CSDJ - F11001010200020180238400ADJUNTA20190503170111-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D. C., 30 de abril de 2019. Aprobado según Acta de Sala N° 026 de la misma fecha.

Magistrado Ponente: Doctor Camilo Montoya Reyes Radicado N° 110010102000201802384 00

ASUNTO A DECIDIR Procede la Sala a pronunciarse sobre el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES y el JUZGADO QUINTO CIVIL DEL CIRCUITO DE MANIZALES CALDAS, con ocasión del conocimiento de la Acción Popular presentada por el señor UNDER

AUGUSTO BECERRA LARGO contra el MUNICIPIO DE MANIZALES, INCONTEC y

el BANCO DE BOGOTÁ, sucursal ubicada en la carrera 43 No. 65-100 de la ciudad de Manizales. ANTECEDENTES El señor UNDER AUGUSTO BECERRA LARGO interpuso Acción Popular para la protección de los derechos e intereses colectivos, contra el MUNICIPIO DE MANIZALES, INCONTEC y el BANCO DE BOGOTÁ, sucursal ubicada en la carrera 43 No. 65-100 de la ciudad de Manizales, solicitando que se ordene a la entidad bancaria y financiera accionada, la construcción de una unidad sanitaria para los ciudadanos con movilidad reducida que se desplazan en silla de ruedas, cumpliendo con las normas NTC e ICONTEC.

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M.P. CAMILO MONTOYA REYES Radicado N° 110010102000201802384 00

Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Adicionalmente, señaló el accionante, el MUNICIPIO DE MANIZALES permitió la vulneración de derechos e intereses colectivos, con ocasión a la omisión de sus funciones de control y vigilancia.

PRONUNCIAMIENTO DE LAS AUTORIDADES JUDICIALES COLISIONANTES

1. JUZGADO SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALES. Una vez remitido el proceso por competencia por parte del Tribunal Administrativo de Caldas, mediante auto del 3 de julio de 2018 el Juzgado resolvió declarar la falta de jurisdicción para conocer el asunto, y remitir el proceso a los juzgados civiles del circuito de la ciudad de Manizales para su respectivo reparto, en razón a que según éste, el accionado era una persona jurídica sujeta al derecho privado, sin que en dicho caso pudiese tener como parte demandada al MUNICIPIO DE MANIZALES, toda vez que el inmueble respecto del cual se deprecaba el requerimiento, correspondía a la entidad bancaria BANCO DE BOGOTÁ.

Señaló que para determinar la jurisdicción a la cual corresponde el conocimiento del asunto, es necesario analizar no solo contra quiénes se dirigen las pretensiones, sino también es pertinente estudiar, quién es la persona jurídica privada o pública, que posiblemente este vulnerando o amenazando los derechos e intereses colectivos, y en

el caso concreto pese a que se señala que el ente territorial omitió funciones de inspección y vigilancia, es claro que la entidad bancaria sería la que presuntamente estaría vulnerando los derechos aducidos por el demandante.

2. JUZGADO QUINTO CIVIL DEL CIRCUITO DE MANIZALES. Una vez repartido el asunto, en auto de 25 de julio de 2018 el despacho de conocimiento alegó la falta de competencia y en consecuencia dispuso remitir las diligencias a esta Corporación , en razón a que la acción propuesta fue incoada contra el ente territorial, motivo por el cual se presentaba fuero de atracción entre entidades de diferente naturaleza,

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones correspondiéndole el conocimiento de la causa, al Juzgado Administrativo respectivo.

Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el numeral 6 del artículo 256 de la Constitución Política y numeral 2 del artículo 112 de la Ley 270 de 1996. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, al tenor de lo previsto en el artículo 256 numeral 6º de la Constitución Política, y en concordancia con el numeral 2º del artículo 112 de la Ley 270 de 1996Estatutaria de Administración de Justicia-, es competente para “Dirimir los conflictos de

competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales...”. Existencia del conflicto. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde evento en el cual será negativo, y para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el proceso se halle en trámite. Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a 3

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y

ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2 Superior, veamos: "Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia NACIONAL, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares." En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228

de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: "La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (...)" Del asunto a resolver. En el presente asunto, se busca determinar qué autoridad judicial es competente para conocer la Acción Popular interpuesta contra una entidad bancaria, persona jurídica de derecho privado, en razón a la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos por parte de la entidad bancaria, al no contar con 4

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones unidad sanitaria para personas con limitación en la movilidad, donde también es accionada una entidad territorial, endilgando la omisión del cumplimiento de sus funciones de inspección y vigilancia.

Sea lo primero indicar, que la acción popular tiene como génesis el artículo 88 de la Constitución Política de 1991, mandato supremo en virtud del cual se expidió la ley 472 de 1998, modificada posteriormente en algunos pocos aspectos por las leyes 1285 de 2009 y 1425 de 2010, y más recientemente por la ley 1437 de 2011 - Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo – CPACA-; su finalidad está orientada a la prevención y/o al restablecimiento del goce efectivo de los derechos e intereses colectivos1, los cuales por definición no ostentan como titular un sujeto o grupo

de sujetos determinado, exclusivo y excluyente, sino a toda la colectividad en su conjunto2. De ahí justamente la posibilidad de considerar que, en estricto sentido, la acción popular no implica el desarrollo de un contencioso subjetivo, sino de un contencioso objetivo, bajo el entendido de que no hay una contienda, litigio o disputa entre titulares de dos o más derechos subjetivos, sino que se trata de un mecanismo por medio del cual, cualquier sujeto pide al juez la adopción pronta y adecuada de medidas de preservación y/o de restablecimiento de los derechos que afectan a toda la colectividad. Es por tal razón que esta acción tiene una amplia legitimación por activa3; no es desistible al ser pública y en ejercicio del interés general; el juez debe impulsarla oficiosamente y no puede fallar inhibiéndose so pena de destitución4; y al actor no le es dable incoar pretensiones subjetivas dentro de su demanda. 1 Artículo 2, inciso 2, ley 472 de 1998: “Las acciones populares se ejercen para evitar el daño contingente, hacer cesar el peligro, la amenaza, la vulneración o agravio sobre los derechos e intereses colectivos, o restituir las cosas a su estado anterior cuando fuere posible”. 2 Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-569 de 2004 3 Cf. Artículo 12 de la ley 472 de 1998 4 Cf. Artículo 5, inciso 3, ley 472 de 1998 5

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Ahora bien, su carácter de contencioso objetivo en cuanto al tipo de derechos en juego, no significa ausencia de legitimación por pasiva. Sin embargo, de conformidad con lo previsto en los artículos 9, 14 y 18, literal d) e inciso final de la ley 472 de 1998, la demanda se debe dirigir contra el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo; pudiéndose incluso dirigir contra personas indeterminadas cuando se desconozcan los responsables, correspondiéndole al juez determinarlos en este último evento.

Por su parte, el artículo 15 de la ley 472 de 1998 fija los parámetros para determinar la jurisdicción competente, atendiendo tanto la causa de la vulneración o amenaza de los derechos colectivos, como el sujeto o sujetos que la generan. En concreto, el precitado artículo dispone: “La jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las Acciones Populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia. En los demás casos, conocerá la jurisdicción ordinaria civil”. Del anterior enunciado normativo, se desprende que existe un criterio objetivo, un criterio subjetivo y un criterio residual de jurisdicción. Los dos primeros se predican de la

jurisdicción de lo contencioso administrativo, mientras que el último caracteriza la competencia de la jurisdicción ordinaria civil. Así las cosas, el criterio objetivo, primer criterio para determinar la competencia de la justicia administrativa, es el siguiente: que la acción popular se refiera a vulneraciones o amenazas de derechos colectivos que se desprenden de actos, acciones y omisiones de 6

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas. Al mismo tiempo, existe un criterio subjetivo, consustancial en principio al anterior, que consiste en el hecho de dirigir formalmente la demanda contra una entidad estatal, cualquiera que sea, o bien contra un particular que ejerza funciones administrativas.

Por su parte, el criterio residual implica que, a falta de operatividad de ninguno de los dos criterios anteriores, es decir, cuando la demanda se dirija únicamente contra un particular que no ejerce función administrativa, conocerá la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. Este último criterio se confirma con la aplicación del fuero de atracción en favor de la justicia administrativa cuando, no obstante la acción se dirija contra un particular, se presente igualmente contra al menos una entidad estatal5. Al respecto, ha dicho el Consejo de Estado en sentencia N° C626 de febrero 1 de 2000: “(…) De acuerdo con el texto del artículo 15 de la Ley 446 de 1998, la jurisdicción de

lo contencioso administrativo es la competente para conocer lo procesos de acciones populares originadas en actos acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que cumplen funciones públicas, obviamente, en razón a estas y no a las de su actividad privada, en los demás casos entre ellos cuando las entidades ejercen actividades privadas, como los bancos demandados en el sub judice, conoce la jurisdicción ordinaria. Ahora bien el artículo 16 de la Ley 472 de 1998, sobre la competencia en las acciones populares, prevé la posibilidad que el actor escoja el juez competente por el lugar del domicilio del demandado o el lugar de ocurrencia de los hechos, lo que en esta materia pone de presente la intención del legislador de permitir que sea el actor popular el que, dentro de los jueces competentes, escoja el que quiera, facultad que además pone en evidencia la 5 Cf., entre otras, Consejo de Estado, Sección Tercera, C.P. Dr. ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ, 22 enero de 2004, Rad. 25000-23-26-000-2001-00527-03(AP); Sección Primera, C.P. Dra.

MARTHA SOFIA SANZ TOBON, 27 de julio 2006, Rad. 15001-23-31-000-2003-00504-01(AP).

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

intención del legislador de facilitarle las cosas al actor (…)” (Subrayado fuera de texto) Resáltese que las acciones populares deben dirigirse contra quien directamente cause la vulneración de los derechos colectivos, sea una entidad pública o un particular, y a la entidad encargada de la protección de los derechos colectivos vulnerados, una vez admitida la demanda, solamente se le comunicará de la existencia de tal acción, sin necesidad de vincularla al proceso como sujeto procesal, tal y como lo contempla el inciso final del artículo 346 de la Ley 472 de 1998. De acuerdo con lo anterior y atendiendo la naturaleza del conflicto, la Sala concluye que le corresponde conocer de la Acción Popular propuesta por el señor UNDER AUGUSTO BECERRA LARGO contra el MUNICIPIO DE MANIZALES, INCONTEC y el BANCO DE BOGOTÁ a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, pues la última entidad mencionada es de naturaleza privada y a quien se le atribuye directamente la presunta vulneración de los derechos colectivos objeto de protección al no contar con una unidad sanitaria para personas con movilidad limitada, en concordancia con los principios de competencia que rigen la materia, dispuestos en la Ley 472 de 1998. Lo anterior, en atención a que el antecedente Jurisprudencial de esta Corporación, en relación a estos temas jurídicos, siempre ha estado orientado a dirimir el asunto asignando la competencia a la Jurisdicción Civil Ordinaria, cuando se trata de demandas de Acciones Populares dirigidas contra Empresas Privadas, como en este caso. 6 ARTICULO 34. SENTENCIA. …También comunicará a las entidades o autoridades administrativas para

que, en lo que sea de su competencia, colaboren en orden a obtener el cumplimiento del fallo. 8

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones Por último resulta necesario indicar que en el presente caso no es admisible asignar la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, porque de ser así en todos los casos en que se adelante una acción popular en contra de un particular la competencia estaría en cabeza de esa Jurisdicción debido a que siempre existirá una entidad del estado que ejerza la función de supervisión, vigilancia y control de las actividades que estas desarrollen.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales. RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Contenciosa Administrativa y la Jurisdicción Ordinaria Civil en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la segunda de las mencionadas,

representada en el JUZGADO QUINTO CIVIL DEL CIRCUITO DE MANIZALES.

Segundo.- REMITIR el proceso a conocimiento del JUZGADO QUINTO CIVIL DEL CIRCUITO DE MANIZALES y copia de la presente providencia al JUZGADO

SEGUNDO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MANIZALEZ.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente 9

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Referencia: Conflicto de Jurisdicciones

CAMILO MONTOYA REYES

Vicepresidente

MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS CARLOS MARIO CANO DIOSA

Magistrada Magistrado

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial 10