CSDJ - F11001010200020180277100ADJUNTA20191016114147-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D.C., octubre nueve de dos mil diecinueve Magistrado Ponente: CARLOS MARIO CANO DIOSA Radicación No. 110010102000201802771 00 Aprobado Según Acta No. 076 de la misma fecha

Referencia: Conflicto de Competencia

ASUNTO Resuelve esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conflicto negativo de competencia suscitado entre la Sala Segunda de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 12 Civil del Circuito de Oralidad de la misma ciudad, con ocasión de la demanda ordinaria laboral incoada por la FUNDACIÓN HOSPITALARIA SAN VICENTE DE PAUL, por intermedio de apoderado judicial, contra La Nación – Ministerio de Salud y Protección Social y la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud –ADRES-.

I. SITUACIÓN FÁCTICA Y ANTECEDENTES PROCESALES El presente conflicto de competencia entre las jurisdicciones citadas, se generó en la demanda ordinaria laboral (fls 2 a 514) radicada el 19 de mayo de 2016 por el apoderado judicial de la FUNDACIÓN UNIVERSITARIA SAN VICENTE DE PAUL, contra La Nación – Ministerio de la Salud y Protección Social y la Entidad Administradora de los Recursos del Sistema de Seguridad Social en Salud –ADREScon la finalidad que se reconozca y pague a la

demandante los costos, gastos y servicios de salud prestados a las víctimas de accidentes de tránsito, eventos catastróficos y actos terroristas, cuyo valor fue asumido integralmente con recursos propios, por un valor de dieciséis millones ochocientos cinco mil seis pesos ($16.805.006), relacionados en facturas, las cuales fueron presentadas ante el Ministerio de Salud por intermedio de su empresa auditora, es decir, la Unión Temporal Nuevo Fosyga hoy Adres, para que éste las revisara pero las mismas fueron glosadas por fuera de término. Mediante providencia del 29 de mayo de 2018 (fls 744 a 746 del c.o.) la Sala Segunda de decisión laboral del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Medellín declaró la falta de competencia por jurisdicción para conocer del referido proceso y, lo remitió al turno de los Juzgados Administrativos de esa ciudad. Mediante auto del 19 de julio de 2018, el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Medellín declara su falta de competencia para conocer y remite el expediente a los Juzgados Civiles del Circuito de la ciudad para que fuese repartido (fls 796 a 798 del c.o.). Mediante auto del 12 de septiembre de 2018, el Juzgado 12 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, declaró su falta de competencia y en consecuencia provocó el conflicto negativo, remitiendo el expediente ante esta Sala Jurisdiccional Superior para dirimirlo (fls 819 a 821 del c.o.).

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS La Sala Segunda de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín,

fundamentó su incompetencia en el pronunciamiento realizado por Corte Suprema de Justicia en providencia de abril 12 de 2018 en el radicado No. 110010230000201700200-01, la cual manifestó: la decisión de glosar, devolver o rechazar las solicitudes por cobro de servicios, medicamentos o tratamientos no incluidos en el plan obligatorio de salud - NO POSen la medida que el FOSYGA asume a nombre y representación del estado, constituye UN ACTO ADMINISTRATIVO, PARTICULAR Y CONCRETO, cuya controversia ha de zanjarse en el marco de la competencia general de la Jurisdicción Contencioso Administrativa conforme al artículo 104 de le Ley 1437 de 2011, así las cosas se remite el expediente al turno de la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Le correspondió entonces al Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Medellín, quien fundamentó su incompetencia en que es la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil quien debe conocer de la Litis ya que en el plenario no obra ningún documento distinto de las facturas para inferir que entre la Fundación Hospitalaria San Vicente de Paul y la Nación-Ministerio de Salud y Protección Social existe un contrato de naturaleza estatal. El Juzgado 12 Civil del Circuito de Oralidad de Medellín, al conocer del presente asunto se declaró sin competencia, pues el litigio suscitado en el presente asunto se da por la devolución, rechazo o glosas por parte de la entidad auditora del Ministerio de Salud y Protección Social, a las cuentas de cobro por servicios, insumos de salud que le realizó la parte actora, por las

atenciones que les prestó a las personas que han sufrido accidentes de tránsito. De ahí, que la decisión plasmada de la entidad estatal, como bien se señala en la providencia de la Corte Suprema de Justicia, constituye un acto administrativo, particular y concreto, cuya controversia ha de zanjarse en marco de la competencia general de la jurisdicción contencioso administrativo, y no como erradamente lo interpretó el juez administrativo al señalar que era la ejecución judicial de un título valor, en consecuencia remite el expediente a conocimiento de esta Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Y DECISIÓN A ADOPTAR

1.- Competencia. Conforme al numeral 61 del artículo 256 de la Constitución Política, y en concordancia con el mandato que consagra el numeral 22 del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, esta Sala Jurisdiccional Disciplinaria es competente para dirimir conflictos de competencia que se susciten entre distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les ha atribuido funciones jurisdiccionales, salvo las consagradas en el numeral 33 del artículo 114 de la Ley 270 de 1996. 1 Corresponden al Consejo Superior de la Judicatura o a los Consejos Seccionales, según el caso y de acuerdo a la ley, las siguientes atribuciones: (…) Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones (…)” 2 Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre

los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional. 3 Corresponde a las Salas Jurisdiccionales Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura: (…) Dirimir los conflictos de competencia que dentro de su jurisdicción se susciten entre jueces o fiscales e inspectores de policía. Del mismo modo, la Corte Constitucional en el auto de Sala Plena No. 278 del 9 de julio de 2015, al interpretar lo dispuesto en los artículos 14 al 19 del Acto Legislativo 02 de 2015 sostuvo que la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura continuará ejerciendo sus funciones, hasta tanto no se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. 2.- Problema jurídico a resolver y metodología a seguir para solucionarlo Le corresponde a esta Sala definir si le compete a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, o a la Ordinaria en sus especialidades LaboralSeguridad Social o civil, conocer, tramitar y definir la controversia suscitada a partir del recobro al FOSYGA hoy ADRES de lo pagado por una Entidad Promotora de Salud –E.P.Spor los costos, gastos y servicios de salud prestados a las víctimas de accidentes de tránsito, eventos catastróficos y actos terroristas,que fueron efectivamente pagadas. La Sala precisa que el problema jurídico planteado, se resolverá aplicando la normatividad que guía el asunto, así como el precedente horizontal de esta Sala sobre la materia, vertido en la providencia del 11 de agosto de 2014, radicación No. 110010102000201401722 004, en la que se decidió el

conflicto negativo de competencia suscitado entre el Juzgado 34 Administrativo Oral y el 31 Laboral del Circuito de Bogotá, en un tema análogo del que ocupa ahora la atención de esta Superioridad. 4 Con ponencia del Magistrado Néstor Javier Iván Osuna Patiño. A partir de ese momento y hasta la actualidad esta Sala ha seguido su precedente horizontal5, el cual deberá mantenerse, mientras no se presente una nueva posición cumpliendo con los requisitos de transparencia y de razón suficiente, esto es, indicar expresamente la tesis anterior y explicar las razones infirmantes o de derrotabilidad a partir de nuevos criterios reinterpretativos de las normas constitucionales y legales6. Dicho precedente fue unificado desde la providencia identificada con el radicado No. 110010102000201402763 00 (10033-21), M.P. JULIA EMMA GARZON DE GÓMEZ, aprobada en Sala No. 99 del 3 de Diciembre de 2014, a hoy con el proveído de radicado No. 110010102000201901299-00, M.P. 5 Sobre el seguimiento del citado precedente, puede consultarse, entre otras, las siguientes providencias; septiembre 30 de 2015 Sala No. 082, radicado No. 201502400 00, MP Julia Emma Garzón de Gómez; noviembre 19 de 2015 Sala No. 094, radicado No. 201503689 00, MP José Ovidio Claros Polanco; agosto 18 de 2016 Sala No. 079, radicado No. 2016001738 00, MP María Lourdes Hernández Mindiola; marzo 8 de 2017 No. 020, radicado No. 201603647 00, MP María Lourdes Hernández Mindiola.

6 Sobre el tema, la Corte Constitucional en las sentencias T-1625 de 2000, T-698 de 2004, T683 de 2006 y T-766 de 2008 y, T-161 de 2010, sostuvo: “Para efectos de separarse del precedente (…) son necesarios dos elementos. De una parte referirse al precedente anterior y, por otra, ofrecer un argumento suficiente para el abandono o cambio. El primer requisito es respuesta al principio de interdicción de la arbitrariedad, pues sólo puede admitirse una revisión de un precedente si se es consciente de su existencia. El ciudadano tiene derecho a que sus jueces tengan en mente las reglas judiciales fijadas con anterioridad, pues ello garantiza que sus decisiones no son producto de apreciaciones ex novo, sino que recogen una tradición jurídica que ha generado expectativas legítimas. Proceder de manera contraria, esto es, hacer caso omiso, sea de manera intencional o por desconocimiento, introduce un margen de discrecionalidad incompatible con el principio de seguridad jurídica, ahora sí, producto de decisiones que han hecho tránsito a cosa juzgada y que han definido rationes decidendi, que los ciudadanos legítimamente siguen. A partir de la referencia al precedente anterior, es posible entrar a ofrecer argumentos suficientes que justifiquen su abandono o revisión. No se trata, en este orden de ideas, simplemente de ofrecer argumentos en otro sentido, sino que resulta indispensable demostrar que los argumentos que soportan el precedente no son válidos, suficientes, correctos, etc. El juez tiene la obligación de motivar sus decisiones. Ello implica el justificar su postura frente a otras consideraciones que han sido base de decisiones anteriores. Sólo

este proceso permite superar la barrera que el derecho a la igualdad impone en la aplicación e interpretación del derecho. Sin dichas razones, el cambio de jurisprudencia será simplemente la introducción de un acto discriminatorio, incompatible con la Constitución. En el fundamento 10 b) de esa sentencia se han presentado razones que hacen válido y admisible el cambio o separación del precedente”. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS, aprobado en Sala No. 62 del 4 de Septiembre de 2019. 3.- Siguiendo el precedente horizontal de esta Sala, el asunto se asignará a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la providencia mencionada que sirve de precedente horizontal, esta Sala se refirió expresamente al marco normativo aplicable, (i) examinó la cláusula general o residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de la Seguridad Social; (ii) hizo referencia al criterio exclusivo y excluyente con la asignación a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de los litigios en materia de seguridad social de los empleados públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público y, (iii) enfatizó en la competencia de la Superintendencia Nacional de Salud al ejercer funciones jurisdiccionales, para conocer de conflictos generados de las devoluciones o glosas a las facturas entre las entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud. Señaló además que de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), la Jurisdicción Ordinaria “conocerá de todos los asuntos que no estén atribuidos por la

Constitución o la ley a otra jurisdicción”. De la misma forma, que en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), se asignó a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, conocer de “las controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administrativas o prestadoras, salvo los de responsabilidad médica y los relacionados con contratos”. En la providencia que viene mencionándose, se efectuó una interpretación armónica e integral de lo dispuesto en los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2º numeral 4º del CPT, de los cuales se advierte la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, que en lo atinente a la especialidad laboral y de seguridad social, es competente para conocer, en primer lugar, de los litigios originados en la prestación de los servicios de seguridad social, suscitados entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradores o prestadores, con excepción de la responsabilidad médica y los relacionados con contratos y, en segundo lugar, de los asuntos que no hayan sido asignados por el Legislador a una de las jurisdicciones especiales. Ahora bien, se señaló que como el conflicto negativo de competencias se presentó entre la Jurisdicción Ordinaria Laboral y la Contencioso Administrativa, era preciso verificar los asuntos que en materia de seguridad

social taxativamente asignó el Legislador a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativa, particularmente en lo regulado en el artículo 104 en sus numerales 1º y 4º, valga decir, (i) debe tenerse en cuenta que, prima facie, no se trate desde la óptica sustancial o material de un litigio surgido de un acto, contrato, hecho, omisión u operación sujeto al derecho administrativo y en el que se encuentren involucradas entidades públicas o particulares en ejercicio de función administrativa y, (ii) la Jurisdicción Contenciosa Administrativa conoce en materia laboral y de seguridad social de los procesos relativos a “la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público” (negrillas en la providencia citada). De tal manera que según la providencia que sirve como precedente, los procesos judiciales referidos a la seguridad social de los servidores públicos, cuando su régimen sea administrado por una persona de derecho público, son los únicos litigios en materia de seguridad social asignados de forma privativa y excluyente a la Jurisdicción Especial de lo Contencioso Administrativo, por ello surge claro que cuando las pretensiones de la demanda sobre otras controversias que puedan generarse al interior de los actores del sistema general de seguridad social, corresponderán, siguiendo la cláusula general de competencia, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral. En la citada providencia, se recordó que de acuerdo con lo dispuesto en el literal f) del artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, adicionado por el artículo

126 de la Ley 1438 de 2011, a la Superintendencia Nacional de Salud cuando ejerce funciones jurisdiccionales se le asignó la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención , en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social y, que tiene segunda instancia ante la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social. De la misma manera, recordó la Sala en esa oportunidad que “no es el nomen juris de la demanda lo que determina la jurisdicción a tramitar el proceso, sino la real pretensión y objeto del litigio”, de allí que esta Superioridad como juez del conflicto está autorizada para efectuar una hermenéutica vinculante sobre las normas que atribuyen competencia a las jurisdicciones trabadas en el conflicto, labor que está íntimamente ligada al examen del caso concreto, consistente en la verificación de la realidad procesal identificable con la pretensión de la demanda, “integrando para ello las circunstancias de hecho y de derecho que la rodean o condicionan”. Enfatizó especialmente en que (i) la nueva redacción del artículo 2.4 del Código General del Trabajo y de la Seguridad Social, con ocasión de la entrada en vigencia del artículo 622 del Código General del Proceso, “nunca puede interpretarse como la decisión del legislador de inaplicar, restringir, ni mucho menos derogar la cláusula general y residual de competencia de la jurisdicción ordinaria en su especialidad laboral y de seguridad social, cuya

fuente es prevalente por ser ley estatutaria”; (ii) la interpretación armónica y coherente del enunciado normativo del artículo 2.4 del CPT a la luz de la cláusula general y residual de competencia del artículo 12 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Administración de Justicia), muestra claramente que “los recobros al Estado son una controversia, sino directa, al menos indirecta, que se desprende necesariamente de la prestación de servicios de salud a los afiliados, beneficiarios o usuarios, por parte de una E.P.S. en tanto que administradora de un régimen de seguridad social en salud” y, (iii) “las demandas judiciales ocasionadas por el no pago en sede administrativa de recobros, en virtud de devoluciones o glosas a las facturas acompañadas a la solicitud de recobro, son una especie de litigio propio del sistema actual de seguridad social en salud, que se da entre un administrador del sistema de salud y el Estado, como garante último de los derechos fundamentales a la salud y a la seguridad social, en razón de la atención a los usuarios del mismo sistema”, que no pueden confundirse con casos “de responsabilidad médica, ni con litigios basados en contratos, ni con el medio de control de reparación directa por hechos, omisiones u operaciones del Estado”. 3.1. Aplicación del precedente horizontal de la Sala al caso concreto. En el caso examinado y en aplicación del criterio consistente en que no es el rótulo o nombre jurídico de la demanda lo que determina la jurisdicción que debe conocer, tramitar y decidir el proceso, sino la pretensión real objeto del

litigio, se tiene lo siguiente: La FUNDACIÓN HOSPITALARIA SAN VICENTE DE PAUL. busca demostrar que efectuó una serie de gastos por servicios de salud prestados a las víctimas de accidentes de tránsito, eventos catastróficos y actos terroristas, valoradas en dieciséis millones ochocientos cinco mil seis pesos ($16.805.006) con relación a facturas, las cuales fueron glosadas pero de manera extemporánea y fueron rechazadas, cuyo valor fue asumido integralmente con recursos propios. Posterior a ello, LA FUNDACIÓN HOSPITAL SAN VICENTE DE PAUL IPS presentó a la Unión Temporal Nuevo Fosyga y posteriormente a la administradora SAYP soportes sobre ‘’RELACIÓN DE FACTURAS’’ con sus respectivas fechas de radicación, sin embargo, dicha entidad se niega al reconocimiento del pago, generando un perjuicio económico grave para la entidad, cuya sostenibilidad económica se ve afectada. De tal modo que fracasado el trámite administrativo del recobro, se acudió a la administración de justicia para que declare que el Estado, mediante el Ministerio de Salud y Protección Social y con cargo al FOSYGA hoy ADRES, tiene la obligación de pagar a la FUNDACIÓN HOSPITAL SAN VICENTE DE PAÚL dichos valores, junto con los intereses moratorios a que hubiese lugar. Luego de verificada la situación fáctica y el marco jurídico aplicable, es claro que no se trata de un proceso relativo a la seguridad social de los servidores públicos cuyo régimen sea administrado por una persona de derecho público, único litigio que taxativamente y de manera privativa y reservada se asignó a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, motivo por el cual debe

entenderse que en aplicación de la cláusula general y residual de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, de acuerdo con lo regulado en el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, modificado por el artículo 622 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), tratándose del recobro al Estado, el conocimiento, trámite y decisión del asunto, corresponde a la Jurisdicción Ordinaria Laboral, además lo anterior se confirma con el ya citado artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 literal f) adicionado por el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011; en el que se le asignó a la Superintendencia Nacional de Salud la competencia para conocer de los “conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud”, función que ejerce a prevención, en relación con la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social. Así lo reiteró la Corte Constitucional en Sentencia C-119 de 2008, mediante la cual se hizo el estudio de constitucionalidad de ese mismo artículo 41, al manifestar: "Ahora bien, para determinar cuáles son las autoridades judiciales que originalmente tuvieron la competencia asignada a la Superintendencia, cuyo superior jerárquico está llamado a tramitar el recurso de apelación respecto de las decisiones judiciales asignadas por la norma bajo examen, debe tenerse en cuenta lo siguiente: Lo anterior significa que en el caso de las atribuciones judiciales asignadas en el artículo 41 de la Ley 1122 de 2007 a la Superintendencia Nacional de Salud (conflictos de la seguridad social en salud

relacionados con coberturas del POS, reembolso de gastos de urgencia, multiafiliación y libre elección y movilidad dentro del sistema), dicha entidad desplaza, a prevención, a los jueces laborales del circuito (o civiles del circuito en los lugares en que no existen los primeros), cuya segunda instancia está asignada a la Sala Laboral de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial. En ese orden de ideas, las decisiones judiciales de la Superintendencia Nacional de Salud serán apelables ante las Salas Laborales de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial” (Subrayado y negrilla fuera de texto) Es por todo lo anterior, que el presente asunto se adscriba al conocimiento del representante de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, representada por La Sala Segunda de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín (quien fue el primero en declararse sin competencia), en atención a los principios de economía, celeridad, eficacia y eficiencia de la Administración de Justicia. En mérito de lo expuesto la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones constitucionales y legales.

RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre Jurisdicciones, suscitado entre la Sala Segunda de Decisión Laboral del Tribunal Superior de Medellín, el Juzgado 14 Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 12 Civil del Circuito de Oralidad de la misma ciudad, asignando el conocimiento del asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral y de Seguridad Social, representada por el primero de

ellos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. En consecuencia, procédase al envío inmediato del expediente a ese Despacho Judicial.

SEGUNDO: REMÍTASE copia de esta providencia al Juzgado 14

Administrativo Oral del Circuito de Medellín y el Juzgado 12 Civil del Circuito de Oralidad de la misma ciudad, para su información.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑÁN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial