CE-SEC3-EXP1948-N296
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- Título
- CE-SEC3-EXP1948-N296
- Autor
- Consejo de Estado
- Categoría
- Jurisprudencia
- Área del derecho
- Administrativo
- Año
- 1948
CAJANAL / ENTIDAD ASEGURADORA / PÓLIZA DE SEGURO / PÓLIZA DE SEGURO DE CUMPLIMIENTO / COMPAÑÍA DE SEGUROS / DEPARTAMENTO / MUNICIPIO / CONTRATO DE SEGURO / PAGO DE LAS
PRESTACIONES SOCIALES / SEGURO DE VIDA / ENTIDAD PÚBLICA /
ENTIDAD DE DERECHO PÚBLICO / TRABAJADOR / BANCO DE LA
REPÚBLICA / PRINCIPIO DE ESPECIALIZACIÓN DEL GASTO PÚBLICO /
PERSONA NATURAL / PERSONA JURÍDICA / EMPLEADO DE CAJANAL /
NEGACIÓN DE LA PRETENSIÓN DE LA DEMANDA / RESOLUCIÓN
ADMINISTRATIVA / ACTO ADMINISTRATIVO / NULIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO
ADMINISTRATIVO
[L]a razón cardinal alegada en la demanda de que por no ser la Caja Nacional de Previsión entidad aseguradora, ni estar constituida para otorgar pólizas de seguro de manejo y cumplimiento, sino que esa es facultad exclusiva de las compañías de seguros, no tiene mayor valimento, porque la Nación, los Departamentos y los Municipios, que tampoco están constituidos para celebrar el contrato de seguro, pueden, sin embargo, constituirse en aseguradores de sus empleados y obreros, como claramente lo establecen las Leyes 32 de 1922, 37 de 1921 y el Decreto 800 de 1932.(…) La Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, creada por la Ley 6 de 1945, es una institución oficial, autónoma, con personería
jurídica y patrimonio propio, que tiene a su cargo el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales debidas a sus trabajadores. Representa, pues, a la Nación en la prestación de ese servicio público, obra en nombre y por delegación de ella, que garantiza, en todo caso, el cumplimiento de las obligaciones de la Caja, conforme al artículo 19 de la misma Ley. En esta virtud, si la Nación puede asumir el carácter de aseguradora de la vida de ios (…) empleados y obreros nacionales, de acuerdo con el preinserto artículo 33 del Decreto 800 de 1932, la Caja, como institución creada por la ley para subrogarla en el reconocimiento y pago de las prestaciones oficiales, entre las cuales se cuenta el seguro de vida, también podría hacerlo mediante el lleno de las formalidades que se exigen a las entidades de derecho público. Y así como por la Ley 225 de 1938 el seguro de manejo y cumplimiento puede ser prestado por entidades en que tenga interés el Estado, no se ve la razón para que la Caja Nacional de Previsión, que reúne ese carácter, no pueda prestarlo, sin que valga replicar que la Caja no es una sociedad anónima, porque sí es una persona jurídica autónoma, con patrimonio propio, de la cual es garante y principal capitalista la Nación. De manera que, si por mandato de esa Ley, la Nación debe cooperar a la prestacción de ese seguro, reconocido por ella como especie de servicio público en favor de los empleados de manejo, de los responsables al Erario y demás personas de que trata el artículo 39 ibídem, el establecimiento y prestación de él por la Caja Nacional de Previsión no es
incompatible con las prestaciones de orden social que la Nación debe a sus trabajadores, porque tanto éstas como aquél se enderezan a favorecerlos en razón de una relación de servicio establecida con ella misma. No consta de autos que la Compañía demandante se haya organizado para los fines a que se refiere la precitada Ley 225 de 1938, ni que ella haya pactado con el Gobierno el establecimiento del seguro de manejo y cumplimiento, de modo que si ha celebrado esa suerte de contratos, lo ha hecho en virtud del derecho que asiste a toda persona jurídica para contratar lo que no le está vedado por sus propios estatutos, que es el mismo derecho con que procede la Caja Nacional de Previsión, como persona jurídica que es. Y no valdría replicar que el contrato de seguro no pueden celebrarlo sino las compañías de seguros, porque (…) las entidades de derecho público pueden asegurar la vida de sus trabajadores (…) No podría sostenerse jurídicamente que el seguro de manejo y cumplimiento prestado por la Caja Nacional de Previsión equivale a que la Nación se constituya en aseguradora de los responsables a su propio Tesoro, porque la Caja, aunque es una entidad semioficial, puesto que no todo su patrimonio es de la Nación, es en todo caso una persona jurídica autónoma, cuyos bienes le pertenecen exclusivamente, y que es, en su organización y manejo, independiente del rol administrativo de la Nación, por lo cual no se identifica con ella, como tampoco se identifica el Banco de la República, no obstante ser, como la Caja, entidad semioficial, en que el Estado es el principal accionista, pero cuyo patrimonio es
propio e independiente, la personería jurídica cabal y perfectamente autónoma, y su organización y manejo extraños a los servicios públicos. Y si no es dable establecer esa identificación entre el Estado y el Banco de la República, a pesar de sus tan estrechas y múltiples vinculaciones, con menor razón podrá hacerse con la Caja Nacional de Previsión. Las anteriores consideraciones, que confirman el principio jurídico de la especialización del fin, de que atrás se hizo mérito, cobran mayor fuerza en atención a que si el seguro de manejo y cumplimiento puede prestarse por personas naturales o jurídicas, con las excepciones establecidas por el artículo 2368 del Código Contencioso, la Caja Nacional de Previsión, como persona jurídica autónoma que es, puede también obligarse como fiadora cuando para hacerlo cumple los requisitos exigidos por el Decreto ley 911 de 1932, como en el caso de estudio aparece que los ha cumplido a cabalidad, según la Resolución (…) de la Contraloría General de la República, y los certificados de depósitos bancarios, pedidos y producidos como pruebas en la sazón del juicio (…) El seguro de manejo y cumplimiento prestado por la Caja a las personas que deben por la ley asegurar el buen desempeño de sus funciones es, a no dudarlo, un beneficio establecido por esa institución en favor de tales personas, porque les hace menos onerosa esa obligación, como lo demuestra el interés que las compañías de seguros tienen en anularlo; y como ese beneficio no es lesivo de los derechos del Fisco, ni de ningún derecho patrimonial de ninguna persona natural ni jurídica, pudiera considerarse como uno de los beneficios de los
empleados que el artículo 3 del Decreto 2567 de 1946 ordena a la Caja prestarles. El señor Agente del Ministerio Público (…) comparte las consideraciones expuestas para negar las súplicas de la demanda.
FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 125 / DECRETO 800 DE 1932 – ARTÍCULO 33 / LEY 32 DE 1922 / LEY 37
DE1921 / LEY 6 DE 1945 – ARTÍCULO 19 / LEY 225 DE 1938 – ARTÍCULO 39 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 2368 / DECRETO LEY 911 DE 1932 / DECRETO 2567 DE 1946 – ARTÍCULO 3
NORMA DEMANDADA: ACUERDO 27 DE 1846 (17 de diciembre) CAJA DE
PREVISIÓN SOCIAL DE MEDELLÍN (No anulado)
CONSEJO DE ESTADO Consejero ponente: PEDRO GÓMEZ PARRA Bogotá veintiuno (21) de julio de mil novecientos cuarenta y ocho (1948)
Radicación número: CE-SEC3-EXP1948-N296
Actor: COMPAÑÍA SURAMERICANA DE SEGUROS
Demandado: CAJA DE PREVISIÓN SOCIAL DE MEDELLÍN Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD (APELACIÓN SENTENCIA) Como apoderado de la Compañía Suramericana de Seguros, sociedad anónima domiciliada en Medellín, el abogado doctor Carlos Echeverri Angel demandó, por libelo presentado el 2 de octubre de 1947, "que se declare la nulidad del Acuerdo número 27 de 1946 (diciembre 17), de la Caja de Previsión Social de esta ciudad,
por ser dicho Acuerdo claramente violatorio de leyes de la República vigentes, y por ser además desde todo punto de vista inconveniente”. Como disposiciones violadas y el concepto de la violación, expuso: "Ley 6ª de 1945, principalmente en su artículo 18, por medio del cual se establecen las funciones que estarán a cargo de la Caja de Previsión Social; el Decreto número 1600 de 1945 (junio 30), por el cual se organiza la Caja de Previsión Social, principalmente en su articulo 1°, en donde nuevamente se estipulan las funciones a cargo de dicha Caja; artículo 1° del Decreto número 3155 de 1945 (diciembre 26), en el cual se establece específicamente cuáles prestaciones sociales se pagarán a partir de determinada fecha y cuáles en fechas posteriores; y artículo 39 del Decreto número 2567 de 1946 (agosto 31), en el cual se asignan a la Caja Nacional de Previsión otras funciones, a más de las señaladas en los Decretos y Ley anteriormente citados. "La Caja Nacional de Previsión es una institución autónoma, oficial o semioficial, creada de conformidad con la Ley 6º de 1945 y con funciones y fines perfectamente determinados. Como puede verse de las disposiciones que acabamos de enumerar, el artículo 18 de la Ley 6ª de 1945 dice que el Gobierno procederá a organizar la Caja de Previsión Social, a cuyo cargo estará el conocimiento y pago de las prestaciones a que se refiere el artículo anterior. El artículo 17 de la misma Ley 6ª establece que los empleados y obreros nacionales gozarán de las siguientes prestaciones: auxilio de cesantía, pensión vitalicia de
jubilación, pensión de invalidez, seguro de muerte, auxilio por enfermedad, asistencia médica y los gastos indispensables de entierro. "El articulo 19 del Decreto número 1600 citado reproduce lo establecido en el artículo 18 de la Ley 6º, agregando que se refiere no sólo a las prestaciones del artículo 17 sino además a las prestaciones adicionales a que tengan derecho los empleados y obreros nacionales; el Decreto 3155 establece en una forma precisa que a partir del 19 de enero de 1946 la Caja tendrá únicamente las prestaciones de asistencia médica, dejando para el 19 de abril de 1946 en adelante "las demás prestaciones enumeradas en el artículo 17"; y el artículo 3° del Decreto 1567 de 1946, repitiendo en parte lo dicho en el 1600, estipula que la Caja deberá atender a "cualesquiera otros beneficios o prestaciones adicionales a que sus afiliados tengan derecho por razón de disposiciones especiales, etc.". A la demanda acompañó el poder con que obra y el certificado de la Superintendencia Bancaria sobre la constitución de la Compañía poderdante y la autorización para negociar en el país. Anexos presento igualmente al mismo apoderado un poder otorgado por los Gerentes de las Compañías Colombiana de Seguros, Granadina de Seguros, Seguros La Andina, The Liverpool and London and Globe Insurance Company y The British America Insurance Company, para demandar la nulidad de la Resolución número 1739 de 1946 (diciembre 18) de la Contraloría General de la República, "por medio de la cual se admiten las fianzas que otorgue la Caja Nacional de Previsión para garantizar el manejo de
empleados públicos y contratistas con el Estado", poder que, como se ve, es para demandar un acto distinto del acusado. Con la copia auténtica del acto impugnado se adujo también a la demanda el certificado de la Superintendencia Bancaria sobre que la Caja Nacional de Previsión no está sometida a la vigilancia de esa oficina, y, "por consiguiente, tampoco tiene autorización de la Superintendencia para emitir pólizas de seguro". Solicitada en el libelo de demanda la suspensión provisional del acto acusado, la Sala Unitaria del Consejero sustanciador negó el pedimento por auto fechado el 12 de noviembre próximo pasado, auto que fue consentido por las partes y del cual se transcriben los siguientes pasajes: "II. Acto acusado. "El acto acusado dice en los artículos cuya copia se adujo: 'ACUERDO NUMERO 27 DE 1946 (DICIEMBRE 17) por el cual se organiza la dependencia de Cauciones o Fianzas de Manejo y Cumplimiento. 'Artículo 1° A partir del 1° de enero próximo establécese en la Caja el Servicio de Cauciones o Fianzas de Manejo y Cumplimiento, con el objeto de garantizar el manejo de empleados, el cumplimiento de contratos con el Estado o con entidades oficiales o semioficiales y el cumplimiento de disposiciones o reglamentos administrativos. ‘………………………………………………………………………….. 'Artículo 5° La reglamentación interna para la tramitación de las solicitudes de fianza será elaborada por la Gerencia de la Caja. 'Adoptado en sesión del diez y siete de diciembre de mil novecientos cuarenta y
siete (sic). 'El Presidente (firmado), Guillermo Preciado, El Secretario (firmado), Alberto Villa Real'. "III. Oposición. "La Caja Nacional de Previsión, en ejercicio del derecho reconocido por el artículo 89 del Código Contencioso Administrativo, ha pedido que se le tenga como parte en el juicio para impugnar la acción por ser directamente interesada en la litis, y al efecto ha presentado por medio de su Gerente, y después representada por el abogado doctor Blas Herrera Anzoátegui, constituido a propósito como su apoderado, dos memoriales en que se opone a las peticiones de la demanda por las razones que en ellos se expresan. "A la oposición se acompañó el certificado de la Cámara de Comercio sobre el nombramiento de Gerente, y el poder conferido por éste a dicho abogado para representarla en el juicio. "IV. Disposiciones legales. "La Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales fue constituida por el artículo 19 de la Ley 6º de 1945 como 'una persona jurídica autónoma, cuya administración corresponderá a una Junta Directiva integrada por representantes del Gobierno y de los empleados y obreros. La Nación garantiza todas las obligaciones de la Caja’. "En cumplimiento del mandato contenido en el artículo 18 de la misma Ley, el Gobierno dictó el Decreto número 1600 de 1945 (junio 30), por el cual se organiza la Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, cuyo artículo 19 dice: 'Artículo 1° La Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales es
una entidad autónoma, con personería jurídica y patrimonio propio, independiente de los bienes y fondos del Estado, a cuyo cargo está el reconocimiento y pago de las prestaciones oficiales indicadas en el artículo 17 de la Ley 6º de 1945, y de las adicionales a que tengan derecho los empleados y obreros nacionales que a ella estén afiliados forzosamente y los demás empleados y obreros oficiales que lleguen a afiliarse por el procedimiento facultativo que el presente Decreto determina'. "Los siguientes textos de ese Decreto señalan quiénes son y quiénes pueden ser afiliados a la Caja (artículos 29 a 49); el capital de la Caja (artículos 69 y 79); la constitución de la Junta Directiva y sus funciones (artículos 8° y 9°); el Gerente y sus atribuciones (artículo 10), y las reglas sobre las prestaciones sociales de competencia de la Caja (artículos 11 a 13). "El artículo 5° ibídem señala las prestaciones que puede contratar la Caja, en los siguientes términos: 'Artículo 5° La Caja podrá contratar con las instituciones oficiales de previsión social su fusión o incorporación, en cuyo caso los afiliados de éstas que reúnan los requisitos señalados en el artículo 29 del presente Decreto pasarán a ser afiliados forzosos de la Caja. Podrá también contratar con tales instituciones y con las entidades aludidas en el aparte b) del artículo precedente la atención de todas o algunas de las prestaciones oficiales consagradas en el artículo 17 de la Ley 6º de 1945 y de las adicionales que organice a los afiliados de las primeras o a los
empleados y obreros dependientes de las segundas. Estos contratos requieren la aprobación del Presidente de la República'. "Entre las atribuciones que a la Junta Directiva señala el artículo 9° de dicho Decreto, la primera es 'elaborar los estatutos y reglamentos de la Caja y someterlos a la aprobación del Presidente de la República'. "El preinserto artículo 1° de este Decreto fue modificado por el número 3155 de 1945 en el sentido de especificar las prestaciones que debe atender la Caja desde el 1° de enero de 1946, y cuáles desde el 19 de abril del mismo año. "El aporte de la Nación al capital de la Caja fue modificado por la Ley 93 de 1946. "Y el artículo 3° del Decreto 2567 de 1946 amplía el radio de prestaciones que debe atender la Caja, en los siguientes términos: 'Artículo 3° La Caja Nacional de Previsión, además de las prestaciones oficiales consagradas en los artículos 17 de la Ley 6º de 1945 y 11 del Decreto número 1600 del mismo año, deberá atender a cualesquiera otros beneficios o prestaciones adicionales a que sus afiliados tengan derecho por razón de disposiciones especiales, convenciones colectivas o fallos arbitrales, atendidos directamente por el respectivo Ministerio, establecimiento, institución o empresa oficial, y sin perjuicio del oportuno reembolso de su mayor costo por parte de la entidad obligada a reconocerlos'. "V. Cuestión jurídica. "De acuerdo con los textos legales transcritos, la Caja Nacional de Previsión es una persona jurídica autónoma, con patrimonio propio independiente de los bienes
y fondos del Estado, instituida o creada para atender al reconocimiento y pago de las prestaciones sociales de los empleados y obreros nacionales reconocidas por la ley, lo cual constituye un servicio público. Desde este punto de vista, la Caja es una persona jurídica administrativa, que tiene adscritos esos servicios de la Administración. Empero, dispuso el legislador que la prestación de esos servicios sociales se hiciera por un organismo autónomo, es decir, independiente de la ingerencia inmediata de la Administración Pública y sin otro control que el ordinario de la tutela jurisdiccional de los actos administrativos. "Como persona jurídica, la capacidad de obrar de la Caja Nacional de Previsión, igual que la de todas las personas jurídicas, depende exclusivamente de su naturaleza, es decir, que sólo aquellos actos que no entran en la órbita del objeto especial para que ha sido creada, sino que conducen a fines diversos que no guardan con él relación directa y necesaria, serían los únicos que es incapaz de realizar. El principio jurídico que los civilistas llaman la especialidad del fin, que consiste en que la persona jurídica tiene plena capacidad de obrar, con excepción de las limitaciones establecidas por la ley, es inherente a todas las personas jurídicas, sea que ellas se consideren como ficción legal, conforme a la clásica doctrina del derecho romano, sea que se las tenga como una realidad jurídica y social, diversa de la de las personas físicas, porque no sólo el individuo es persona real sino también la colectividad de individuos, de acuerdo con los principios de derecho germano, o sea, en fin, que constituyan una abstracción, que partiendo del principio de que los intereses humanos son diversos, según que
los hombres se consideren aislados o agrupados, diverso debe ser también su tratamiento jurídico. De todos modos, la especialidad del fin marca la esfera de acción de la persona jurídica, siendo lícitos los actos que, aunque no estén expresamente determinados en el objeto social, son sin embargo complementarios de ellos y contribuyen a consumar su propósito. Así, por ejemplo, una sociedad fundada con fines lucrativos no puede dedicarse a actos de beneficencia; pero una institución establecida para servir prestaciones sociales, u oficiales, para concretar mejor, no está inhibida de atender cualquier prestación que, no obstante no estar determinada en el acto de su constitución, la comprende el lato y complejo significado de su finalidad. "De esta suerte, sea que se considere la Caja Nacional de Previsión como entidad administrativa o autónoma e independiente de la Administración, con personalidad y patrimonio independiente de la persona y bienes del Estado, sea como una persona jurídica, con los derechos y atribuciones ajenos a esta clase de personas, la ilicitud de sus actos no puede dimanar sino de una prohibición legal, transgresión que en el caso de estudio no aparece, no sólo porque no hay ley que prohiba a la Caja prestar a sus afiliados el servicio a que se refiere el acto acusado, servicio que bien puede entenderse comprendido en la especialidad del fin para que fue instituida, sino particularmente porque para ello está facultada por el citado artículo 59 del Decreto 1600 de 1945, al decir: '…………Podrá también contratar con tales instituciones y con las entidades aludidas en el aparte b) del artículo precedente, la atención de todas o algunas de
las prestaciones oficiales consagradas en el artículo 17 de la Ley 6º de 1945 y de las adicionales que organice, a los afiliados de las primeras o a los empleados y obreros dependientes de las segundas.......', texto del cual se deduce rectamente que la Caja está autorizada para organizar prestaciones adicionales de las señaladas por la Ley 6º de 1945. "El otorgamiento de cauciones por la Caja es una de esas prestaciones adicionales en favor de los empleados de manejo de la Administración, porque teniendo ellos derecho a prestarlas por cualquiera de los medios indicados por los artículos 57 de la Ley 42 de 1923, 14 del Decreto 911 de 1932 y 9º de la Ley 225 de 1938, el medio que la Caja les brinda les hace más fácil el ejercicio de ese derecho para allanarles la obligación de prestar la caución. "No quebranta, en esta virtud, aparentemente el acto acusa de los textos legales que se citan como violados, y ha sido doctrina constante del Consejo de Estado que, para que proceda la suspensión provisional de un acto administrativo, cuando se ejercita la acción de nulidad, para evitar un perjuicio notoriamente grave, es preciso que haya una contraposición manifiesta, ostensible, prima facie, del acto demandado con una norma positiva de derecho, porque sólo de esta antítesis u oposición inconciliables puede resultar el perjuicio que se invoca. "En consecuencia, no hay lugar a decretar la suspensión solicitada". Sustanciado el juicio con las formalidades legales prescritas por los artículos 125 y
siguientes del Código Contencioso Administrativo, se procede a decidirlo, considerando: La situación jurídica contemplada en el auto que negó la suspensión provisional no ha variado en la secuela del juicio. El apoderado de la Compañía demandante no pidió pruebas, ni alegó de conclusión, y puede decirse que desertó del juicio desde que se profirió el auto que negó, la suspensión. Las únicas causales de anulación formuladas en le libelo de demanda fueron estudiadas y analizadas en ese proveído, cuyas conclusiones no tiene motivo el Consejo para rectificar, sino, por el contrario, para afirmarse en ellas.
Al efecto: la razón cardinal alegada en la demanda de que por no ser la Caja Nacional de Previsión entidad aseguradora, ni estar constituida para otorgar pólizas de seguro de manejo y cumplimiento, sino que esa es facultad exclusiva de las compañías de seguros, no tiene mayor valimento, porque la Nación, los Departamentos y los Municipios, que tampoco están constituidos para celebrar el contrato de seguro, pueden, sin embargo, constituirse en aseguradores de sus empleados y obreros, como claramente lo establecen las Leyes 32 de 1922, 37 de 1921 y el Decreto 800 de 1932.
El artículo 33 de este Decreto dice textualmente: "Cuando la Nación, los Departamentos o los Municipios quieran asumir el carácter de aseguradores de los empleados y obreros de las empresas industriales, comerciales o agrícolas o de cualquiera otra naturaleza, de que sean dueños o explotadores, deberán manifestarlo así por medio de una resolución dictada por el
Ministerio del ramo, o por el Consejo Administrativo de los Ferrocarriles Nacionales, según el caso, si se trata de empresas de la Nación, y por el Gobernador o por el Alcalde respectivo, si son empresas de propiedad de los Departamentos o de los Municipios. "Asumido el carácter de aseguradoras por estas entidades, los funcionarios o empleados correspondientes deberán incluir en los presupuestos de las empresas u obras respectivas las partidas necesarias para el pago de los seguros de vida que se causen a deber". La Caja de Previsión Social de los Empleados y Obreros Nacionales, creada por la Ley 6º de 1945, es una institución oficial, autónoma, con personería jurídica y patrimonio propio, que tiene a su cargo el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales debidas a sus trabajadores. Representa, pues, a la Nación en la prestación de ese servicio público, obra en nombre y por delegación de ella, que garantiza, en todo caso, el cumplimiento de las obligaciones de la Caja, conforme al artículo 19 de la misma Ley. En esta virtud, si la Nación puede asumir el carácter de aseguradora de la vida de ios empleados y obreros nacionales, de acuerdo con el preinserto artículo 33 del Decreto 800 de 1932, la Caja, como institución creada por la ley para subrogarla en el reconocimiento y pago de las prestaciones oficiales, entre las cuales se cuenta el seguro de vida, también podría hacerlo mediante el lleno de las formalidades que se exigen a las entidades de derecho público. Y así como por la Ley 225 de 1938 el seguro de manejo y
cumplimiento puede ser prestado por entidades en que tenga interés el Estado, no se ve la razón para que la Caja Nacional de Previsión, que reúne ese carácter, no pueda prestarlo, sin que valga replicar que la Caja no es una sociedad anónima, porque sí es una persona jurídica autónoma, con patrimonio propio, de la cual es garante y principal capitalista la Nación. De manera que, si por mandato de esa Ley, la Nación debe cooperar a la prestacción de ese seguro, reconocido por ella como especie de servicio público en favor de los empleados de manejo, de los responsables al Erario y demás personas de que trata el artículo 39 ibídem, el establecimiento y prestación de él por la Caja Nacional de Previsión no es incompatible con las prestaciones de orden social que la Nación debe a sus trabajadores, porque tanto éstas como aquél se enderezan a favorecerlos en razón de una relación de servicio establecida con ella misma. No consta de autos que la Compañía demandante se haya organizado para los fines a que se refiere la precitada Ley 225 de 1938, ni que ella haya pactado con el Gobierno el establecimiento del seguro de manejo y cumplimiento, de modo que si ha celebrado esa suerte de contratos, lo ha hecho en virtud del derecho que asiste a toda persona jurídica para contratar lo que no le está vedado por sus propios estatutos, que es el mismo derecho con que procede la Caja Nacional de Previsión, como persona jurídica que es. Y no valdría replicar que el contrato de seguro no pueden celebrarlo sino las compañías de seguros, porque ya se vio que las entidades de derecho público pueden asegurar la vida de sus trabajadores, y
en cuanto al seguro de manejo y cumplimiento, en particular, procede observar que, de acuerdo con el artículo 16 del Decreto 1348 de 1939, reglamentario de dicha Ley, "mientras no hayan principiado a constituirse seguros de manejo, de conformidad con los términos de la Ley 225 de 1938, del presente Decreto y de la póliza que prescriba la Contraloría General, esta entidad podrá continuar aceptando, transitoriamente, la constitución de garantías de carácter personal, con observancia de las prescripciones de los Decretos 911 y 1209 de 1932". No podría sostenerse jurídicamente que el seguro de manejo y cumplimiento prestado por la Caja Nacional de Previsión equivale a que la Nación se constituya en aseguradora de los responsables a su propio Tesoro, porque la Caja, aunque es una entidad semioficial, puesto que no todo su patrimonio es de la Nación, es en todo caso una persona jurídica autónoma, cuyos bienes le pertenecen exclusivamente, y que es, en su organización y manejo, independiente del rol administrativo de la Nación, por lo cual no se identifica con ella, como tampoco se identifica el Banco de la República, no obstante ser, como la Caja, entidad semioficial, en que el Estado es el principal accionista, pero cuyo patrimonio es propio e independiente, la personería jurídica cabal y perfectamente autónoma, y su organización y manejo extraños a los servicios públicos. Y si no es dable establecer esa identificación entre el Estado y el Banco de la República, a pesar de sus tan estrechas y múltiples vinculaciones, con menor razón podrá hacerse
con la Caja Nacional de Previsión. Las anteriores consideraciones, que confirman el principio jurídico de la especialización del fin, de que atrás se hizo mérito, cobran mayor fuerza en atención a que si el seguro de manejo y cumplimiento puede prestarse por personas naturales o jurídicas, con las excepciones establecidas por el artículo 2368 del Código Contencioso, la Caja Nacional de Previsión, como persona jurídica autónoma que es, puede también obligarse como fiadora cuando para hacerlo cumple los requisitos exigidos por el Decreto ley 911 de 1932, como en el caso de estudio aparece que los ha cumplido a cabalidad, según la Resolución número 815 de 1947, de la Contraloría General de la República, y los certificados de depósitos bancarios, pedidos y producidos como pruebas en la sazón del juicio y que obran a los folios 36 a 42 del expediente. El seguro de manejo y cumplimiento prestado por la Caja a las personas que deben por la ley asegurar el buen desempeño de sus funciones es, a no dudarlo, un beneficio establecido por esa institución en favor de tales personas, porque les hace menos onerosa esa obligación, como lo demuestra el interés que las compañías de seguros tienen en anularlo; y como ese beneficio no es lesivo de los derechos del Fisco, ni de ningún derecho patrimonial de ninguna persona natural ni jurídica, pudiera considerarse como uno de los beneficios de los empleados que el artículo 3º del Decreto 2567 de 1946 ordena a la Caja prestarles. El señor Agente del Ministerio Público, en su vista de fondo, comparte las consideraciones expuestas para negar las súplicas de la demanda, por todo lo
cual el Consejo de Estado, de acuerdo con su Fiscal y administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Niéganse las peticiones de la demanda. Copíese y notifíquese.