualquier tiempo, y lo mismo ocurre respecto de las demandas contencioso administrativas que se interpongan en contra de los actos que las resuelvan, y en ese sentido no es necesario que el interesado deba demandar la nulidad del acto administrativo primigenio de reconocimiento pensional si existen actos posteriores que también afectan la prestación discutida, como ocurre en este caso. Añadió que por virtud de la jurisprudencia del Consejo de Estado, la solicitud de revocatoria directa elevada por el demandante debe ser tomada como una petición de reliquidación pensional, en aplicación de la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, de modo que la decisión emitida por la administración en respuesta de aquella debe entenderse como un acto administrativo definitivo que puede ser estudiado de fondo en la sentencia correspondiente. En lo que respecta al fondo de la cuestión litigiosa, insistió en los argumentos y pretensiones expuestos en la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN DE SEGUNDA INSTANCIA La parte demandante6 reiteró los argumentos de la alzada. El Ministerio Público7 solicitó confirmar la sentencia impugnada, bajo el argumento de que no se constata la existencia de actos administrativos sobre los cuales proceda emitir un pronunciamiento de fondo, y que la demanda del acto administrativo primigenio de reconocimiento pensional era indispensable para el

efecto. La parte demandada guardó silencio en esta etapa según consta a folio 664 del expediente. CONSIDERACIONES 5 Folios 618 a 132, C1. 6 Folios 645 a 652, C1. 7 Folios 654 a 660, C1. Competencia De conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Problemas jurídicos En ese orden, los problemas jurídicos a resolver en esta instancia se resumen en las siguientes preguntas: 1. ¿Es posible emitir un pronunciamiento de fondo en torno a la legalidad de los actos administrativo acusados en la demanda? En caso afirmativo, 2. ¿Los que acreditan pertenecer al régimen de transición de la Ley 100 de 1993, tienen derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio? Primer problema jurídico ¿Es posible emitir un pronunciamiento de fondo en torno a la legalidad de los actos administrativo acusados en la demanda? Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: de conformidad con los elementos probatorios aportados a la actuación, y en atención a la naturaleza de los derechos en discusión y de los actos administrativos sometidos al juicio concreto de legalidad, la Sala encuentra mérito para desatar el fondo de la relación jurídica sustancial, pues respecto de uno de aquellos se puede predicar la condición de acto definitivo y autónomo susceptible de control jurisdiccional.

En punto a la solución del primer problema jurídico planteado, resulta conveniente recordar que la demanda de la referencia persigue la anulación de los siguientes actos administrativos: i) la Resolución 08008 de 2007, que modificó el acto administrativo de reconocimiento pensional; ii) el acto administrativo presunto negativo derivado de la solicitud radicada el 13 de octubre de 2009, que perseguía la revocatoria directa de las Resoluciones 02228 y 08008 de 2007; iii) la Resolución 3966 de 2010, que resolvió de manera negativa la solicitud de revocatoria directa aludida; iv) la Resolución 001638 de 2011, que reliquidó la pensión de vejez del demandante en cumplimiento de una orden de tutela; y v) el acto administrativo presunto derivado de los recursos de vía gubernativa interpuestos contra la anterior decisión. Como también se reseñó en el acápite de antecedentes, el tribunal de primera instancia se inhibió de pronunciarse de fondo bajo el argumento de que ninguno de los actos administrativos podía ser enjuiciado, pues: i) en el sub lite no se demandó la Resolución 02228 de 2007, que reconoció la pensión de vejez al demandante, acto que constituye una unidad jurídica con la Resolución 08008 de 2007, de modo que al respecto la proposición jurídica está incompleta; ii) las Resoluciones 3966 de 2010 y 001638 de 2011 constituyen actos administrativos de cumplimiento o ejecución de sentencias judiciales, de manera que no se puede predicar que se trate de decisiones definitivas y, por ende, no caber efectuar un

control judicial de legalidad de los mismos; y iii) no se encuentran acreditadas las condiciones para considerar configurados los silencios administrativos negativos que se demandan, en tanto tales silencios se derivan de los dos actos administrativos antedichos, y en ese sentido tampoco es posible emitir un pronunciamiento de fondo. De la Resolución 08008 de 2007 En folios 4 y 5 del cuaderno principal obra la Resolución 02228 del 28 de febrero de 2007, por medio de la cual se reconoció al demandante la pensión de vejez, efectiva a partir del 1.º de marzo de 2007, y el 7 de junio siguiente fue expedida la Resolución 08008, «POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA UN ACTO ADMINISTRATIVO»8. El primero de los actos en mención dispuso el reconocimiento de la prestación, con aplicación del régimen pensional previsto en la Ley 33 de 1985 y un IBL constituido por 75% de los salarios devengados en el tiempo que le restaba al demandante para adquirir su estatus pensional, y dejó en suspenso el pago de la pensión hasta tanto se acreditara el retiro efectivo del servicio. Contra aquella decisión procedían los recursos de reposición y apelación, tal como se indica en su artículo tercero. El segundo acto en comento modificó el anterior «[…] en el sentido de activar el pago de la mesada por haber acreditado el señor GUILLERMO GONZÁLEZ DE LA CRUZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 16.245.059, el retiro definitivo del servicio, reconociéndole en consecuencia la Pensión de Jubilación […]». En la misma decisión

se reconoció un valor a pagar por concepto de retroactividad de la pensión, y se indicó en su artículo cuarto que «Contra la presente Resolución no proceden los recursos de Ley por quedar agotada la vía gubernativa». Tanto en el libelo como en el recurso de alzada se acepta por el demandante que el acto administrativo de reconocimiento pensional no fue objeto de los recursos de vía gubernativa, y que en lugar de ello acudió a la revocatoria directa para obtener el retiro del mundo jurídico de la Resolución 08008 de 2007, modificatoria de aquél. A la luz de lo anterior, estima la Sala que le asiste razón al a quo en cuanto a que la Resolución 08008 de 2007 no puede ser objeto de control de legalidad en esta sede judicial pues, contrario a lo que afirma el demandante, no se trata de un acto administrativo que contenga una decisión definitiva, separable e independiente de la resolución que fue modificada por el mismo. La interpretación de su contenido permite concluir que se trata de un acto de los denominados de trámite, preparatorios o de ejecución, definidos por la jurisprudencia como disposiciones instrumentales que permiten desarrollar en detalle los objetivos de la administración, cuya existencia no se explica por sí sola, sino en la medida en que forman parte de una secuencia o serie de actividades unidas y coherentes con un espectro de más amplio alcance que forma una totalidad como acto9. El artículo 50 del Código Contencioso Administrativo señala con claridad que son actos definitivos «[…] los que ponen fin a una actuación administrativa o deciden directa

8 Folios 8 a 11, C1. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 8 de marzo de 2012, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, exp. 11001-03-25-000-2010-00011-00(006810). o indirectamente el fondo del asunto […]», de modo que en ellos se agota la actividad de la administración, o tan sólo queda pendiente la ejecución de lo decidido. Como es de pacífico entendimiento, sólo los actos administrativos definitivos son susceptibles de los recursos de vía gubernativa y solo ellos son pasibles de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (artículos 49, 50 y 135, CCA), «[…] es decir que se excluyen los de trámite, pues éstos se controlan jurisdiccionalmente como parte integrante del acto definitivo y conjuntamente con éste, es decir de aquel que cierra la actuación administrativa.»10 (Resalta la Sala). De esa suerte, no queda duda que en el procedimiento administrativo de reconocimiento pensional del demandante, el acto administrativo que decidió de fondo el reconocimiento de su prestación, y que se erige como auténtica causa jurídica de la obligación de pago consecuencial, es la Resolución 02228 del 28 de febrero de 2007, al tiempo que la Resolución 08008 de 2007, aunque posterior a aquella, comporta un mero acto de impulso y ejecución de la pensión reconocida, que no puede ser escindible de la primera decisión. Adicionalmente, como lo ha entendido esta Corporación, «[…] el que un acto sea definitivo, no depende siempre de

hallarse situado en el final del trámite, pues puede ser que cierre un ciclo autónomo de la actuación administrativa claramente definido y que como tal pueda ser impugnado mediante la acción de nulidad […]»11, tal como ocurre en este caso, de manera que el hecho de que el acto de trámite sea posterior al definitivo no muta su naturaleza ni lo hace demandable de forma autónoma. Bajo dicho entendimiento, dado que la Resolución 02228 del 28 de febrero de 2007, como acto definitivo, no fue demandada en el asunto que nos ocupa, la proposición jurídica está efectivamente incompleta; de modo que el estudio de legalidad de la Resolución 08008 de 2007, como acto modificatorio de la primera, resulta materialmente imposible sin la conjunción de aquella. Del acto administrativo presunto derivado de la solicitud de revocatoria directa El 13 de octubre de 2009 el demandante radicó solicitud de revocatoria directa de las Resoluciones 02228 y 08008 de 200712, y ante el silencio de la administración, promovió acción de tutela en procura de obtener la respuesta correspondiente13. Lo primero que llama la atención de la Sala es el hecho, puntualizado previamente, de que el demandante no agotó la vía gubernativa contra la Resolución 02228 de 2007, aún cuando contra la misma procedía recurso de apelación, y que contra la Resolución 08008 de 2007 no procedía recurso alguno, en tanto acto de trámite. No se pierda de vista que a voces de lo dispuesto en el artículo 51 del CCA, la interposición del recurso de apelación es obligatoria

cuando quiera que el mismo sea procedente y que, en armonía con los artículos 63 y 135 del mismo estatuto, aquello resulta indispensable para satisfacer el requisito de procedibilidad previo a acudir a la jurisdicción. En ese sentido, entiende la Sala que la solicitud de revocatoria directa intentada por el demandante contra los actos administrativos que definieron su situación pensional obedeció al no ejercicio previo de los recursos de vía gubernativa, y que la finalidad perseguida con ello era la de generar un nuevo pronunciamiento de la administración en torno a su pretensión de reliquidación. 10 Ibidem. 11 Ibidem. 12 Folios 14 a 16, C1. 13 Folios 17 a 24, C1. Si bien los artículos 69 y siguientes del Decreto 01 de 1984 posibilitan la promoción del trámite de revocación directa a iniciativa de parte, y el no haber ejercido los recursos de vía gubernativa se erige justamente como condición para su procedencia, como ocurrió en este caso; por disposición del artículo 72 ibidem, «[…] Ni la petición de revocación de un acto, ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a