CSDJ - F11001010200020180249900ADJUNTA20190523111742-2019

CONFLICTO NEGATIVO / Jurisdicción Ordinaria Laboral y Jurisdicción Contencioso Administrativa Conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, y el JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, con ocasión a la demanda de Nulidad y Restablecimiento instaurada por la señora MARÍA MARGARITA MORENO AGUIRRE contra la

ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES.

Asignó el conocimiento a la Jurisdicción Contenciosa Admnistrativa.

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D.C., veintidós (22) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Magistrada Ponente Dra. JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ Rad. No. 110010102000201802499 00 (16198-36) Aprobada según Acta de Sala No. 32 ASUNTO Corresponde a la Sala dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción Ordinaria en cabeza del JUZGADO

CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y la Jurisdicción

Contencioso Administrativa representada por el JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, con ocasión al medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho

instaurado por la señora MARÍA MARGARITA MORENO AGUIRRE contra tres resoluciones emitidas por la ADMINISTRADORA

COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES.

HECHOS Y ANTECEDENTES PROCESALES RELEVANTES 1.- El día 18 de marzo de 2016, el apoderado de la señora MARÍA MARGARITA MORENO AGUIRRE, presentó ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa, medio de control Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, ya que según la demandante, pese a que se le reconoció su derecho a la pensión por vejez, esta no fue liquidada en debida forma al desempeñarse como servidora pública, por lo anterior sus pretensiones fueron las siguientes: PRIMERA: Que es parcialmente nula la Resolución 019173 del 25 de julio de 2008, mediante la cual el Instituto de Seguros Sociales le reconoció la pensión de vejez a la señora MARÍA MARGARITA

MORENO AGUIRRE.

SEGUNDA: Que también es parcialmente nula la Resolución GNR 4166 del 9 de enero de 2015, mediante la cual COLPENSIONES reliquidó la pensión a la señora MORENO AGUIRRE, pero sólo incrementando en un 3% el monto de la prestación.

TERCERA: Que es igualmente nula parcialmente la Resolución VPB 60194 del 7 de septiembre de 2015, mediante la cual se confirmó la Resolución GNR 4166 del 9 de enero del mismo año.

CUARTA: Que como consecuencia de las declaraciones anteriores y a título de restablecimiento del derecho, se condene a

COLPENSIONES, a reliquidar la pensión de la señora MARÍA MARGARITA MORENO AGUIRRE, con fundamento en la Ley 33 de 1985, incluyendo los factores salariales que correspondían al último año de servicio.

QUINTA: Que se ordene dar cumplimiento al fallo que le dé fin al proceso dentro los términos establecidos en la ley. 2.- Una vez sometida a reparto la demanda, correspondió al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, el cual en providencia del 21 de abril de 2016 decidió rechazar el conocimiento de las diligencias por su falta de competencia, al considerar que: “8. Por tanto, la última relación laboral efectiva para determinar la competencia del presente asunto, no es de carácter legal y reglamentario, sino con la Cooperativa de Trabajo COENSALUD, relación laboral que no fue objeto de discusión en el proceso

2004-00655. (…)

9. Se llega entonces a la conclusión inequívoca de que el Juez competente para conocer de la controversia planteada no es este Despacho, pues la jurisdicción contencioso administrativa solo conoce de la seguridad social de los servidores públicos vinculados por una relación legal y reglamentaria, y cuando el régimen es administrado por una persona de derecho público (art. 104-4 C.P.A.C.A).” En consecuencia, ordenó remitir la actuación a los Jueces Laborales del Circuito de Medellín, para lo de su cargo. (fls. 7980 c.o.)

3.- Correspondió al JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO

DE MEDELLÍN autoridad judicial que resolvió en audiencia del 12 de abril de 2018, declarar falta de competencia para conocer el asunto de marras, señalando que: “Conforme a los anteriores hallazgos, se encuentra que se carece de jurisdicción y competencia para continuar conociendo del presente proceso, debido a que no sería la jurisdicción ordinaria laboral la competente para dirimir la presente controversia, pues quien conoce de la seguridad social con respecto de los empleados públicos es la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, de conformidad con el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, el cual en su numeral 4°, estableció que la competencia frente a las controversias de la seguridad social para empleados públicos, seria asumida por los Juzgados administrativos cuando el régimen correspondiente lo administre una entidad de derecho público , y la correspondiente demanda se presente después del dos de julio del año 2012; fecha en la que entró a regir la anterior disposición.” Consecuentemente, este despacho ordenó devolver las diligencias al Juzgado Treinta y Cinco Administrativo de Medellín, no avocó el conocimiento del asunto por las razones ya expuestas, autoridad judicial que cuando advirtió esta devolución, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 112 de la Ley 270 de 1996 ordenó el envío de la demanda a esta Colegiatura para resolver el conflicto de competencia trabado. (fl. 103-109 c.o.)

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. De conformidad con las atribuciones consagradas en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política, en armonía con el numeral 2

del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 3º del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Autos 278 del 9 de julio y 372 del 26 de agosto de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones

Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente esta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Entendida la jurisdicción como la función del Estado de administrar

justicia, y la competencia, como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así tenemos por regla general, el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar no corresponderle, caso en el que será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario se presenten los siguientes presupuestos:

1. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso.

2. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo.

3. Que el proceso se halle en trámite, esto es, que no haya sido fallado.

Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues estos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2° Superior, veamos: “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la

Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.” En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: “La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. (…)” 2.- Aclaración previa. Quien funge aquí como Magistrada Ponente se permite aclarar que si

bien ha manifestado impedimento para conocer de los procesos en los cuales es parte la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, por cuanto instauró una demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho contra dicha entidad radicado No. 110013335015201200208 00, tramitada en segunda instancia, en el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – ORAL SECCIÓN SEGUNDA, Magistrado Ponente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA, de la cual desistí en memorial presentado el 21 de febrero de 2015, siendo aceptado por el Despacho en auto del 9 de marzo de 2015, ante la reiterativa negación de aceptar la declaración de impedimento por parte de esta Corporación, por ejemplo en los siguientes radicados: 110010102000 201500708 00, Sala 97 del 20 de octubre de 2010 y 110010102000 201602610 00, Sala 90 del 21 de septiembre de 2016, entre otros, la Magistrada que funge como ponente en aras del principio de celeridad y eficacia, opta por no continuar realizando tales manifestaciones.. 3.- Objeto del presente conflicto. El objeto del presente conflicto radica en determinar cuál es la jurisdicción competente para el conocimiento del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho que a través de apoderado judicial interpuso la señora MARÍA MARGARITA MORENO AGUIRRE contra la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES COLPENSIONES, para que sean declarados nulos los Actos Administrativos: Resolución No. 019173 del 25 de julio de 2008,

Resolución GNR 4166 del 9 de enero de 2015, mediante la cual COLPENSIONES reliquidó la pensión a la señora MORENO AGUIRRE, pero sólo incrementando en un 3% el monto de la prestación, Resolución VPB 60194 del 7 de septiembre de 2015, mediante la cual se confirmó la Resolución GNR 4166 del 9 de enero del mismo año. En consecuencia, solicita que se le pague el valor correspondiente al retroactivo pensional. (fls. 70 – 75 c.o.) 4.- Del caso en concreto Así pues, encuentra la Sala en aras a dirimir la controversia planteada, se procederá a atender la pretensión principal de la demanda, pues ésta se dirige al pronunciamiento por vía judicial sobre la reliquidación de la pensión que se ha tratado en los siguientes Actos Administrativos emitidos por COLPENSIONES: Resolución No. 019173 del 25 de julio de 2008, Resolución GNR 4166 del 9 de enero de 2015, mediante la cual COLPENSIONES reliquidó la pensión a la señora MORENO AGUIRRE, pero sólo incrementando en un 3% el monto de la prestación, Resolución VPB 60194 del 7 de septiembre de 2015, mediante la cual se confirmó la Resolución GNR 4166 del 9 de enero del mismo año, y que consecuencia de lo anterior, se emita una nueva resolución en la que se le reconozca la pensión de vejez con los conceptos que según ella le corresponden por haberse desempeñado como servidor público . Como primera medida, en materia de Seguridad Social, el Código Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011)

en su artículo 104 numeral 4º consagra lo siguiente: “Artículo 104. De la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. (…)

4. Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público.” Por otra parte, el artículo 26 de la Ley 10 de 1990, por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones, dispone que la planta de personal de las Empresas

Sociales del Estado estará conformada por funcionarios de carrera o de libre nombramiento y remoción, según el caso, y agrega en su parágrafo que son trabajadores oficiales quienes desempeñen cargos no directivos, destinados al mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales. Veamos: “Artículo 26º.- Clasificación de empleos. En la estructura administrativa de la Nación, de las entidades territoriales o de sus entidades descentralizadas, para la organización y prestación de los servicios de salud, los empleos pueden ser de libre nombramiento y remoción o de carrera. (…) Parágrafo.- Son trabajadores oficiales, quienes desempeñen cargos no directivos destinados al mantenimiento de la planta

física hospitalaria, o de servicios generales, en las mismas instituciones.” Ahora bien, pese a que el JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN afirma que la señora MARÍA MARGARITA MORENO AGUIRRE tuvo su última relación laboral efectiva con “COOENSALUD”, entidad de carácter privado, esta Sala encuentra en el estudio del expediente, dentro de la Resolución que reconoce la pensión de la actora, que al momento en el que esta se emite (Año 2008) la demandante se había desempeñado como servidora pública adscrita a la E.S.E HOSPITAL MANUEL URIBE ÁNGEL DE ENVIGADO (fl. 2 c.o.). Es importante determinar la calidad a través de la cual estaba vinculada la demandante, ya que ésta circunstancia es un factor determinante para fijar la competencia en esta clase de asuntos, clasificación que la previó el legislativo en la norma antes citada, la cual establece que en las Empresas Sociales del Estado, sus servidores tendrán la calidad de empleados públicos, salvo los que sin ser directivos desempeñen funciones de mantenimiento de la planta física, hospitalaria y de servicios generales, quienes tendrán la condición de trabajadores oficiales. (fls. 2-3 c.o ). Entonces, el caso que ocupa la atención se aleja de lo considerado por el Juez Administrativo pues la actora ejercía funciones no consideradas como de mantenimiento de la planta física o de servicios generales, siendo eminente que la calidad de la señora MARÍA MARGARITA MORENO AGUIRRE es de empleada pública.

Análisis que se soporta adicionalmente por la sentencia proferida por el Magistrado GUSTAVO JOSÉ GNECCO MENDOZA de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, donde se analiza la calidad de una servidora pública quien desempeñaba funciones relacionadas con servicios médicos y paramédicos en el cargo de Auxiliar de Enfermería, resolviendo que no podía considerarse como Trabajadora Oficial pues sus funciones no guardaban relación ni con las funciones de mantenimiento de planta física o servicios generales, así: Elementales postulados de la distribución de la carga de la prueba enseñan que sólo es posible catalogar a un servidor público de una empresa social del Estado como trabajador oficial, en la medida de la demostración, en un proceso judicial, de que su labor está relacionada con tales actividades –mantenimiento de la planta física hospitalaria y servicios generales-, siempre que no hagan parte de los cuadros directivos. La ausencia de prueba en tal sentido conduce, irremediablemente, a que el servidor público sea catalogado como empleado público, merced a la mentada regla general. Al paso de tales premisas, el mantenimiento de la planta física de los hospitales comprende el conjunto de actividades orientadas a mejorar, conservar, adicionar o restaurar la planta física de los entes hospitalarios destinados al servicio público esencial de salud, tales como electricidad, carpintería, mecánica, jardinería, pintura, albañilería, vigilancia o celaduría. Por servicios generales ha de entenderse aquel elenco de actividades cuyo propósito es el de atender las necesidades que le son comunes a todas las entidades, tales como la cocina, ropería,

lavandería, costura, transporte, traslado de pacientes, aseo en general y las propias del servicio doméstico, por citar algunas, en vía puramente enunciativa o ejemplificativa, no restrictiva o limitativa. Esta Sala de la Corte ha tenido oportunidad de fijar su posición sobre el entendimiento de actividades de servicios generales. Así, en sentencia del 21 de junio de 2004, Rad. 22.324, adoctrinó: “…los 'servicios generales' dentro de una institución gubernamental, esencialmente están destinados para mantener las instalaciones de ella en óptimo estado de funcionamiento, su seguridad, las funciones de aseo, vigilancia y cafetería, así como el manejo de los demás bienes como vehículos y suministro de los elementos requeridos por las distintas dependencias que las integran”. Y, en sentencia del 13 de octubre de 2004 (Rad. 22.858), asentó: “…dentro del concepto de servicios generales a que alude la disposición ya citada, han de involucrarse, a manera solamente de ejemplo, aquellas actividades relacionadas con el aseo, vigilancia y alimentación, mas no las que correspondan a servicios médicos y paramédicos”. Sin duda, en este último fallo la Corte afinó su orientación doctrinaria en derredor del entendimiento del concepto de servicios generales, en cuanto precisó que las actividades que correspondan a servicios médicos y paramédicos no cuadran en tal noción, porque –se agrega ahorano vienen encaminadas a satisfacer los requerimientos que resultan comunes a las distintas dependencias que conforman el ente hospitalario o la empresa social del Estado.

Ahora bien, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de las acciones de nulidad y restablecimiento que no provengan de un contrato de trabajo, y que se controviertan actos de cualquier entidad pública de conformidad con lo señalado en el artículo 155 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.Por el contrario el numeral 1º del artículo 2º de la Ley 712 de 2001, promueve que a la Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades, laboral y de seguridad social le corresponde definir los asuntos referidos a “los conflictos jurídicos que se originen directa o indirectamente en el contrato de trabajo”. Es por ello, que observa la Sala que tanto el C.P.A.C.A. al igual que la Ley 712 de 2001, mantienen claramente definida la competencia de cada una de las jurisdicciones en aspectos laborales, correspondiendo a la ordinaria la definición de conflictos originados en el contrato de trabajo y a la administrativa los ocasionados a partir de la relación laboral legal o reglamentaria, es decir el de empleado público. Así las cosas, como las pretensiones contenidas en la demanda se desprenden de una relación legal y reglamentaria, el juez natural del presente asunto no es otro que el juez contencioso administrativo, por lo tanto se dirimirá el presente conflicto asignándole a éste el conocimiento de la acción incoada por la señora MARÍA MARGARITA MORENO AGUIRRE contra la COLPENSIONES. En consecuencia, el competente para conocer de la demanda en cuestión, es el JUZGADO

TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE

MEDELLÍN, a quien se le asignará las presentes diligencias. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE Primero.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre el JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN y el JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto al segundo de los mencionados. Segundo.- REMITIR el presente proceso a conocimiento al JUZGADO TREINTA Y CINCO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, y copia de la presente providencia al JUZGADO CUARTO LABORAL DEL CIRCUITO DE MEDELLÍN, para su información.

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PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN

CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial