CE-SC-RAD1972-N690

INTENDENCIAS COMISARIAS Y MUNICIPIOS - Organización administrativa Reconocimiento Constitucional. Régimen, estructura y organización. Comparación con el régimen de los Departamentos y el de los Municipios en general. Organización administrativa. Régimen de descentralización territorial de los Departamentos y régimen de centralización de las Intendencias y Comisarías con sus Municipios.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: MARIO LATORRE RUEDA Bogotá, D. E., diecisiete (17) de noviembre de mil novecientos setenta y dos (1972) Radicación numero: 690

Actor: MINISTERIO DE GOBIERNO El señor Ministro de Gobierno envió la siguiente comunicación: “Con toda atención me permito solicitarles su autorizado concepto, en relación con el sentido y alcance del inciso primero del Artículo 6o. de la Constitución y el literal h) del Artículo 1o del Decreto 3159 de 1968. “Concretamente, el Ministerio está interesado dada la generalidad y vaguedad de los preceptos legales indicados, en definir la naturaleza de las facultades y funciones y la extensión de las mismas, que tendrían el Gobierno Nacional y el Ministerio de Gobierno, dentro de su atribución para administrar las Intendencias y Comisarías y sus respectivos municipios”.

Para considerar esta Consulta pareció conveniente examinar, además de los preceptos constitucionales, y necesariamente no a fondo, las Leyes, Decretos y Resoluciones que contiene la “Compilación de Normas Vigentes para Territorios

Nacionales” del Ministerio de Gobierno, División de Planeación Interventoría y Asistencia Técnica, compilación que va de 1930 a 1972. Además, en la misma forma, se examinaron también las Leyes 88 de 1910 y 41 de 1923, y los Decretos 2089 de 1930, 2110 de 1932, 2488 de 1942, 1344 de 1944, 242 de 1945 y la Ley 1a. de 1972. Ahora, si se tienen en cuenta las numerosas normas que rigen las Intendencias y Comisarías y la amplitud con que se formula la Consulta, este tema puede tratarse de dos maneras distintas: una sería el examen de las normas que regulan las Intendencias y Comisarías para hacer la clasificación metódica y discriminada de ellas, y fijar así el gobierno y la administración que son propios de estos territorios. Parece obvio, dadas las funciones propias de la Sala, la vasta legislación de la materia y el carácter mismo de la Consulta, que no es esto ni lo que corresponde ni se pide a la Sala. Además, la compilación del Ministerio de Gobierno a que se ha hecho mención, cumple en buena parte esa función. La otra manera de tratar esta cuestión es la de buscar “el sentido y alcance”, como lo quiere la solicitud del Ministro, de las normas que regulan esta materia, dada “la generalidad y vaguedad de los preceptos legales” según considera el mismo Ministro. Para proceder así, para señalar esos principios que regulan esta materia, que es lo que corresponde a la Sala, y en relación a las Intendencias y Comisarías

en general y no a San Andrés y Providencia por no estar contemplada en la Consulta ya que ella tiene estatuto especial, se considera esta cuestión en los siguientes puntos:

1. Hasta 1936 las Intendencias y Comisarías no tenían regulación constitucional.

Su creación y funcionamiento reposaba en leyes y decretos anotándose entonces que, por eso mismo, existía cierto caos en esta materia. Correspondió a la reforma constitucional de ese año haber dispuesto: “Artículo 5o.: El Territorio nacional se divide en Departamentos, Intendencias y Comisarías; los primeros se dividen en Municipios o Distritos Municipales. (…) “Las Intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del Gobierno y corresponde al legislador proveer a la organización y a la división administrativa de ellas. “La Ley puede crear y suprimir Intendencias y Comisarías, anexarlas total o parcialmente a los Departamentos, darles estatutos especiales y reglamentar su organización electoral, judicial y contencioso-administrativa”. Luego en la reforma de 1945 se estipuló: “Artículo 5o.: “El territorio nacional se divide en Departamentos, Intendencias y Comisarías; aquellos y estas, en Municipios o Distritos Municipales. (…) “Las Intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del Gobierno, y corresponde al legislador proveer a su organización administrativa y al régimen especial de los Municipios que las integran. “La Ley podrá crear y suprimir Intendencias y Comisarías, anexarlas total o parcialmente a los Departamentos, darles estatutos especiales y reglamentar su organización electoral, judicial y contencioso-administrativa”.

Por último, en la reforma de 1968 se dispuso: “Artículo 5o.: “Son entidades territoriales de la República los Departamentos, las Intendencias, las Comisarías y los Municipios o Distritos Municipales en que se dividen aquellos y éstas. (…) “Artículo 6o.: “Las Intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del Gobierno, y corresponde al legislador proveer a su organización administrativa, electoral, judicial, contencioso administrativa y al régimen de los Municipios que las integran. (…) “La Ley podrá crear y suprimir Intendencias y Comisarías, anexarlas total o parcialmente entre sí o a los Departamentos y darles estatutos especiales. “La Ley podrá erigir en Departamentos las Intendencias y Comisarías, si se llenan las condiciones que establece el Artículo anterior, pero en tal caso bastará la mitad de la población y renta por él señaladas”. Si se observa esta evolución constitucional es fácil anotar que hay en ella una continuidad, una misma orientación. Inclusive, de una a otra Constitución, se va perfeccionando, en cierto sentido, esa orientación: así, para citar ejemplos, si por la letra de la reforma del 36 podía dudarse que estos territorios tuvieran municipios, la del 45 aclara este punto; igualmente aclaró esta última reforma, en relación a la anterior, la facultad que es propia del legislador al determinar que corresponde a éste proveer a la división administrativa de las Intendencias y Comisarías; a su vez, el constituyente del 68 separó, como corresponde, dos cuestiones que son ciertamente diversas: lo referente a las distintas entidades

territoriales de la República y la que determina el régimen de las Intendencias y Comisarías y sus Municipios.

II. Fuera de estas cuestiones, no tan secundarias, una de las Características de esta orientación que aparece constitucionalmente desde el 36 y que se mantiene en las reformas posteriores, su fundamento en cierto sentido, es el haberle dado reconocimiento constitucional a las Intendencias y Comisarías como entidades territoriales de la República, además, y distintas, de los Departamentos y

Municipios. Para hacerlo así se argumentó que hay regiones del país que tienen condiciones particulares, que les son propias y las distinguen. Por eso, sin retroceder más, comentaristas de la reforma del 36 anotaron, para resumir, que se daba a esos territorios, una organización intermedia, como un paso hacia los departamentos (Gnecco Mozo, La Reforma Constitucional de 1936); en igual sentido se expresaron otros comentaristas posteriores al considerar que ciertos territorios requerían un régimen especial por no poder ser regulados por el que es común a los Departamentos (T. E. Tascón, Derecho Constitucional Colombiano), o se refirieron a la Intendencia como un estado preparatorio del Departamento, hacia una futura departamentalización (J. J. Castro Martínez, Tratado de Derecho Administrativo), viendo la diferencia entre las Comisarías y las Intendencias como etapas sucesivas de ese proceso hacia el Departamento, dándole a la Comisaría el principal objetivo de mantener la soberanía de la Nación sobre tierras aún no suficientemente habitadas ni explotadas.

III. Estas entidades territoriales, por disposición de la misma Constitución, tienen

un régimen que les es propio, particular: “(…) corresponde al legislador proveer a su organización administrativa, electoral, judicial, contencioso-administrativa y al régimen de los Municipios que las integran” según el Artículo 6o. Aunque esta norma es muy clara, se debe insistir en algunos aspectos: Se confirma lo que se ha venido expresando: que las Intendencias y Comisarías están sujetas a un régimen especial, que va, o puede ir, en la enumeración constitucional, de la organización administrativa a lo contencioso-administrativo, es decir, régimen que puede abarcar una gran amplitud de cuestiones, de tal naturaleza que, prácticamente, engloba todas las materias que hacen relación a estos territorios. Además, ese régimen no solo hace referencia a las Intendencias y Comisarías como tales sino que, lo que es lógico, se extiende al de los Municipios que las integran, es decir, que también esos Municipios pueden tener un régimen especial. Por lo tanto, y en resumen, si se compara con los Departamentos y sus Municipios la diferencia es muy clara: el régimen de los Departamentos y el de los Municipios en general lo establece la misma Constitución, no así el de las Intendencias y Comisarías y sus Municipios que queda a la Ley. Así, para saber cual es el régimen que rige las Intendencias y Comisarías y sus Municipios, se va, si puede decirse así: primero a la Ley; luego, para interpretar o completar o en defecto de la Ley, se va a las normas generales que determinan la estructura y organización de los Departamentos y los Municipios; complementariamente se ha dicho y se insiste, y siempre que esas normas

generales no pugnen con las Leyes especiales sobre las Intendencias o Comisarías o, como se aclarará posteriormente, con la naturaleza de estas entidades filada por la Constitución. En este sentido puede citarse el Artículo 1o de la Ley 2a. de 1943 que dice que las Intendencias y Comisarías “Se asimilan a los Departamentos en cuanto no pugne con las disposiciones de carácter especial y, en consecuencia, le son aplicables las leyes que se refieren a los Departamentos sin hacer exclusión manifiesta de las Intendencias y Comisarías, o que no sean incompatibles con la naturaleza de estas ni con su régimen especial”. E igualmente se puede citar el Artículo 4o. de la misma Ley: “Los Municipios se regirán en cuanto a su personería, representación, régimen administrativo, Judicial, Fiscal y Electoral; derechos, facultades y obligaciones, por las normas legales reglamentarias que regulan los demás del país, salvo lo dispuesto en esta Ley.” Se debe observar eso sí, lo que es obvio y de una parte, que la salvedad no solo se limita a lo que determina esta Ley sino también a los estatutos especiales que pueda dictar el legislador en el futuro sobre esos Municipios y, de otra parte, a la naturaleza especial que la Constitución prescribe para estos Municipios.

IV. Como se ha dicho, la organización en general de las Intendencias y Comisarías y el régimen de sus Municipios incumbe al legislador. Pero este legislador al dictar las leyes sobre una y otra materia no es absolutamente libre y autónomo sino que está sujeto, para hacerlo, a acatar en ellas una prescripción que impone la misma Constitución -que es otro de los principios, otra de las bases

si se quiere en que se fundamenta la estructura y organización de estos territorios y de sus municipios, como lo dispone el Artículo 6o. de la misma Constitución: “Las Intendencias y Comisarías quedan bajo la inmediata administración del Gobierno (….)”. Por lo tanto, y tratando de aclarar aún más este aspecto, si corresponde a la Ley establecer la organización administrativa de estos territorios y de los Municipios que los integran, esa Ley -y por lo tanto y a su turno los Decretos que se dicten sobre esta materiadebe mantener y sujetarse, encuadrarse si el término es más gráfico, a esa regulación constitucional que impone, en primer término, la administración inmediata del Gobierno, prescripción que no puede desconocer ni la Ley ni el Decreto. Esa “inmediata administración” es precisamente lo que distingue a las Intendencias y Comisarías y sus Municipios de los Departamentos y sus Municipios. Al efecto, compárese el Artículo 6o. de la Constitución sobre Intendencias y Comisarías que se ha venido citando con el 182 de la misma Constitución sobre los departamentos, artículo que establece en el primero de sus incisos: “Los Departamentos tendrán independencia para la administración de los asuntos seccionales, con las limitaciones que establece la Constitución, y ejercerán sobre los Municipios la tutela administrativa (…) en los términos que las leyes señalen”. Claramente se ve, en resumen, que una y otra organización reposan sobre bases distintas, opuestas casi: independencia en la administración de los asuntos seccionales para los Departamentos y correlativamente, lo que es necesariamente lógico y proviene de esa independencia, ejercicio de la tutela por el Departamento

sobre sus Municipios; administración inmediata por el Gobierno de las Intendencias y Comisarías y, correlativamente también, igual relación entre el Gobierno y los Municipios de esos territorios (ver en relación a esta característica diferencial entre Departamentos e Intendencias y Comisarías a T. E. Tascón, ob cit., pág. 36).

V. Si se quiere elevar esta característica a una reconocida enunciación teórica, lo que no es inútil dadas las consecuencias que de ella se desprenden, se podría decir que en la regulación constitucional del país coexisten dos regímenes: uno de descentralización territorial que es propio de los Departamentos y otro de centralización, inclusive de rígida centralización, a que están sometidas las Intendencias y Comisarías, necesariamente con sus Municipios. No otra cosa significan los términos constitucionales cuando en Principio le dan independencia a los Departamentos para la administración de sus asuntos seccionales, y cuando colocan en cambio a las Intendencias y Comisarías bajo la inmediata administración del Gobierno.

De esta distinción teórica del carácter de la centralización provienen, en resumen, y como está escrito en todos los manuales sobre la materia, las relaciones entre el Estado y las entidades territoriales las normas que regulan la organización y administración de estas entidades. A la entidad territorial, dentro del régimen de la centralización, se le reconoce como persona jurídica, pero es el gobierno central quien tiene en principio la capacidad de decisión, quien escoge y dirige a quienes da el encargo de administrar esa entidad territorial en su nombre; estos administradores son, en verdad, sus agentes, le están subordinados, jerárquicamente subordinados en sus actos de funcionarios, y tiene el Estadosea el funcionario superior correspondiente pues el Estado solo actúa a través de personaslos más altos poderes sobre esos actos: puede dar instrucciones previas sobre ellos o aún ordenarlos, puede requerir que para su validez le sean previamente sometidos a su aprobación o puede, con posterioridad, y dentro de ciertos límites, reformarlos o anularlos no sólo por razones de inconstitucionalidad e ilegalidad sino también de conveniencia u oportunidad. También de esas nociones de centralización y descentralización y de su distinción provienen otras diferencias en las facultades que son propias de los órganos deliberativos, como es el caso entre nosotros de las Asambleas y los Concejos Municipales en los Departamentos que tienen una capacidad por sí mismos en determinadas materias,.y los Consejos Intendenciales y Comisariales y Concejos de los Municipios de las Intendencias y Comisarías que no tienen, en principio, esa capacidad de decisión propia y autónoma. Si así no fuera, si el Intendente o el Comisario o los cuerpos colegiados tuvieran esa capacidad de decisión autónoma, se rompería ese principio de centralización, sería incompatible con la “inmediata administración” que se le da al Gobierno por la Constitución. En relación a este aspecto se pueden citar, entre otros muchos varios ejemplos tomándolos de las normas sobre Intendencias y Comisarías: “En cada Intendencia o Comisaría habrá un agente inmediato del Gobierno, de su libre nombramiento y remoción, denominado Intendente o Comisario, según el caso; sus funciones serán análogas a las de los Gobernadores, con las restricciones y adiciones que le señala el Gobierno, el cual podrá revisar y revocar

todos sus actos” (Ley 2a. de 1943, Art. 9o.). Son atribuciones de los Intendentes o Comisarios: “Celebrar o aprobar los contratos que la administración requiere, dentro de la disponibilidad de la respectiva apropiación, pero subordinándolos a la anterior aprobación del Gobierno, cuando su cuantía exceda de dos mil pesos (S 2.000.00) o de cinco mil pesos ($ 5.000.00) si se trata de arrendamiento de inmuebles” (Decreto 2451 de 1943, Art. 1o, lit. e). “Por motivos de inconstitucionalidad, ilegalidad o inconveniencia, podrá el Intendente, dentro de los tres días siguientes a su expedición, objetar los Acuerdos del Consejo Intendencial, en cuyo caso los pasará con sus antecedentes al Gobierno, para que éste decida (….)” (Decreto 2451 de 1943, Art. 2o., parágrafo 2o.). “Los Acuerdos de los Consejos Intendenciales, desde que sean aprobados por el Gobierno, en los casos en que la Ley requiera tal aprobación o cuando hayan sido objetados por el Intendente, o veinte días después de la sanción de éste en los demás casos tendrán la misma fuerza obligatoria de las Ordenanzas que expidan las Asambleas Departamentales” (Decreto 2451 de 1943, Art. 3o.).

VI. La centralización implica, como se ha dicho, una jerarquía, que se manifiesta en los distintos funcionarios que tienen a su cargo una rama de la administración, por decirlo así, y en cuya cúspide, para seguir empleando esos términos, está un

funcionario y luego, en escalones sucesivos y descendentes, una serie de funcionarios -o si se quiere de organismosen los que se va desarrollando esa subordinación. En la cúspide, generalmente, está colocado un Ministro, y en los escalones descendentes otros funcionarios que ejecutan o transmiten -que a su turno transmiten descendentemente a quienes les están subordinados o, a la inversa, ascendentemente a su superior. Se ha dicho que la decisión, en esta organización jerarquizada, corresponde a la cúspide de ella, generalmente a un Ministro esto es cierto en principio, no en todos los casos ni en la práctica. Siendo la administración, como lo es y como frecuentemente se describe, una actividad que abarca entre sus tareas una vasta gama que va desde lo más importante hasta lo más simple y humilde, es evidente que no podría asumir un Ministro, si de eso se trata, la carga de tomar todas las decisiones pues lo abrumarían o conducirían a la parálisis de la administración, razón por la que en las mismas normas solo se determina que algunas decisiones, las que se consideran más importantes, requieren expresamente el conocimiento o aprobación previo o posterior de ese Ministro, mientras que otras decisiones, menos importantes y dentro de la órbita de sus funciones, son tomadas por el funcionario subalterno; se puede agregar, eso sí, que todas las decisiones, aún las menos importantes, en último término y en general, quedan o pueden llegar a quedar a la decisión definitiva del Ministro -pues a eso conduce su capacidad de dictar instrucciones y aún órdenes-.

VII. Este es en buena parte “el sentido y alcance” de esa norma sobre la que se

pregunta en la Consulta, el literal h) del Art. 1o del Decreto 3159 que a la letra dice: Art. 1o: “Compete al Ministerio de Gobierno (….) atender a los siguientes servicios: (….) “h) La administración de las Intendencias y Comisarías conforme a la Constitución y a las leyes”. Este precepto le da al Ministro en este campo de las Intendencias y Comisarías y de sus Municipios la posición más alta en la jerarquía de la administración y para la tarea de administrar. Esto, no sobra advertirlo, es la regla general; bien puede una Ley, expresamente y en una materia particular manteniéndose la vigencia de la regla general, por ejemplo en cuestiones de presupuesto, someter la decisión además al concepto previo de otro Ministro, al de Hacienda, como lo disponía el Art. 1o del Decreto 2089 de 1930 en relación a los presupuestos de las Intendencias y Comisarías; pero esto, se repite, es una excepción. Naturalmente, como es el caso entre nosotros y en particular para las Intendencias y Comisarías, para ejecutar su tarea el Ministro está asesorado en el Ministerio por unidades con sus correspondientes funcionarios a las que incumben tareas específicas (así en el Ministerio de Gobierno y en este campo “La Dirección General de Intendencias y Comisarías con sus distintas Divisiones y Secciones) y, de otra parte, tiene a los intendentes y Comisarios como agentes del Gobierno y, por su intermedio, y bajo sus órdenes a los demás funcionarios de las respectivas Intendencias y Comisarías. Obviamente, aunque el Ministro es la más alta jerarquía como se ha dicho, esta

afirmación debe entenderse de acuerdo con los preceptos constitucionales que hacen del Presidente de la República la “suprema autoridad administrativa” y que establecen que el Gobierno lo constituye en cada negocio particular el Presidente y el Ministro. Las facultades del Ministro se relacionan con la administración, entendiéndose por ella, a grandes rasgos, lo que se considera como administración pública; esa actividad encaminada a darle satisfacción a necesidades de carácter general, por fines de interés público, con prerrogativas propias, imprimiéndole curso a estas cuestiones en forma permanente, dentro de los límites que le señalan las normas legales, subordinado a su vez a la “suprema autoridad administrativa”, al Presidente de la República (Art. 135, Const. Nal.).

VIII. Aunque estrictamente no es materia de la consulta, se puede consignar una observación que deja la lectura de las normas que regulan la estructura y organización de las Intendencias y Comisarías. Fuera de los preceptos constitucionales que se han venido comentando, esa regulación está contenida, al parecer y hasta donde es posible afirmarlo, en tres Leyes y en numerosos y sucesivos Decretos. De esas Leyes, una, la 2a. de 1943, muy amplia, da prácticamente las orientaciones o bases para la administración de las Intendencias y Comisarías y sus Municipios, y en diversas épocas se ha utilizado para reglamentaria en Decretos; otra Ley, el Decreto Ley 1741 de 1955, fuera de disposiciones que pueden considerarse que hoy no tienen vigencia, atribuye a los Intendentes y Comisarios funciones que en los Departamentos corresponden a las

Asambleas pero sometiendo sus medidas a la aprobación del Gobierno Nacional, establece condiciones para la creación de municipios y corregimientos y fila requisitos para la celebración de contratos; y la tercera Ley, la 105 de 1960, prescribe cómo estarán integrados los Consejos Intendenciales, la época de sus sesiones y las calidades para ser miembro de ellos. Todo lo demás es materia de Decretos.

Ahora bien: por el tiempo que ha corrido en muchos de ellos desde cuando fueron dictados, por depender evidentemente otros de circunstancias transitorias, no es difícil imaginar que surjan de su aplicación muchas dificultades en el manejo de las Intendencias y Comisarías. Pero es también de pensar que esta prolija y en buena parte anticuada regulación, precisamente por estar consignada en Decretos Ejecutivos, tener la Constitución esa orientación que se ha consignado, y ser tan pocas las leyes sobre la materia, que está en manos del Gobierno Nacional cambiarla dictando normas que simplifiquen y actualicen la regulación, suprimiendo lo que hoy es superfluo y anticuado, evitando así las dificultades y la tramitación innecesaria de los asuntos, ajustando la legislación a la época actual.

En los anteriores términos da respuesta la Sala a la consulta formulada por el Señor Ministro de Gobierno.

ALBERTO HERNANDEZ MORA

Presidente

JORGE VELASCO ALVAREZ

MARIO LATORRE RUEDA

LUIS CARLOS SACHICA

EDNE COHEN DAZA

Secretaria