CE-SC-RAD1972-N638

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS - La actividad del Estado. Características y diferencias entre los tres tipos de entidades descentralizadas / SEGUROSIntervención del Estado en los Seguros. Regulación de las Compañías de Seguros. Fines de esta intervención y regulación / SEGUROS LA PREVISORA S.A. - Naturaleza y régimen jurídicos de esta Compañía. Objeto social de la Compañía. Actividades que se le permiten a la Compañía para el desarrollo de su objeto. Inversiones de capital y reservas de las Compañías de Seguros y de esta Compañía.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: MARIO LATORRE RUEDA Bogotá, D. E., diez y seis (16) de junio de mil novecientos setenta y dos (1972) Radicación numero: 638

Actor: MINISTERIO DE SALUD PUBLICA El señor Ministro de Salud formuló la siguiente consulta: “De conformidad con el Art. 141 de la Constitución Nacional numeral 1 y los Arts. 24 y 25 del Código Contencioso Administrativo me permito hacer a ustedes la

siguiente consulta:

1. La Previsora Compañía de Seguros S.A., fue constituida en 1954 por escritura pública como Sociedad Anónima, con un capital autorizado de $2.000.000, dividido en $200.000 acciones de las cuales suscribió 49.996 la Caja Nacional de

Previsión. En 1961 se fusionó dicha Compañía con “La Republicana”, Compañía de Seguros Generales S.A., la cual pertenecía a Sendas y en esa época era ya accionista el Ministerio de Salud Pública de La Republicana en virtud de la Ley 47 de 1958 Art.

8o., quedando entonces el Ministerio de Salud como accionista de “La Previsora”, Compañía de Seguros, en virtud de la fusión mencionada. A partir de 1970, y para dar cumplimiento al Art. 45 del Decreto 3130 de 1968 se reorganizó la Compañía quedando como Sociedad de Economía Mixta vinculada al Ministerio de Salud Pública de acuerdo con el Art. 8o. del Decreto 1050 de 1968 con régimen de empresa comercial del Estado según lo ordena el Art. 3o. del Decreto 3130 de 1968, por ser más del 90% del capital de propiedad del Estado: Ministerio de Salud Pública y Caja Nacional de Previsión. Sus estatutos, aprobados por Decreto No. 2462 de diciembre 15 de 1970 y modificados según Decreto 1809 de septiembre 13 de 1971 fijan como objeto social de la Compañía: “Los negocios relativos a la celebración y ejecución de contratos de Seguros Generales, y reaseguros de bienes pertenecientes en todo o en parte a la Nación, los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías, los Municipios, los organismos o Institutos descentralizados o autónomos, las empresas comerciales e industriales del Estado, y las empresas donde cualquiera de las entidades mencionadas tengan interés económico. Igualmente podrá celebrar toda clase de contratos de reaseguros, en el país y en el exterior, bien sea como reasegurado o como reasegurador, cedente o cesionario, sin limitación alguna en cuanto a su origen, índole y cuantía. Se extenderá el objeto a todos aquellos casos en los

cuales una o varias de las mismas entidades, figuren, por cualquier circunstancia, como asegurados o como beneficiarios. Así mismo, podrá ocuparse la Compañía de todo lo concerniente a Seguros de Manejo y cumplimiento con personas o entidades que los requieran para prestar sus servicios o cumplir cualquier contrato con Entidades de Derecho Público o con Entidades de Derecho Privado, donde tengan algún interés económico cualquier organismo de derecho público, o en cumplimiento de disposiciones legales, decretos, resoluciones o reglamentos. En desarrollo de dicho objeto, podrá realizar las siguientes actividades: a) Adquirir y enajenar bienes raíces por cuenta propia o de terceros; b) Invertir su capital y reservas de acuerdo con las normas legales que regulan el funcionamiento de las Compañías de Seguros; c) Constituir empresas o sociedades que persigan fines análogos o complementarios de ésta Sociedad y participar en otras empresas de la misma índole ya constituidas; lo mismo que fundar sociedades anónimas dedicadas a la celebración de contratos de seguros de vida, accidentes personales y renta vitalicia, o al fomento de la construcción; d) Suscribir acciones y aportar bienes en las mismas e incorporar éstas en la sociedad; e) Promover, suministrar asistencia técnica y financiación a las empresas o sociedades de que trata el literal anterior. Para el cumplimiento de las actividades que constituyen el objeto de la sociedad, éste podrá celebrar y ejecutar en su propio nombre o por cuenta de terceros, o en participación con ellos, todos los actos, contratos y operaciones comerciales, industriales y financieras sobre bienes muebles o inmuebles, que sean necesarios y convenientes al logro de los fines

que ella persigue o puedan favorecer o desarrollar sus actividades o las de aquellas empresas o sociedades en que tenga interés y que de manera directa se relacionan con el objeto social, según se determina en el presente artículo, como las siguientes: Adquirir y enajenar bienes inmuebles, o hipotercarlos, según el caso; Aceptar, descontar, endosar, protestar en general, negociar toda clase de efectos de comercio o civiles; Dar, recibir dineros en préstamo, promover, formar, organizar y financiar sociedades o empresas que tengan objeto igual al de la Compañía, o que negocien en ramos que faciliten el objeto principal de ésta (Escritura No. 092 de 20 de enero de 1964. Notaría Sexta de Bogotá)”.

2. El Decreto 1691 de 1960, “por el cual se modifican el régimen de inversiones admisibles y obligatorias de las Compañías de Seguros y Sociedades de capitalización y el régimen de inversiones obligatorias de los bancos y cajas de ahorros”, establece, cuando fija la forma de inversión del capital de las Compañías de Seguros, en su Art. 2o. Ordinal 11 que dichas Compañías pueden hacer inversiones. “En los bienes raíces situados en la República, asegurados por su valor destructible contra incendios”.

El mismo Artículo en su Parágrafo tercero establece: “El conjunto de las inversiones en bienes raíces y préstamos con garantía hipotecaria, no podrá exceder para cada compañía del sesenta por ciento (60%) de su capital, reservas patrimoniales y reservas técnicas, pero la inversión en bienes raíces no excederá del 300/o del mismo capital y reservas”.

3. El Decreto 1050 de 1968 en su Art. 30 ordena: “Los establecimientos públicos y las empresas industriales y comerciales del Estado, se ceñirán en el cumplimientode sus funciones a la Ley o norma que los creó y a sus estatutos; y no podrán desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos ni destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en la Ley o en sus estatutos”.

Teniendo en cuenta lo mencionado: a) Puede “La Previsora Compañía de Seguros” adelantar programas de vivienda y por lo tanto adquirir inmuebles, contratar las construcciones, etc. ...es decir pueden hacerse inversiones como una Compañía de Seguros privada? b) O por el contrario, tratándose de una Sociedad de Economía Mixta con régimen de empresas comercial del Estado tiene las limitaciones de que trata el Art. 30 del Decreto 1050 de 1968 en el sentido de que solo puede actuar dentro de sus estatutos, los cuales autorizan la adquisición de bienes únicamente con el fin de desarrollar el objeto social que no es otro que la negociación de seguros”? A fin de considerar esta Consulta es conveniente referirse primero, aunque en una forma muy breve, a nociones que hacen relación a algunos aspectos la actividad del Estado para luego, con ese marco, ocuparse de la compañía de seguros La Previsora.

1. La actividad del Estado.

Como es bien sabido, con el transcurso del tiempo y la evolución de la concepción del Estado, las tareas que eran propias del Estado se han ampliado considerablemente. Así, en la actualidad y de acuerdo con la orientación del Estado, al mismo tiempo que se considera que al Estado continúan

correspondiéndole determinadas funciones en forma propia y exclusiva y la prestación de algunos servicios directamente, se estima también que hay otros servicios que deben ser asumidos por el Estado valiéndose para ello de entidades descentralizadas. a. Las Entidades Descentralizadas. Estas entidades, en nuestro país son de tres tipos distintos: los Establecimientos Públicos, las Empresas Industriales y Comerciales del Estado y las sociedades de Economía Mixta (Art. 1o Decreto 3130 de 1968). Sin entrar a señalar todas las características y diferencias entre estas tres entidades, por no ser necesario para el caso que ocupa a la Sala, es conveniente, sin embargo, hacer referencia a algunas de ellas: así, si estas tres entidades deben ser creadas o autorizadas por la ley y si todas ellas también, con modalidades y en diverso grado, deben seguir la orientación del Estado, se diferencian en que mientras a los Establecimientos Públicos se les da como encargo principal atender funciones administrativas conformándose a las reglas del derecho público, a las Empresas Industriales y Comerciales y a las Sociedades de Economía Mixta se les da por finalidad el desarrollo de actividades industriales y comerciales sujetándose, en principio, al derecho privado (arts. 5o., 6o. y 8o. del Decreto 1050 de 1968). Cabe anotar, en cuanto a la actividad industrial y comercial que mientras ella es excepcional para los Establecimientos Públicos, esa es la actividad propia y característica, normal, de las otras dos entidades, las Empresas y Sociedades a que se ha venido haciendo referencia. Al actuar así, como es bien sabido y repetido también, el Estado entra en dominios

que en otra época y circunstancias se hubieran atribuido a los particulares. Se añade que si el Estado así lo hace es precisamente para sustituir la iniciativa privada o suplirla o concurrir con ella en la prestación de servicios que se estiman esenciales o de interés general para la colectividad. Para prestar esos servicios bien puede pues el Estado hacerlo sin despojarse de sus prerrogativas de autoridad, como en el caso de los Establecimientos Públicos, o buscando actuar, en grados diversos, como los particulares por medio de las Empresas Industriales y Comerciales y de las Sociedades de Economía Mixta. Actuando como los particulares, se ha dicho, lo que es evidente en la Sociedad de Economía Mixta que se constituye bajo la forma de sociedad comercial -y en la que es posible que el Estado se reduzca a ser un simple accionista, igual a cualquier otro e igualmente aplicable relativamente a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado ya que una de las características de estas dos entidades, que es de su esencia si puede decirse, que es la razón de su creación, para lograr por lo menos una gestión más flexible, es que se sujeten en principio al derecho privado, que se muevan dentro del llamado régimen de competencia, que en general se sujeten en su actuación, y en este aspecto hay que hacer hincapié, a las mismas normas que regulan, en el campo en que se ocupan, la actividad de las personas privadas. Así, creada por la Ley una Empresa Industrial y Comerciar del Estado, si ese es el caso, si de una parte en sus funciones, actividades y actos y destino de sus bienes o recursos debe ceñirse a la Ley (art. 30, Decreto 1050 de 1968), de otra parte, en

general y más allá de lo que señalan esas prescripciones, en el desarrollo de su actividad queda sometida a actuar conforme a las reglas del derecho privado salvo las excepciones que consagre la Ley (art. 6o., Decreto 1050 de 1968), es decir, según el régimen que es propio de las empresas privadas, como una de ellas y en condiciones de relativa competencia e igualdad con esas empresas. b. La Intervención del Estado. Lo anterior debe compaginarse con otro aspecto de la actuación del Estado, su llamada intervención, que se presenta, extiende y afianza, como es sabido también, con el transcurso del tiempo y la evolución del concepto del Estado. Por medio de esta intervención las actividades industriales y comerciales, entre otras, que fueron desarrolladas por los particulares, libremente, prácticamente sin limitación, pasan paulatinamente a ser reguladas y sometidas a marcadas restricciones. Procede el Estado movido igualmente por razones de interés general ya que no puede ser indiferente frente a organizaciones industriales y comerciales cuya existencia y manejo, dado el desarrollo e importancia que han adquirido, no solo afectan a unos pocos sino a inmensos sectores de la comunidad y al Estado mismo. Una de estas actividades, típicas y características en que se ha manifestado la intervención del Estado, es precisamente la de los seguros. Y lo hace regulando las compañías de seguros en todos sus aspectos: en su constitución, su administración y su liquidación y colocándolas bajo la constante supervigilancia del mismo Estado. Al actuar así, ciertamente, el Estado busca proteger a los asegurados pero también a la empresa misma, a la institución de los seguros y al

Estado mismo y, superando aún los intereses puramente económicos, preservando factores generales de confianza. Además, interviene el Estado para darle a la inversión del capital y reservas de esas compañías, que son casi siempre sumas cuantiosas, que en muy buena parte provienen y pertenecen a los asegurados, que constituyen parte del ahorro nacional, y por eso mismo, una canalización que redunde en beneficio de la economía del país y por lo tanto de la colectividad. Ahora, sin ocuparse de otras regulaciones a que están sometidas las compañías de seguros, buena parte de esos fines se logran por medio del Decreto 1691 de

1960. En primer término se puede señalar, como lo enuncia ese Decreto, que con él se buscan establecer como criterios correlativos, garantías de seguridad, disponibilidad y liquidez para los activos de las compañías de seguros, y que al utilizar la palabra reservas se hace en un sentido muy amplio, ya que el mismo Decreto emplea las expresiones “activos” y “capital” y “reservas o fondos”, lo que hace que sus prescripciones comprendan todos estos conceptos y abarquen, como lo van indicando los ordinales del art. 2o. de este Decreto, los gastos de organización y los muebles y equipos, los préstamos y las obligaciones a interés, las cédulas y los bienes raíces, las cantidades en caja y cuenta corriente.

Es por este mismo artículo por el que se señalan las que se distinguen como inversiones admisibles de las compañías de seguros, artículo que determina la forma de inversión de las reservas y prescribe los límites y requisitos a que están sometidas. Así, exactamente, para presentar algunos ejemplos de inversiones que

hacen relación a la materia que se estudia, se pueden transcribir algunos originales y parágrafos de este art. 2o. del Decreto 1691: “11o En bienes raíces situados en la república, asegurados por su valor destructible contra incendios”. “12o. En préstamos con garantía hipotecaria sobre bienes raíces situados en la república. El préstamo o el total de préstamos que hagan sobre un inmueble no podrán exceder del cincuenta por ciento (50%) de su precio de avalúo, o del setenta por ciento (70%) del mismo cuando el préstamo se destine a adquisición o construcción de vivienda. Si los préstamos se hacen sobre propiedad raíz, sin mejoras o improductiva, el monto de la inversión no podrá ser mayor del cuarenta por ciento (40%) del precio del avalúo. Cuando en la propiedad hipotecada haya un edificio en construcción que una vez terminado constituya una mejora permanente, se considerará esa propiedad como mejorada y productiva. Ninguna Compañía podrá prestar a una sola persona una suma superior al diez por ciento (10%) de su capital, reservas patrimoniales y reservas técnicas”. “Parágrafo 1º. Para las inversiones en bienes raíces o en préstamos hipotecarios se requiere un informe previo de dos avaluadores acreditados que certifiquen sobre el valor de los respectivos inmuebles. Tal informe será archivado en los correspondientes documentos de la inversión”. “Parágrafo 2o. Cuando en el avalúo de las propiedades raíces que vayan a

garantizar un préstamo hipotecario estén incluidos edificios, éstos serán asegurados contra incendio, por su valor destructible, por el deudor de acuerdo con la compañía; las pólizas de seguros serán endosadas a favor de la compañía y ésta podrá renovarlas a su vencimiento si el deudor descuida hacerlo, cargando a éste el valor de las primas. Todas las sumas pagadas por la compañía para las renovaciones mencionadas constituirán, un gravamen sobre la propiedad hipotecada, pagadero con intereses desde que se hizo el gasto, como parte de las sumas garantizadas con la hipoteca”. “Parágrafo 3o. El conjunto de las inversiones en bienes raíces y préstamos con garantía hipotecaria, no podrá exceder para cada compañía del sesenta por ciento (60%) de su capital reservas patrimoniales y reservas técnicas, pero la inversión en bienes raíces no excederá del treinta por ciento (30%) del mismo capital y reservas”. Esta regulación tan estricta explica aún más, si quisiera insistirse en este punto, al que el Estado proceda por medio de Empresas y Sociedades y se somete en su actuación, como se ha dicho, al derecho privado y en un régimen de relativa igualdad con los particulares. Al hacerlo así, y en los casos del seguro es evidente, no entra el Estado en un sistema de absoluta y libre competencia sino que entra a actuar en campos que ese mismo Estado ha reglamentado, reglamentación que da seguridad a todas las empresas así sean ellas exclusivamente de los particulares o sean oficiales o se hayan constituido únicamente con aportes de ese

mismo Estado. 2o. La Previsora S.A. Compañía de Seguros. La Previsora, según lo dispone el Decreto 2462 de 1970 que aprueba sus estatutos y se reafirma en los considerandos del Decreto 1809 de 1971 que los modifica, es una Sociedad de Economía Mixta sometida al régimen de las Empresas Comerciales e industriales del Estado, en virtud del art. 3o. del Decreto 3130 de 1968 ya que el Estado posee más del 90% de su capital. A ella se aplica, por lo tanto, el art. 30 del Decreto 1050 que dispone: “Los Establecimientos Públicos y las empresas Industriales y Comerciales del Estado se ceñirán, en el cumplimiento de sus funciones, a la Ley o norma que los creó y a sus estatutos; y no podrán desarrollar actividades o ejecutar actos distintos de los allí previstos, ni destinar cualquier parte de sus bienes o recursos para fines diferentes de los contemplados en la Ley o en sus estatutos”. Debe entonces irse a estos dos decretos ya mencionados, el 2462 y el 1809, para conocer el régimen general que la rige. En efecto, en éste último se lee: “El Artículo 5o. quedará así: El objeto principal de la Sociedad está constituido por los negocios relativos a la celebración y ejecución de contratos de Seguros Generales, y reaseguros de bienes pertenecientes en tod9 o en parte a la Nación, los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías, los Municipios, los organismos o institutos descentralizados o autónomos, las empresas comerciales e Industriales del

Estado, las empresas donde cualquiera de las entidades mencionadas tengan interés económico. Igualmente podrá celebrar toda clase de contratos de reaseguros, en el país y en el exterior, bien sea como reasegurado o como reasegurador, cedente o cesionario, sin limitación alguna en cuanto a su origen, índole y cuantía. Se extenderá el objeto a todos aquellos casos en los cuales una o varias de las mismas Entidades, figuren, por cualquier circunstancia, como asegurados o como beneficiarios. Así mismo, podrá ocuparse la Compañía de todo lo concerniente a Seguros de Manejo y cumplimiento con personas o entidades que los requieran para prestar sus servicios o cumplir cualquier contrato con Entidades de Derecho Público o con Entidades de Derecho Privado, donde tengan algún interés económico cualquier organismo de derecho público, o en cumplimiento de disposiciones legales, decretos, resoluciones o reglamentos. En desarrollo de dicho objeto, podrá realizar las siguientes actividades: a) Adquirir y enajenar bienes raíces por cuenta propia o de terceros: b) Invertir su capital y reservas de acuerdo con las normas legales que regulan el funcionamiento de las Compañías de Seguros. c) Constituir empresas o sociedades que persigan fines análogos o complementarios de esta Sociedad y participar en otras Empresas de la misma índole ya constituidas; lo mismo que fundar sociedades anónimas dedicadas a la celebración de contratos de seguros de vida, accidentes personales y renta vitalicia, o al fomento de la construcción. d) Suscribir acciones y aportar bienes en las mismas e incorporar éstas en la

Sociedad. e) Promover, suministrar asistencia técnica y financiación a las Empresas o Sociedades de que trata el literal anterior. Para el cumplimiento de las actividades que constituyen el objeto de la sociedad, ésta podrá celebrar y ejecutar en su propio nombre o por cuenta de terceros, o en participación con ellos, todos los actos, contratos y operaciones comerciales, industriales y financieras sobre bienes muebles o inmuebles, que sean necesarios y convenientes al logro de los fines que ella persigue o puedan favorecer o desarrollar sus actividades o las de aquellas Empresas o Sociedades en que tenga interés y que de manera directa se relacionan con el objeto social, según se determina en el presente artículo, como las siguientes: Adquirir y enajenar bienes inmuebles, o hipotecarlos, según el caso; aceptar, descontar, endosar, protestar en general, negociar toda clase de efectos de comercio o civiles; .dar, recibir dinero en préstamo, promover, formar, organizar y financiar sociedades o empresas que tengan objeto igual al de la Compañía, o que negocien en ramos que faciliten el objeto principal de ésta (Escritura No. 092 de 20 de Enero de 1964 Notaría Sexta de Bogotá)”. Se puede considerar que este artículo hace relación a dos cuestiones distintas: una de ellas, propiamente, es el objeto social de la compañía, que el mismo artículo especifica así: a) seguros y reaseguros de los bienes de las entidades oficiales o donde éstas tengan interés económico; b) Reaseguros sin limitación en cuanto a su origen, índole y cuantía; y c) seguros de manejo y cumplimiento con’ personas que presten su servicio en entidades donde tenga interés económico

cualquier organismo público o lo disponga la Ley. La segunda cuestión que regula este artículo se refiere a las actividades que, para el desarrollo de este objeto, se le permitan a la Compañía. Así, en el literal b) de este artículo 5o. textualmente se dispone que la compañía pueda “invertir su capital y reservas de acuerdo con las normas legales que regulan el funcionamiento de las compañías de seguros”. Pero como éste mismo artículo en sus otros literales autoriza en general a la Previsora para otras actividades, se debe concluir que ellas, en cuanto sean o impliquen inversión de capital y reservas, quedan sometidas al Decreto 1691 de 1960 a que ya se hizo mención en esta Consulta, por disponerlo así, de una parte, los mismos estatutos de la Previsora que prescriben que sus inversiones se rigen “de acuerdo con las normas legales que regulan el funcionamiento de las Compañías de Seguros”, y ser precisamente este Decreto 1691 esa norma, y, de otra parte y primordialmente, por ser las disposiciones de este mismo Decreto de carácter específico y obedecer a principios de seguridad que hacen imperativos esa intervención del Estado. Por lo tanto es este Decreto 1691 el que establece no solo el distinto género de inversiones del capital y reservas de las compañías de seguros, de todas, tanto de ésta que es del Estado como de las privadas, sino que también se fijan en él las limitaciones y restricciones a que éstas inversiones están sometidas. Para terminar, es conveniente advertir que aún que objeto social y capital y reservas y su inversión son nociones que la Ley distingue y así se han utilizado,

son ellas cuestiones conexas, íntima y estrechamente relacionadas: al regular la Ley el monto del capital de una compañía de seguros y al fijar como se invierten ese capital y las reservas lo que está haciendo es fijando los mecanismos, por decirlo así, que permiten cumplir con ese objeto social que la misma Ley señala a esa sociedad ya que un capital reducido o unas inversiones aventuradas llevarían a que se incumpliera ese objeto social, parte de la Consulta, una alternativa o exclusión entre los Decretos 1050 y en particular el 3130, de una parte, y el Decreto 1691 de 1960 de otra: son ellas, precisamente, regulaciones complementarias; los dos primeros Decretos definen y fijan el régimen de las Empresas industriales y Comerciales del Estado, y según ese régimen el objeto y actividades de estas entidades lo determina en primer término la Ley, en este caso de la Previsora el Decreto 1809 de 1970 que es, como se ha dicho, el que dispone que la inversión de su capital y reservas se acomoden a las normas legales que regulan estas cuestiones en las compañías de seguros, por lo tanto a ese Decreto 1691. En virtud de lo expuesto considera la Sala que la Previsora Compañía de Seguros, S.A., puede hacer las inversiones que están autorizadas para una compañía de seguros privada, y entre ellas adquirir inmuebles y contratar construcciones dentro de los mismos términos, limitaciones y restricciones que sujetan a las compañías de seguros privadas, e igualmente sometida a la supervigilancia de la Superintendencia Bancaria.

ALBERTO HERNANDEZ MORA

Presidente

ALEJANDRO DOMINGUEZ MOLINA

MARIO LATORRE RUEDA

LUIS CARLOS SACHICA

EDNE COHEN DAZA

Secretaria