CE-SEC3-EXP1969-N638

INCORA / FUNCI(cid:211)N ADMINISTRATIVA DEL INCORA / PROPIEDAD PRIVADA /

DERECHO A LA PROPIEDAD / FUNCI(cid:211)N ADMINISTRATIVA / PROPIEDAD

RURAL / EXPLOTACI(cid:211)N ECON(cid:211)MICA DE LA PROPIEDAD RURAL /

EXTINCI(cid:211)N DEL DERECHO DE DOMINIO / EXTINCI(cid:211)N DE DOMINIO

[L]a Ley 135 de 1961 consagr(cid:243) en sus art(cid:237)culos 22 y siguientes un completo cuerpo de normas sobre la declaraci(cid:243)n que los propietarios de fundos rurales deben hacer al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, acompaæada de diversos elementos probatorios, con base en la cual y en otros medios de informaci(cid:243)n, el Instituto estudia lo relativo a la explotaci(cid:243)n econ(cid:243)mica de tales fundos. Es esta una obligaci(cid:243)n que se inicia de manera expresa por la ley respecto de los predios rurales con extensi(cid:243)n superior de 2.000 hectÆreas, y que luego permite extenderse a los de extensi(cid:243)n menor, de acuerdo con la reglamentaci(cid:243)n que para el efecto expida el INCORA, y se encamina a que los propietarios demuestren el estado de explotaci(cid:243)n que tienen sus tierras, ademÆs de otros aspectos de interØs para el Instituto como la extensi(cid:243)n, la situaci(cid:243)n etc., y a que Øste obtenga directamente de los propietarios esas informaciones, que puede

utilizar no s(cid:243)lo en lo relativo a la declaratoria de extinci(cid:243)n del dominio sobre las tierras sino en otros campos en cumplimiento de los objetivos que la Ley 135 le asigna. Por mandato del art(cid:237)culo 2” de la citada ley, corresponde al Instituto, entre sus funciones, la declaratoria administrativa de extinci(cid:243)n del dominio privado de los predios rurales de que trata el art(cid:237)culo 6” de la Ley 200 de 1936.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 – ART˝CULO 22 / LEY 200 DE 1936 – ART˝CULO 6 / LEY 135 DE 1961 – ART˝CULO 2

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DERECHO A LA PROPIEDAD / FUNCI(cid:211)N ADMINISTRATIVA / PROPIEDAD

RURAL / EXPLOTACI(cid:211)N ECON(cid:211)MICA DE LA PROPIEDAD RURAL /

EXTINCI(cid:211)N DEL DERECHO DE DOMINIO / EXTINCI(cid:211)N DE DOMINIO /

INSPECCI(cid:211)N OCULAR / ACTO ADMINISTRATIVO / LEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO Carece de interØs la inspecci(cid:243)n ocular tendiente a demostrar la explotaci(cid:243)n econ(cid:243)mica, cuando estÆ afectada de algœn vicio la actuaci(cid:243)n administrativa, y por lo mismo lo que alega el demandante no es fundamentalmente que s(cid:237) ha ocurrido esa explotaci(cid:243)n, sino que ha sido ilegal el procedimiento. La inspecci(cid:243)n ocular

prevista en la Ley 135 de 1961 y en el Decreto 1902 de 1962, tiene por objeto especial ver "si existe la explotaci(cid:243)n, base de la reclamaci(cid:243)n del demandante, para desvirtuar así el fundamento del acto administrativo.”

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PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / ACTOS ADMINISTRATIVOS DE EXTINCI(cid:211)N DE DOMINIO El procedimiento administrativo previo a la declaraci(cid:243)n sobre extinci(cid:243)n del dominio estÆ integrado por una cadena de actos, de ninguno de los cuales puede prescindir la administraci(cid:243)n porque no se trata de una facultad discrecional sino reglada. El primero de esos actos, cuando la obligaci(cid:243)n establecida en el primer inciso del art(cid:237)culo 22 de la Ley 135 se pretenda hacer extensiva a propietarios de predios menores de 2.000 hectÆreas, es expedir la providencia en que se seæale el tØrmino dentro del cual se deba cumplir con esa obligaci(cid:243)n, segœn resulta de lo ordenado en el parÆgrafo en referencia. Ese tØrmino es de seis meses segœn lo dicho en el inciso 3” del art(cid:237)culo 22, lo que indica que propiamente lo que

corresponde al Instituto de la Reforma Agraria es seæalar la fecha l(cid:237)mite hasta la cual se pueda cumplir con lo prescrito. Pero en todo caso ese acto no es facultativo para el Instituto, sino imperativo. Con Øl se inicia el procedimiento administrativo, y por eso faltando aquØl, ese procedimiento es incompleto o falto de la forma legal.

FUENTE FORMAL: LEY 135 DE 1961 – ART˝CULO 22 INCISO 3

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EXTINCI(cid:211)N DEL DERECHO DE DOMINIO / EXTINCI(cid:211)N DE DOMINIO /

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / ACTOS ADMINISTRATIVOS DE

EXTINCI(cid:211)N DE DOMINIO / PROCEDIMIENTO IRREGULAR / OBLIGACI(cid:211)N DE

LAS PARTES / INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES EN EL

PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RESOLUCI(cid:211)N ADMINISTRATIVA Varias pueden ser las finalidades que el legislador haya tenido en cuenta al dictar esa disposici(cid:243)n; pero como finalidad expresa basta seæalar la de que el demandante no pueda acudir a los tribunales si no ha cumplido con presentar la relaci(cid:243)n descriptiva de su inmueble en la oportunidad que la administraci(cid:243)n haya indicado. Esta obligaci(cid:243)n subsiste para el que va a demandar, pues no hay texto

del que pueda inferirse su derogaci(cid:243)n; y si esa obligaci(cid:243)n subsiste para los demandantes, es porque subsiste tambiØn para el Instituto la obligaci(cid:243)n de dictar la providencia de que se habl(cid:243) anteriormente. (…) Con la demanda se present(cid:243) s(cid:237) una certificaci(cid:243)n de un funcionario del INCORA: La seæora de Melendro, certificaci(cid:243)n en la que se expresa que la parte actora no estaba obligada a hacer la declaraci(cid:243)n descriptiva. Y es claro que no estaba obligada porque el Instituto no hab(cid:237)a cumplido con la obligaci(cid:243)n de dictar el acuerdo. Se trata de una obligaci(cid:243)n del administrado que no nace sino cuando la administraci(cid:243)n ha cumplido con el acto de trÆmite dispuesto en la ley, lo que indica con claridad que los demÆs actos del proceso administrativo no pueden ser producidos, y si se producen no pueden ser eficaces, cuando se ha pretermitido aquel acto previo. Todo esto indica que el procedimiento ha sido irregular que al acto declarativo de la extinci(cid:243)n no procedi(cid:243) el trÆmite reglamentario, y que se incurri(cid:243) as(cid:237) en uno de los vicios que conducen a la declaraci(cid:243)n de nulidad de un acto administrativo. Consecuencia de lo anterior es que las resoluciones impugnadas violan el art(cid:237)culo 22 de la Ley 135 de 1961 y por este solo aspecto prospera el cargo que se estudia, sin que sea necesario estudiar los demÆs cargos que el demandante formula en su demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: JORGE A. VELASQUEZ D BogotÆ, D. E, seis (6) de mayo de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: CE-SEC3-EXP1969-N638

Actor: ALICIA PE(cid:209)ARANDA VDA. DE JORDAN Y OTRA Demandado: INSTITUTO COLOMBIANO DE REFORMA AGRARIA Y OTRO Referencia: Ordinario INCORA. Aprobado en sesi(cid:243)n de 24 de abril de 1969.

Como apoderado de las seæoras Alicia Peæaranda de JordÆn y Mar(cid:237)a Peæaranda de Villamizar, el doctor AndrØs Augusto FernÆndez con fecha 21 de enero de 1967 present(cid:243) demanda ante esta corporaci(cid:243)n, en la cual solicita se hagan las siguientes declaraciones: 1” "Que son nulas por violaci(cid:243)n de las leyes y decretos reglamentarios citados, o por falta de motivos, o error en ellos, o desv(cid:237)o o desviaci(cid:243)n de poder, o por cualquier otra causa que estime el honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, las Resoluciones nœmeros 8283 y 130 de julio 25 de 1966, expedidas, respectivamente, por el Gerente General del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA) y por la Junta Directiva de ese Instituto, y la Resoluci(cid:243)n ejecutiva nœmero 403 del 28 de septiembre de 1966,

aprobatoria de las anteriores, expedida por el Gobierno Nacional, Ministerio de Agricultura; y 2” "Que como consecuencia de lo anterior, se declare que no se ha perdido por la sucesi(cid:243)n de la seæora Mar(cid:237)a Mora de Peæaranda, el dominio o propiedad de la totalidad de las fincas rurales "La Esperanza" y "El Plomo", ubicadas en el municipio de Cœcuta, departamento de Norte de Santander, deslindadas como consta en parte anterior de la presente demanda, por cuanto no se ha cumplido la extinci(cid:243)n del dominio a favor de la Naci(cid:243)n, de que trata el art(cid:237)culo sexto de la Ley 200 de 1936". En subsidio solicita "se declare que las resoluciones acusadas son nulas parcialmente y deben modificarse de conformidad con el art(cid:237)culo primero de la Ley 200 de 1936, y con los art(cid:237)culos 9” y 26 del Decreto nœmero 59 de 1938, en el sentido de que las extensiones exceptuadas de la declaraci(cid:243)n de extinci(cid:243)n del dominio deben ser para el predio "La Esperanza" de ciento setenta y cuatro (174) hectÆreas, deslindadas como se ordene por la sentencia, o con posterioridad se haga por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, cumpliØndola, y de ’1.9 hectÆreas para el predio ’El Plomo’ deslindadas tambiØn como se disponga para ’La Esperanza’." En la demanda se afirman los siguientes hechos: 1” La seæora Mar(cid:237)a Mora de Peæaranda era propietaria, poseedora inscrita y

material de los predios rurales denominados "El Plomo" y "La Esperanza", ubicados en el municipio de Cœcuta, departamento de Norte de Santander, y por linderos determinados. 2” La expresada seæora Mar(cid:237)a Mora de Peæaranda muri(cid:243) intestada y su juicio de sucesi(cid:243)n fue abierto en el Juzgado 1” del Circuito de Cœcuta, juicio en el cual y por auto de 25 de julio de 1959 se reconoci(cid:243) como interesadas en la sucesi(cid:243)n, con el carÆcter de hijas leg(cid:237)timas, a las seæoras Alicia Peæaranda Mora de JordÆn, Mar(cid:237)a BetsabØ Peæaranda Mora de Reyes y Mar(cid:237)a Peæaranda Mora de Villamizar. 3” En el sucesorio mencionado se nombr(cid:243) como secuestre judicial de las fincas "El Plomo" y "La Esperanza" al doctor Jorge Soto Olarte, quien empez(cid:243) a ejercer su cargo el 11 de agosto de 1959 y aœn lo ejerce, circunstancia por la cual las mencionadas seæoras "perdieron la tenencia material de los expresados inmuebles rurales". 4” La hacienda "El Plomo", segœn el informe rendido por los doctores Jorge Zuluaga Z. y Adelmo G(cid:243)mez B., tiene apenas una extensi(cid:243)n superficiaria de 36 hectÆreas, y la "Esperanza" 556 hectÆreas. Los inmuebles son contiguos pero estÆn completamente separados, con alinderaci(cid:243)n diferente, con tradici(cid:243)n legal y

jur(cid:237)dica distintas. 5” Los herederos de la seæora Mar(cid:237)a Mora de Peæaranda, por raz(cid:243)n del secuestro de las fincas aludidas "desde el 11 de agosto de 1959, quedaron en incapacidad material legal para explotarlas econ(cid:243)micamente". 6” El Instituto Colombiano de la Reforma Agraria expidi(cid:243) la Resoluci(cid:243)n nœmero 0780 de 30 de noviembre de 1962, "por la cual se declara de utilidad pœblica e interØs social la adquisici(cid:243)n de unas fincas y se inician las negociaciones para ello", que tuvieron por objeto "El Plomo" y "La Esperanza". 7” En desarrollo de la Resoluci(cid:243)n 0780, el INCORA envi(cid:243) a las citadas fincas a sus funcionarios Jorge Zuluaga Z. y Adelmo G(cid:243)mez B. para que las visitaran, dando cumplimiento por ello a las disposiciones del Decreto nœmero 1489 de 1962, y tales funcionarios rindieron el informe referente a "El Plomo" el 20 de abril de 1963, y el 27 del mismo mes y aæo el de "La Esperanza". 8” En el informe de los citados funcionarios relacionado con "La Esperanza" discriminaron lo encontrado en dicha finca sobre "cada pesebrera, enramada de estructura metÆlica, ganadera, alberca, tanque, molino de viento, maquinar(cid:237)a y cercos" y refiriØndose al dicho del cuidandero de la finca Maximiliano Santander,

sobre de que pocos aæos atrÆs hab(cid:237)a unas 400 o 500 reses, los informantes lo aceptaron, por observarse las obras complementarias de una industria ganadera bien organizada como son la ganadera, la pesebrera y bebederos de cemento" y manifestaron que "La Esperanza" estÆ dividida en 10 potreros con 46 hectÆreas, y 26 hectÆreas de montes que protegen las aguas de la quebrada "La Floresta" y de "Caæo Negro". 9” No obstante lo anterior con relaci(cid:243)n a "La Esperanza", "que la finca materia de este informe, se encuentra actualmente inexplotada y de acuerdo con los datos recogidos desde hace mÆs de tres (3) aæos no se efectœa en ella ninguna clase de inversiones para ponerla en producci(cid:243)n", lapso Øste que viene a coincidir prÆcticamente con el tiempo en que para entonces ten(cid:237)a el doctor Jorge Soto Ciarte la tenencia material de "La Esperanza" y "El Plomo" en su calidad de secuestre. 10” A pesar del informe de los funcionarios Zuluaga, y G(cid:243)mez, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, expidi(cid:243) la Resoluci(cid:243)n nœmero 6493 de 12 de octubre de 1964, "por la cual se ordena iniciar las correspondientes diligencias administrativas de extinci(cid:243)n del derecho de dominio privado sobre los predios denominados "El Plomo" y "La Esperanza", ubicados en el municipio de Cœcuta, departamento de Norte de Santander, y se decreta la respectiva acumulaci(cid:243)n de

acciones". En el considerando segundo de dicha resoluci(cid:243)n se dice: "La referida acta-informe de los doctores Zuluaga y G(cid:243)mez, evidencia que los predios en examen totalizan una cabida superficiaria de 556 hectÆreas; y que "actualmente no existe aprovechamiento de los terrenos de esta finca con ningœn tipo de explotaci(cid:243)n agr(cid:237)cola, pecuniaria. Lo œnico que pudimos observar en el patio de la casa, fue un pequeæo huerto de frutales con 30 c(cid:237)tricos, 1 caimito y 3 palmas de cocotero". "As(cid:237), pues, la heredad se encuentra en condiciones tales, que se hace indispensable adelantar las diligencias administrativas previstas en la ley, en orden a decidir si se ha extinguido, o no, el derecho de dominio privado radicado en ella". 11."La Resoluci(cid:243)n nœmero 6493 de 2 de octubre de 1964 le fue notificada a las seæoras Alicia Peæaranda Mora de JordÆn; Mar(cid:237)a BetsabØ Peæaranda Mora de Reyes, y Mar(cid:237)a Peæaranda Mora de Villamizar, pero no le fue notificada al doctor Jorge Soto Olarte, secuestre y tenedor material de los predios "El Plomo" y "La Esperanza", hecho Øste que oficialmente sab(cid:237)a el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (INCORA)".

12. La Resoluci(cid:243)n nœmero 6493 de 2 de octubre de 1964, fue recurrida para que fuera revocada, alegando el apoderado de la seæora Mar(cid:237)a BetsabØ Peæaranda

Mora de Reyes que el Instituto carec(cid:237)a de competencia para dictarla. "Ya que s(cid:243)lo se transcribe la parte propicia al INCORA para abandonar la posibilidad de adquisici(cid:243)n de Øl, por compra o expropiaci(cid:243)n, para en su lugar, y desbordando precisas normas, legislativas y reglamentarias, como estÆ visto, enrumbar el asunto por las v(cid:237)as de la extinci(cid:243)n del derecho de dominio".

13. Por Resoluci(cid:243)n 01111 de 23 de febrero de 1965, no se accedi(cid:243) a la revocatoria impetrada.

14. El apoderado de la seæora Peæaranda Mora de Reyes afirma en este hecho que ni su poderdante, ni sus hermanas, ten(cid:237)an el usus del fructus de las fincas secuestradas, por cuanto la tenencia material de ellas estaban en poder del secuestre Jorge Soto Olarte, y carecieron de los dineros necesarios para situar a favor del INCORA para llevar a cabo la prueba de la inspecci(cid:243)n ocular pedida por el citado apoderado y que fue decretada.

15. En subsidio de la inspecci(cid:243)n ocular, se orden(cid:243) oficiosamente, "la diligencia de alindaci(cid:243)n de zonas", por los doctores Luis Pesantes y Mart(cid:237)n Aguirre, diligencia en la cual, y con referencia al inmueble "La Esperanza", expresan los citados doctores: "A) Agr(cid:237)cola. En extensi(cid:243)n m(cid:237)nima se desarrollan cultivos de pan-coger. En condici(cid:243)n de mayordomo, Maximiliano Santander tiene por su cuenta 0.6

hectÆreas en yuca. Por aparcer(cid:237)a se explota una Ærea de 21.4 hectÆreas, distribœyanse as(cid:237): 19.5 hectÆreas en yuca de Idelfonso Rosales, y 1.9 hectÆreas en ma(cid:237)z del mismo Rosales y Vicente Pradilla. Participan el secuestre de la sucesi(cid:243)n doctor Jorge Soto Olarte, la 1/5 parte de la cosecha, corriendo a cargo de aquØllos los gastos". "B) Ganader(cid:237)a...".

16. Con base en el informe de los doctores Pesantes y Aguirre, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria expidi(cid:243) la Resoluci(cid:243)n nœmero 8283 de 25 de julio de 1966 "por la cual se declara que se han extinguido los derechos existentes sobre una porci(cid:243)n de los inmuebles rurales denominados "El Plomo" y "La Esperanza", ubicados en jurisdicci(cid:243)n del municipio de Cœcuta, en el departamento de Norte de Santander, resoluci(cid:243)n que fue aprobada por la Junta Directiva del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, por medio de la Resoluci(cid:243)n nœmero 130 de 25 de julio de 1966, resoluciones que fueron aprobadas por el Gobierno Nacional por medio de la Resoluci(cid:243)n ejecutiva nœmero 403 de 28 de septiembre de 1966.

Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Art(cid:237)culo 22 de la Ley 135 de 1961, art(cid:237)culo 3” del Decreto ejecutivo nœmero 1902

de 1962, art(cid:237)culo 1” de la Ley 200 de 1936, y 9” y 26, del Decreto reglamentario nœmero 59 de 1938, art(cid:237)culo 6” de la Ley 200 de 1936, art(cid:237)culo 27 de la Ley 135 de 1961. Se da el concepto de violaci(cid:243)n al cual se aludirÆ adelante. El juicio se tramit(cid:243) con el lleno de las formalidades legales hasta citar a las partes para sentencia en auto de 5 de marzo pasado. No se observan causales de nulidad que puedan afectar la actuaci(cid:243)n. El doctor Luis Miguel Quiæones en su condici(cid:243)n de apoderado del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria aleg(cid:243) de conclusi(cid:243)n, y despuØs de aludir a doctrinas de esta Sala termina de esta manera: "En el negocio bajo referencia, honorable Magistrado, aunque los interesados pidieron pruebas y Østas fueron decretadas, no se practicaron porque aquØllos desistieron de ellas o no quisieron que se llevaran a efecto. As(cid:237) lo indica el distinguido representante de los interesados en memorial que present(cid:243) el 9 de los corrientes y pide al negocio se le dØ el trÆmite normal. En consecuencia, el negocio referido aparece sin pruebas para tomar la decisi(cid:243)n de fondo. "As(cid:237), pues, como al predio "El Plomo" y "La Esperanza" de que tratan las resoluciones demandadas no se le practic(cid:243) la inspecci(cid:243)n ocular que

perentoriamente la ley exige, el caso se acopla perfectamente a los supuestos y circunstancias previstas en los dos fallos del honorable Consejo de Estado transcritos arriba y, por ende, solicito respetuosamente al honorable Magistrado ponente que niegue las pretensiones de la parte actora". De su lado, el seæor Fiscal 2” de la corporaci(cid:243)n, en su vista de fondo, expone lo siguiente: "Dentro del respectivo trÆmite administrativo y en la debida oportunidad procesal se solicit(cid:243) por parte del apoderado de las seæoras Alicia Peæaranda vda. de JordÆn, Mar(cid:237)a Peæaranda de Villamizar y Mar(cid:237)a BetsabØ Peæaranda de Reyes, la prÆctica de una inspecci(cid:243)n ocular sobre los fundos El Plomo y La Esperanza para los efectos de la Ley 135 de 1961 art(cid:237)culo 24. Sin embargo, tal inspecci(cid:243)n ocular no pudo llevarse a cabo debido a la falta de consignaci(cid:243)n, por parte del actor, de la cantidad seæalada para poder realizarla, a pesar de habØrsele concedido pr(cid:243)rroga. Por tanto, el INCORA en orden a determinar con exactitud las zonas del fundo a que se contraen las diligencias administrativas para declarar la extinci(cid:243)n de dominio, decret(cid:243) por auto de diciembre 9 de 1965 la prÆctica de un examen y alindaci(cid:243)n de los inmuebles a que nos hemos venido refiriendo. Para tal fin fue designado el doctor Luis Pesantes, quien en asocio de auxiliares de ingenier(cid:237)a del

campo, el d(cid:237)a 18 de marzo de I966, realiz(cid:243) las respectivas diligencias llegando a las siguientes conclusiones: "En extensi(cid:243)n m(cid:237)nima se desarrollan cultivos de pancoger. En condici(cid:243)n de mayordomo, Maximiliano Santander tiene por su cuenta 0.6 hectÆreas en yuca. Por aparcer(cid:237)a se explota un Ærea de 21.4 hectÆreas, distribuyØndose as(cid:237): 19.5 hectÆreas de yuca de Idelfonso Rosales; 1.9 hectÆreas en ma(cid:237)z del mismo Rosales y V(cid:237)ctor Pradilla. Participan al secuestre de la sucesi(cid:243)n, doctor Jorge Soto Olarte, la quinta parte de la cosecha corriendo a cargo de aquØllos los gastos, fono 85, cuaderno 2”". CONSIDERACIONES DE LA SALA, SECCION TERCERA PRIMER CARGO Sostiene el demandante que se viola el art(cid:237)culo 22 de la Ley 135 de 1961, porque si bien el art(cid:237)culo 3” literal a) de dicha disposici(cid:243)n, el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria tiene competencia para adelantar las diligencias y dictar las resoluciones de la extinci(cid:243)n del derecho de dominio privado de que trata el art(cid:237)culo 6” de la Ley 200 de 1936, el art(cid:237)culo 22 citado "le autolimit(cid:243) esa misma competencia de manera temporal, para que gradualmente pudiera ir ejerciendo sus atribuciones y funciones concretÆndola a los fundos" de extensi(cid:243)n mayor de

dos mil (2.000) hectÆreas, para lo cual le impuso a los propietarios de predios de esa cabida superficiaria, la obligaci(cid:243)n de que en tal precepto se trata dentro del tØrmino seæalado y que en el inciso 5” se dispuso que "con base en las relaciones y documentos indicados y en cualesquiera otras informaciones que pueda allegar o que se le comuniquen, el Instituto adelantarÆ met(cid:243)dicamente el estudio de los predios a que se refiere este art(cid:237)culo desde el punto de vista de su explotaci(cid:243)n econ(cid:243)mica, al tenor de lo previsto en el art(cid:237)culo 8” de la Ley 200 de 1936 y en el inciso 2” del art(cid:237)culo 29 del Decreto 59 de 1938". Agrega que el parÆgrafo del mismo art(cid:237)culo 22 le dio al INCORA competencia para "extender la obligaci(cid:243)n de que trata este art(cid:237)culo a los propietarios y poseedores de predios de una extensi(cid:243)n menor" pero siempre dentro del criterio de que lo pudiera llevar a cabo "... a medida que se halle en capacidad de realizar con respecto a Østos el estudio correspondiente...". Y a virtud de ello, el INCORA no pod(cid:237)a de manera inmediata "adelantar las diligencias y dictar las resoluciones sobre extinci(cid:243)n del derecho del dominio privado de que trata el art(cid:237)culo 6” de la Ley 200 de 1936, sino en referencia a los predios de extensi(cid:243)n mayor a 2.000 hectÆreas, y en relaci(cid:243)n con los de cabida menor, "siempre y cuando de manera general y previa se les hiciera ordenaci(cid:243)n tal

a sus propietarios, la que deber(cid:237)a ser ampliamente divulgada, tal como lo estÆ haciendo ahora con fincas rurales con superficie de 500 a 1.500 hectÆreas". Afirma que el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria para adquirir la competencia inicial expidi(cid:243) el Acuerdo nœmero 1 de 12 de febrero de 1962, en desarrollo del art(cid:237)culo 22 referente a los fondos de extensiones mayores de 2.000 hectÆreas, pero que luego expidi(cid:243) el Acuerdo nœmero 010 de 27 de mayo de 1966, para en cumplimiento del referido art(cid:237)culo 22 de la Ley 135 de 1961, para obligar a los propietarios de predios rurales de 1.500 a 2.000 hectÆreas a declararlas, y que por el Acuerdo nœmero 16 de julio 16 de 1966, estÆ obligando a los propietarios de fondos con extensi(cid:243)n superficiaria de 500 a 1.500 hectÆreas a declararlas. Y agrega: "Y por consiguiente, aœn no ha expedido el acuerdo que obligue a los propietarios de predios rœsticos, con extensi(cid:243)n de 301 a 499 hectÆreas, a declararlos o relacionarlos para los pertinentes efectos, de manera que todav(cid:237)a y en lo general, carece el INCORA de competencia para iniciar y adelantar las diligencias administrativas tendientes a declarar si se ha extinguido o no, en favor de la Naci(cid:243)n, el derecho de dominio privado sobre inmuebles rurales de esa cabida, en cumplimiento del art(cid:237)culo 6(cid:176) de la Ley 200 de 1936.

"Al haberlo hecho de modo contrario, el Instituto, como en este caso, habr(cid:237)a procedido con incompetencia de facultades, al tenor, repito, de la ley normativa, o sea, la nœmero 135 de 1961". SE CONSIDERA Los art(cid:237)culos 22 y 23 de la citada Ley 135 desarrollan la funci(cid:243)n administrativa del Instituto, de estudiar el estado jur(cid:237)dico de las tierras de propiedad privada, a efecto de saber si han sido pose(cid:237)das econ(cid:243)micamente y si sus titulares conservan o no la propiedad de conformidad con lo prescrito en el art(cid:237)culo 6” de la Ley 200 de 1936, y 10 de la Ley 100 de 1944. De manera, pues, que la Ley 135 de 1961 consagr(cid:243) en sus art(cid:237)culos 22 y siguientes un completo cuerpo de normas sobre la declaraci(cid:243)n que los propietarios de fundos rurales deben hacer al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, acompaæada de diversos elementos probatorios, con base en la cual y en otros medios de informaci(cid:243)n, el Instituto estudia lo relativo a la explotaci(cid:243)n econ(cid:243)mica de tales fundos. Es esta una obligaci(cid:243)n que se inicia de manera expresa por la ley respecto de los predios rurales con extensi(cid:243)n superior de 2.000 hectÆreas, y que luego permite extenderse a los de extensi(cid:243)n menor, de acuerdo con la reglamentaci(cid:243)n que para el efecto expida el INCORA, y se encamina a que los propietarios demuestren el estado de explotaci(cid:243)n que tienen sus tierras, ademÆs

de otros aspectos de interØs para el Instituto como la extensi(cid:243)n, la situaci(cid:243)n etc., y a que Øste obtenga directamente de los propietarios esas informaciones, que puede utilizar no s(cid:243)lo en lo relativo a la declaratoria de extinci(cid:243)n del dominio sobre las tierras sino en otros campos en cumplimiento de los objetivos que la Ley 135 le asigna. Por mandato del art(cid:237)culo 2” de la citada ley, corresponde al Instituto, entre sus funciones, la declaratoria administrativa de extinci(cid:243)n del dominio privado de los predios rurales de que trata el art(cid:237)culo 6” de la Ley 200 de 1936. Carece de interØs la inspecci(cid:243)n ocular tendiente a demostrar la explotaci(cid:243)n econ(cid:243)mica, cuando estÆ afectada de algœn vicio la actuaci(cid:243)n administrativa, y por lo mismo lo que alega el demandante no es fundamentalmente que s(cid:237) ha ocurrido esa explotaci(cid:243)n, sino que ha sido ilegal el procedimiento. La inspecci(cid:243)n ocular prevista en la Ley 135 de 1961 y en el Decreto 1902 de 1962, tiene por objeto especial ver "si existe la explotaci(cid:243)n, base de la reclamaci(cid:243)n del demandante, para desvirtuar as(cid:237) el fundamento del acto administrativo.” El procedimiento administrativo previo a la declaraci(cid:243)n sobre extinci(cid:243)n del dominio estÆ integrado por una cadena de actos, de ninguno de los cuales puede

prescindir la administraci(cid:243)n porque no se trata de una facultad discrecional sino reglada. El primero de esos actos, cuando la obligaci(cid:243)n establecida en el primer inciso del art(cid:237)culo 22 de la Ley 135 se pretenda hacer extensiva a propietarios de predios menores de 2.000 hectÆreas, es expedir la providencia en que se seæale el tØrmino dentro del cual se deba cumplir con esa obligaci(cid:243)n, segœn resulta de lo ordenado en el parÆgrafo en referencia. Ese tØrmino es de seis meses segœn lo dicho en el inciso 3” del art(cid:237)culo 22, lo que indica que propiamente lo que corresponde al Instituto de la Reforma Agraria es seæalar la fecha l(cid:237)mite hasta la cual se pueda cumplir con lo prescrito. Pero en todo caso ese acto no es facultativo para el Instituto, sino imperativo. Con Øl se inicia el procedimiento administrativo, y por eso faltando aquØl, ese procedimiento es incompleto o falto de la forma legal. Varias pueden ser las finalidades que el legislador haya tenido en cuenta al dictar esa disposici(cid:243)n; pero como finalidad expresa basta seæalar la de que el demandante no pueda acudir a los tribunales si no ha cumplido con presentar la relaci(cid:243)n descriptiva de su inmueble en la oportunidad que la administraci(cid:243)n haya indicado. Esta obligaci(cid:243)n subsiste para el que va a demandar, pues no hay texto del que pueda inferirse su derogaci(cid:243)n; y si esa obligaci(cid:243)n subsiste para los

demandantes, es porque subsiste tambiØn para el Instituto la obligaci(cid:243)n de dictar la providencia de que se habl(cid:243) anteriormente. Tampoco puede sostenerse que esta obligaci(cid:243)n le ha sido quitada a esa entidad, porque por el hecho de que se diga que puede iniciar las diligencias de oficio, no puede entenderse que se le ha exonerado del cumplimiento de esa formalidad. Cuando en las leyes se emplea la expresi(cid:243)n "de oficio", no se significa otra cosa distinta a que no es necesaria instancia de parte. Para que se le admitiera la demanda, el actor deb(cid:237)a acompaæar la copia de la relaci(cid:243)n descriptiva, debidamente firmada, dice la ley, y con la constancia de haber sido prese