CE-SECCION SEGUNDA-20001-23-33-000-2013-00326-01(3023-15)-2018

PROCESO DISCIPLINARIO - Funcionario de planeación del municipio de Valledupar / CODUCTA - Cancelación licencia urbanística / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA ENTRE LA CODUCTA Y LA FALTA ENDILGADAVulneración / PRESUNCION DE LEGALIDAD - Desvirtuada Es indiscutible que la construcción del batallón de movilidad y contramovilidad 10 del Ejército Nacional con sede en Valledupar es una edificación necesaria para la infraestructura militar destinada a la defensa y seguridad nacional, se concluye que quedó exceptuada del deber de obtener licencia de construcción, lo cual trajo como consecuencia, desde el punto de vista disciplinario, que la responsabilidad de los funcionarios que omitieron su exigencia y cumplimento se extinguiera, por haber desaparecido la norma que contenía el deber funcional de colmar tal requisito, como ocurre en el presente asunto. Lo anterior bajo la aplicación del principio de favorabilidad en materia disciplinaria. En tales circunstancias, la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación, al resolver el recurso de apelación de la actora, debió aplicar el mencionado principio y por esa vía exonerarla de responsabilidad disciplinaria, en virtud de que para ese momento el hecho imputado como falta había perdido la condición de tal como consecuencia de la modificación introducida por el legislador, que eliminó «la licencia urbanística de urbanización, parcelación, construcción o subdivisión» para la construcción de edificaciones necesarias para la infraestructura militar destinadas a la defensa y seguridad nacional, y en consideración a que el reproche que motivó la sanción a la señora Herrera Miranda (en segunda instancia) fue por no haber procedido,

como jefe de la oficina de planeación de Valledupar, «a imponer multas sucesivas o a la misma demolición» de la obra de construcción del aludido batallón, por violación de «las normas ambientales, las normas urbanísticas, el plan de ordenamiento territorial y las propias medidas tomadas por ella misma [suspensión de obra]». La decisión administrativa resulta incongruente y contradictoria en sí misma, por cuanto exoneró de responsabilidad disciplinaria del cargo primero formulado a la demandante bajo el argumento de que « […] al no haber quedado definido el componente ambiental en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) en cuanto a parcelación se refiere, en zona rural,… mal podía desconocerse la norma del POT [Decreto 064de 1999]», no obstante, a la vez la sancionó por el cargo tercero por incumplimiento del plan de ordenamiento territorial, entre otros motivos. Similar situación ocurrió en lo que atañe al cargo segundo del que también fue exonerada por la sala disciplinaria de la entidad. Este consistió en que la señora Herrera Miranda «[…] Con la conducta la disciplinable promovió la transgresión del orden jurídico en materia urbanística, toda vez, que no ejerció control y vigilancia al proyecto de construcción del Batallón de Movilidad y Contramovilidad Nº 10, con lo cual permitió que se desarrolle de manera ilegal», empero, a la hora de resolver, la entidad no encontró mérito para sancionarla por cuanto, después de efectuar una relación de las acciones que realizó la actora con el propósito hacer cumplir la normativa pertinente, concluyó que «[…] una

contradicción sería desconocer la labor efectuada por la Oficina Asesora de Planeación del Municipio de Valledupar, encabeza de la aquí disciplinada, de cara al caso de marras». Sin embargo, en oposición a lo dicho y para estructurar la sanción por el cargo tercero sostuvo la entidad que la investigada «[N]o podía adoptar la actitud pasiva puesta de presente, mirando cómo los responsables de la obra civil desconocían las normas ambientales, las normas urbanísticas, el plan de ordenamiento territorial y las propias medidas tomadas por ella misma, en representación de la administración municipal en aras de conjurar la situación» (f. 295). Ante tales contradicciones, los argumentos para sancionar carecen de validez por incoherentes.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., siete (7) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 20001-23-33-000-2013-00326-01(3023-15)

Actor: OMAIRA ESTHER HERRERA MIRANDA

Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. TEMA:

SANCIÓN DISCIPLINARIA DE SUSPENSIÓN (6 MESES). ACTUACION:

DECIDE APELACIÓN DE SENTENCIALEY 1437 DE 2011.

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por las partes contra la sentencia de 4 de junio de 2015 proferida por el Tribunal Administrativo del

Cesar1, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.

I. ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 320 a 357). La señora Omaira Esther Herrera Miranda, mediante apoderado, acude ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Nación, Procuraduría General de la Nación, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declaren nulos i) la decisión administrativa de primera

1 Folios 512 a 536. instancia de 18 de octubre de 20112, expedida por el procurador primero delegado para la vigilancia administrativa, a través de la cual sancionó disciplinariamente a la demandante con destitución e inhabilidad general de 10 años para el ejercicio de funciones públicas; y ii) el acto administrativo de segunda instancia de 25 de octubre de 20123, con el que la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación redujo la sanción a 6 meses de suspensión. A título de restablecimiento del derecho, solicita que se ordene a la entidad que elimine de sus registros los antecedentes disciplinarios de la sanción; que se condene a la entidad al pago indexado de los perjuicios materiales y morales que estima en $70.950.000.oo; que se disponga el cumplimiento de la sentencia en los términos del artículo 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo (CPACA) y se condene en costas a la entidad. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la demandante que se desempeñaba en el cargo de jefe de la oficina asesora de planeación del municipio de Valledupar, desde el 4 de marzo de 2008 hasta el 31 de enero de 2009. Que el órgano de control la investigó disciplinariamente por haber conceptuado que para la construcción del batallón de movilidad y contra-movilidad 10 de Valledupar no se requería licencia de parcelación, con lo cual infringió el régimen urbanístico de la Ley 810 de 2003, con grave riesgo para la preservación del medio ambiente. Dice que la secretaría de hacienda de Valledupar libró mandamiento de pago en su contra por $29.000.000 dentro del proceso de cobro coactivo, originado en la conmutación de la sanción de suspensión del cargo. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativo los artículos 2, 6 y 29 de la Constitución Política; 1 y 2 del Decreto 2201 de 2003; 9, 14, 17, 28 (numeral 2 y 3) y 163 de la Ley 734 de 2002; y 192 (numeral 1, letra c) de la Ley 19 (sic) de 2012. En la exuberante y difusa demanda aduce la actora que «[…] sobre la violación de los arts. 1º y 2º del Decreto 2201 de 2003 es vertical, puesto que el POT de 2 Folios 75 a 109 cuaderno anexo. 3 Folios 275 a 300. Notificado por edicto el 30 de noviembre de 2012. Ver folio 272.

Valledupar, no puede estar por encima de las obras de utilidad pública que construya la Nación, como es la construcción de Batallón Nº 10… en la ciudad de Valledupar […] y la administración municipal era conocedora de las gestiones que se estaban realizando ante el Ministerio del Medio Ambiente» (f. 331). Que no hubo valoración de las pruebas. Debió aplicarse la ley más favorable «que sin duda es el artículo 192 de la Ley 0019 del 10 de enero de 2012, más conocida como LEY ANTITRÁMITES…» (f. 344), porque se trataba de una obra destinada a la defensa y seguridad nacional. Que las omisiones de los derechos al debido proceso y defensa, del principio de congruencia y de la aplicación de la ley más favorable «[…] hacen que esté demostrada la FALLA DEL SERVICIO POR OMISIÓN, y que prosperen las pretensiones de la demanda» (f. 344). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 416 a 426). La Procuraduría General de la Nación, mediante apoderada, se opuso a las súplicas de la demanda. Arguye que la actuación disciplinaria se llevó a cabo con sujeción a la Ley 734 de 2002, en la que se respetó el debido proceso. Que con la actuación pasiva y omisiva la demandante cometió una afectación al medio ambiente. Como jefe de planeación municipal incurrió en falta de control y vigilancia, al permitir que las autoridades militares construyeran el citado batallón en terrenos de protección ambiental y reserva forestal de la Sierra Nevada de

Santa Marta, sin las respectivas licencias ambientales, cuando lo que debió hacer frente al vencimiento de plazo de 60 días a los que se refiere el artículo 105 (inciso 2º) de la Ley 388 de 1997 (modificado por el artículo 5 de la Ley 810 de 2003), era imponer multas sucesivas o disponer la demolición de la obra, según el caso. Por el contrario, permitió o coadyuvó tácitamente que siguiera la construcción de la obra sin los permisos legales ambientales. No se halló ninguna causal de exclusión de responsabilidad disciplinaria. 1.6 La providencia apelada (ff. 512 a 536). El Tribunal Administrativo del Cesar, en sentencia de 4 de junio de 2015, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda en el sentido de que anuló el acto sancionatorio de segunda instancia, ordenó a la Procuraduría General de la Nación cancelar el registro de la sanción de suspensión del cargo de 6 meses y condenó en costas a la entidad. No reconoció el pago de perjuicios materiales y morales a la accionante. Para arribar a esta decisión sostuvo que la actora fue exonerada de responsabilidad disciplinaria de los cargos primero y segundo, y sancionada por el tercero, pese a la similitud entre los dos últimos, respecto de los cuales la decisión, además, fue disímil y contradictoria. Así, puso de presente el Tribunal que la entidad al resolver el segundo cargo sostuvo que la disciplinada no orquestó, ni promovió la trasgresión del ordenamiento jurídico ni se quedó «cruzada de brazos» frente a la construcción

del batallón 10 de Valledupar, y por eso la exoneró de responsabilidad; sin embargo, por el cargo tercero la sancionó con el argumento de que no adelantó las actuaciones necesarias para evitar la construcción de la misma obra. La decisión administrativa, por lo tanto, fue incongruente. Agrega que la Procuraduría sancionó a la señora Herrera Miranda porque tuvo conocimiento de que las obras del citado batallón no contaban con licencia de construcción ni parcelación, y pese a ello no dispuso la medida policiva de suspensión, cargo que, en criterio del Tribunal, no tenía fundamento legal por cuanto, según el artículo 192 (numeral 1, letra c) del Decreto 19 de 2012, no se requería «licencia urbanística de urbanización, parcelación o subdivisión» para la construcción de las edificaciones necesarias para la infraestructura militar y policial destinadas a la defensa y seguridad nacional. Que como el mencionado Decreto fue expedido el 10 de enero de 2012 y el acto sancionatorio de segunda instancia lo fue el 25 de octubre siguiente, debió aplicarse esta normativa, por ser favorable a la implicada; al no haberlo hecho, la decisión acusada es nula. Acota que en el momento en que sucedieron los hechos, estos representaron una infracción disciplinaria, pero posteriormente tuvieron un tratamiento legal diferente y la demandada lo desconoció. 1.7 El recurso de apelación (ff. 541 a 547). La apoderada de la Procuraduría General de la Nación solicita que se revoque la sentencia del Tribunal por cuanto no se puede hablar de retroactividad del principio de favorabilidad, en razón a que para la época de los hechos la conducta de la actora se enmarcaba en la Ley 734

de 2002 como falta disciplinaria sujeta a sanción; que por seguridad jurídica no se podían regular situaciones del pasado ya consolidadas, como ocurría en el presente caso. En torno a la aplicación del Decreto 19 de 2012 sostiene que no se puede pensar que la falta de exigencias para obras futuras se pueda aplicar a las pasadas por vía de favorabilidad, porque este principio opera respecto de normas de naturaleza punitiva y no sobre las que regulan los requisitos como los de licencias ambientales y de parcelación, que omitió hacer cumplir la disciplinada. 1.8 Adhesión al recurso de apelación (ff. 548 a 551). El apoderado de la demandante adhiere a la apelación de la Procuraduría «[…] en lo que resulta desfavorable a los intereses de mi poderdante… de conformidad con lo establecido por el parágrafo del artículo 322 del C.G.P.» (f. 548), y a la vez pide que se revoque parcialmente el fallo del Tribunal en cuanto le negó el reconocimiento de los perjuicios materiales y morales y, en su lugar, se condene a la entidad a que se los pague. Para justificarlo aduce que en el procedimiento disciplinario se vulneraron e inaplicaron «[…] varios principios y derechos fundamentales que ampara nuestra Carta Política Magna; imponiendo sobre mi poderdante excesos de cargas públicas (excepcional) que violan el principio de igualdad, por lo cual debe ser indemnizada por los perjuicios ocasionados. Por lo cual, para que mi apadrinada tuviese derecho a ser objeto de reparación, solo bastaba con acreditar la existencia del daño cualificado, es decir, el daño especial,

y que este excediera las cargas que el común de las personas debe soportar y su relación causal con la actividad de la administración. Circunstancias fácticas demostradas dentro del presente medio de control» (f. 550)

II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 9 de julio de 20154 y admitidos por esta Corporación a través de auto de 25 de septiembre del mismo año5, en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidos los recursos de apelación, se continuó el trámite regular del proceso, para cuyo efecto se corrió traslado a las partes y al

4 Folio 553. 5 Folio 558. Ministerio Público, con auto de 30 de junio de 20176, con el propósito de que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara. 2.1.1. Parte demandada (ff. 575 a 579). La Procuraduría General de la Nación, a través de apoderada, defiende la legitimidad de los actos administrativos acusados. Que en este caso el examen de legalidad de ellos no es un juicio de corrección sino de validez. Manifiesta que a la actora se le respetaron todas las garantías y prerrogativas de la Ley 734 de 2002 y se le comprobaron los cargos por los que fue sancionada. Reitera que producto de la falta de cuidado, eficiencia y eficacia en sus funciones, permitió que se construyera el batallón 10 de

Valledupar en zona de reserva forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta, sin haberla sustraído previamente para tal fin, ni contar con los permisos ambientales y licencias urbanísticas de construcción y parcelación. 2.1.2 Parte demandante (ff. 558 y 581). El apoderado insiste en los motivos que adujo en el escrito de la apelación adhesiva de la sentencia. 2.2 Concepto del Ministerio Público (ff. 582 a 591). El procurador tercero delgado ante esta Corporación solicita que se confirme la sentencia apelada en cuanto accedió parcialmente a las súplicas de la demanda. Considera que no hay duda de que en el presente asunto debió aplicarse el principio de favorabilidad; no es cierto que opere exclusivamente en materia penal, ni que cobre vigencia solo al momento de los hechos investigados, como erradamente lo sostiene la apoderada de la Procuraduría. Sostiene que la conducta perdió la condición de falta al darse un cambio sustancial en la ley, que pasó de contener un deber a establecer una permisión (Decreto 19 de 2012) y la decisión administrativa de segunda instancia fue expedida ya en vigencia del citado Decreto. Que sin embargo, se deben negar los perjuicios materiales y morales recamados en razón a que para el momento en que actuó el órgano de control, la conducta censurada era reprochable, no tanto por el aspecto urbanístico sino por la infracción ambiental.

III. CONSIDERACIONES

6 Folio 300. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, a esta Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia.

3.2 Actos acusados. 3.2.1 Decisión administrativa de primera instancia de 18 de octubre de 20117, expedida por el procurador primero delegado para la vigilancia administrativa, a través de la cual sancionó disciplinariamente a la demandante con destitución e inhabilidad general de 10 años para el ejercicio de funciones públicas. 3.2.2 Acto administrativo de segunda instancia de 25 de octubre de 20128, con el que la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación redujo la sanción a 6 meses de suspensión. 3.3 Problema jurídico. La Sala debe resolver si la sentencia apelada fue ajustada a derecho, en cuanto accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. Para tal fin, examinará si en realidad la entidad estaba obligada a solucionar la situación disciplinaria de la accionante al amparo del principio de favorabilidad, como lo adujo el Tribunal, en vista de que el artículo 192 del Decreto 19 de 2012 eliminó la licencia urbanística para la parcelación y construcción de edificaciones necesarias para la infraestructura militar y policial destinadas a la defensa y seguridad nacional, por cuya exigencia e incumplimiento fue sancionada, según las inconformidades planteadas por la Procuraduría en la apelación de la sentencia; si la respuesta es afirmativa, se resolverá si hay lugar al pago de perjuicios materiales y morales a la demandante, que es el motivo por el cual impugna la providencia. 3.4 Hechos probados. Se hará referencia a las pruebas que guardan relación con los problemas jurídicos derivados de las causales de nulidad invocadas en la

apelación de la sentencia: i) La demandante, señora Omaira Esther Herrera Miranda, se desempeñó como jefe de la oficina de planeación municipal de Valledupar del 4 de marzo de 2008 al 7 Folios 75 a 109 cuaderno anexo. 8 Folios 275 a 300. Notificado por edicto el 30 de noviembre de 2012. Ver folio 272. 31 de enero de 2009, según certificación de 16 de mayo de 2013, expedida por la oficina de talento humano del ente territorial (f. 72, c. 1 ppal.). ii) La mencionada oficina de planeación, mediante Resolución 26 de 10 de junio de 2008, impuso al batallón 10 de ingenieros del Ejército Nacional con asiento en Valledupar medida correctiva de suspensión de las obras de construcción de la edificación militar, por no contar con la correspondiente licencia expedida por la curaduría urbana y por incumplimiento de las normas urbanísticas, el Decreto 564 de 2006, la Ley 810 de 2003 y el plan de ordenamiento territorial contenido en el Acuerdo 64 de 1999 (ff. 12 y 13, c, 3 expediente disciplinario). iii) La curaduría urbana 1 de Valledupar, a través de Resolución 2094 de 30 de mayo de 2011, concedió al Ejército Nacional licencia de parcelación destinada a la construcción del batallón de ingenieros 10 «Manuel Alberto Murillo González» en dicho municipio (ff. 102 a 105, c.1). iv) El Ministerio de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, con

Resolución 181 de 6 de febrero de 2009, sustrajo de la zona de reserva forestal de la Sierra Nevada de Santa Marta 39,5 hectáreas para la construcción del mencionado batallón, con la obligación de que este presentara un programa de revegetalización con enfoque de restauración del predio (ff. 106 a 122, c.1). A las demás pruebas hará mención la Sala al momento de resolver los cargos planteados en la apelación de la sentencia. 3.5 Caso concreto relativo a los problemas jurídicos derivados de las causales de anulación invocadas en la apelación de la sentencia (ff. 272 a 279). El cargo tercero, por el que resultó sancionada en segunda instancia la señora Herrera Miranda con suspensión de 6 meses, consistió en que: En su condición de Jefe de la Oficina Asesora de Planeación Municipal de Valledupar presuntamente infringió lo dispuesto en la Ley 810 de 2003, toda vez que, al tener conocimiento de que las obras de construcción del Batallón de Movilidad y Contramovilidad Nº 10 [del Ejército Nacional, con sede en Valledupar] no contaban con las debidas licencias de construcción ni parcelación, omitió disponer la medida policiva de suspensión inmediata de la obra. Al respecto, la Ley 810 de 2003 prevé: “Infracciones urbanísticas. Toda actuación de construcción, ampliación, modificación, adecuación y demolición de edificaciones, de urbanización y parcelación, que contravenga los planes de ordenamiento territorial y las normas urbanísticas que los desarrollan y complementan incluyendo los planes parciales, dará lugar a la

imposición de sanciones urbanísticas a los responsables, incluyendo la demolición de las obras, según sea el caso, sin perjuicio de la eventual responsabilidad civil y penal de los infractores. Para efectos de la aplicación de las sanciones estas infracciones se considerarán graves o leves, según se afecte el interés tutelado por dichas normas. En los casos de actuaciones urbanísticas, respecto de las cuales no se acredite la existencia de la licencia correspondiente o que no se ajuste a ella, el alcalde o su delegado, de oficio o a petición de parte, dispondrá la medida policiva de suspensión inmediata de todas las obras respectivas, hasta cuando se acredite plenamente que han cesado las causas que hubieren dado lugar a la medida. […]. La Ley 388 de 1997, artículo 103, modificado por la Ley 810 de 2003 establece que las infracciones urbanísticas darán lugar a la imposición de las sanciones a los responsables incluyendo la demolición de las obras según sea el caso. La Ley 810 de 2003, establece la obligación que tienen las autoridades para imponer sanciones a los titulares que construyan sin licencia urbanística. La citada irregularidad constituye falta disciplinaria al tenor de lo previsto en el artículo 48 numeral 38 de la Ley 734 de 2002, por cuanto la disciplinada OMAIRA ESTHER HERRERA MIRANDA, en su condición de Jefe de la Oficina Asesora de Planeación municipal de Valledupar, para la época de los hechos, omitió adelantar la medida policiva de suspensión inmediata de las obras del complejo militar, con lo cual permitió que las obras de

construcción se adelantaran infringiendo la normatividad urbanística ocasionando con ello un riesgo para el medio ambiente (ff. 20 a 21, c. 1). Inicialmente la falta se le calificó como gravísima y la conducta se le endilgó a título de dolo (ff. 23 y 24, c. 1). En el acto sancionatorio de segunda instancia la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación absolvió de responsabilidad a la accionante de los cargos primero y segundo y mantuvo el reproche del tercero, pero sustituyó la sanción de destitución e inhabilidad de 10 años impuesta por el a quo frente a todas las imputaciones, por la de suspensión del empleo durante 6 meses respecto del último, por cuanto encontró que la falta no fue gravísima y dolosa, sino grave y culposa. Para sancionar argumentó la entidad que si bien existió una medida de suspensión de las obras de construcción del batallón, decretada por la disciplinada, no resultó suficiente para para evitar que prosiguiera la ejecución de manera ilegal, «CUAL ES LO QUE SE REPROCHA EN EL CARGO. […] [N]o podía adoptar la actitud pasiva puesta de presente, mirando cómo los responsables de la obra civil desconocían las normas ambientales, las normas urbanísticas, el plan de ordenamiento territorial y las propias medidas tomadas por ella misma, en representación de la administración municipal en aras de conjurar la situación; […] su deber legal indiscutible como servidora pública, una vez ordenó la suspensión de obras el 10 de junio de 2008, y a partir de ésta [sic], vencido el plazo de los sesenta (60) días a los cuales hace referencia el del inciso

2º del artículo 105 de la Ley 388 de 1997 [modificado por el artículo 5 de la Ley 810 de 2003], era indiscutiblemente haber procedido a imponer multas sucesivas o a la misma demolición, según correspondiera» (ff. 294 y 295). 3.5.1 Solución a los problemas jurídicos. La Sala confirmará la sentencia apelada, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda, por las siguientes razones: 3.5.1.1 Con la eliminación del requisito de la licencia de construcción y parcelación respecto de las edificaciones destinadas a la defensa y seguridad nacional, el deber funcional de exigirla sobrevino como disciplinariamente atípico (Decreto 19 de 2012, artículo 192). Aplicación del principio de favorabilidad. Sobre este principio, la Ley 734 de 2002 consagra: «ARTÍCULO 14. FAVORABILIDAD. En materia disciplinaria la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. Este principio rige también para quien esté cumpliendo la sanción, salvo lo dispuesto en la Carta Política». La mencionada Ley concibió además una cláusula de preeminencia de los principios como el que se acaba de citar, a la hora de aplicar el régimen disciplinario, cuando en su artículo 21 dispone que «En la aplicación del régimen disciplinario prevalecerán los principios rectores contenidos en esta ley y en la Constitución Política» (se destaca). Al respecto, la jurisprudencia constitucional ha reiterado: Teniendo como base la misma garantía del debido proceso en el

derecho disciplinario, la Corte ha considerado obligatorio el respeto del principio de favorabilidad, de conformidad con el cual la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplica de preferencia a la restrictiva o desfavorable9. Frente a este punto, ha advertido que aun cuando el artículo 29 de la Constitución se refiere a la aplicación del principio en “materia penal”, ello “(…) no impide que el legislador lo extienda a otros ámbitos del derecho sancionador, como el disciplinario. Tampoco conduce a que el juez deba interpretar restrictivamente esta garantía, que tiene pleno sentido y especial relevancia dentro de un estado social de derecho en otros contextos punitivos diferentes al penal.”10Así mismo, ha precisado la Corte que el principio de favorabilidad es imperativo respecto de normas sustantivas y procesales en la misma medida. De esta forma, “tanto en materia sustantiva como procesal, las disposiciones más favorables al inculpado deben aplicarse de manera preferente, aunque el régimen transitorio determine en principio cosa diversa.”11

6. Conforme a las anteriores consideraciones, i) en el derecho disciplinario resultan plenamente aplicables las garantías que integran el debido proceso, dentro de las que se destacan el principio de

9 Sentencias T-438 de 1994 (M.P. Carlos Gaviria Díaz), T-233 de 1995 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-625 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo), T-1102 de 2005 (M.P. Jaime Araujo Rentería), T-1034 de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto), 10

Sentencia C-328 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa).

11 T-625 de 1997 (M.P. José Gregorio Hernández Galindo). De la misma manera, en la sentencia C-200 de 2002 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), la Corte determinó que en “(…) la aplicación del principio de favorabilidad en materia penal, no cabe hacer distinción entre normas sustantivas y normas procesales, pues el texto constitucional no establece diferencia alguna que permita un trato diferente para las normas procesales” Iguales consideraciones fueron expuestas en la sentencia C-592 de 2005 (M.P. Álvaro Tafur Galvis), que analizó la forma de aplicación en el tiempo del sistema penal acusatorio. Igualmente, en la sentencia C-181 de 2002 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra), se manifestó: “En materia penal y, actualmente, en el campo del derecho disciplinario, el principio de favorabilidad se aplica también a las normas procesales, a pesar de que se mantiene el principio general de la aplicación inmediata.” Ver también las sentencias C-619 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) C-922 de 2001 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) y C-328 de 2003 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). legalidad y favorabilidad; ii) el principio de legalidad impone que las conductas sean juzgadas conforme con normas sustantivas preexistentes y; iii) el principio de favorabilidad supone la aplicación de la norma más favorable al investigado o juzgado, aun cuando sea posterior e independientemente de que sea sustantiva o procesal12. Revisado el expediente administrativo encuentra la Sala que el acto sancionatorio de primera instancia fue expedido el 18 de octubre de 2011 (f. 199) contra el que

la demandante interpuso recurso de apelación el 2 de noviembre siguiente (f. 232), el cual fue resuelto por la sala disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación el 25 de octubre de 2012 (f. 275). De lo relatado constata esta Colegiatura que 9 meses y 15 días antes de que la entidad resolviera el recurso de apelación se había expedido el Decreto ley 19 de 10 de enero de 201213, «Por el cual se dictan normas para suprimir o reformar regulaciones, procedimientos y trámites innecesarios existentes en la Administración Pública», en cuyo artículo 192 se estableció: «1. No se requerirá licencia urbanística de urbanización, parcelación, construcción o subdivisión en ninguna de sus modalidades para: […] c. La construcción de las edificaciones necesarias para la infraestructura militar y polic