CSDJ - F11001010200020180332800ADJUNTA20190214120732-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., seis (6) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Magistrado Ponente: Dr. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Radicación No. 110010102000201803328 00 Discutido y aprobado en Acta No. 8 de la misma fecha

REF.: Conflicto Negativo de Jurisdicciones ASUNTO Se ocupa la Sala en dirimir el conflicto Negativo de Jurisdicciones suscitado

entre el JUZGADO VEINTITRÉS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y el JUZGADO SESENTA Y UNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÀ, con ocasión de la demanda ordinaria laboral promovida a través de apoderado por la ASOCIACIÓN MUTUAL EMPRESA

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO SOLIDARIA DE SALUD EMSSANAR E.S.S., contra la NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL.

ANTECEDENTES RELEVANTES

1. Mediante escrito presentado el 3 de junio de 2016 ante los jueces laborales del Circuito de Cali (reparto), la ASOCIACIÓN MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD EMSSANAR E.S.S., a través de apoderado, presentó demanda de ordinaria laboral contra la NaciónMinisterio de Salud y de la Protección Social, con el fin de obtener el

pago de recobros realizados con base en fallos de tutela, en los que se ordenó a la demandante la protección de diferentes servicios y suministros de medicamentos no incluidos dentro del Plan Obligatorio de Salud (POS), del régimen subsidiado y recobrar el valor de los mismos al FOSYGA, así como solicitar los intereses corrientes y moratorios, y los perjuicios materiales de lucro cesante y daño emergente.

2. Repartidas las diligencias al Juzgado Noveno Laboral del Circuito de Cali, rechazó de plano las diligencias y ordenó enviarlas al Juez Laboral del Circuito de Bogotá, como quiera que la solicitud de pago de los recobros realizados con base en fallos de tutelas de la demandante se adelantó en la ciudad de Bogotá, situación que hacía que ese Despacho perdiera la competencia territorial para conocer del asunto, al tenor del artículo 1º del Código Procesal del Trabajo y de la

Seguridad Social.

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3. El apoderado de la ASOCIACIÓN MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD EMSSANAR E.S.S interpuso recurso de apelación a la decisión de falta de competencia, misma que fue resuelta declarándose improcedente por parte del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cali, por lo cual se procedió a remitir la demanda al Juez Laboral del Circuito de Bogotá (reparto) (fl. 257 c.o).

4. Allegadas las diligencias al JUZGADO VEINTITRÉS LABORAL DEL

CIRCUITO DE BOGOTÁ, mediante auto de 1 de octubre de 2018 resolvió declarar la falta de competencia, teniendo en cuenta que de acuerdo con la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está llamada a resolver los conflictos que se originan como consecuencia de actos, hechos, omisiones y operaciones sujetos al derecho administrativo, en los que están involucradas las entidades públicas, como en el presente caso, en que el litigio se origina en las actuaciones y omisiones del Ministerio de Salud y Protección Social, lo cual se encuentra en concordancia con el numeral 4º del artículo 2º del Código Procesal del trabajo y de la Seguridad Social. Así las cosas, sostuvo que al estar la especialidad laboral instituida para conocer de las controversias de la relación afiliado, beneficiario o usuario con la respectiva entidad administradora o prestadora de servicios de seguridad social integral, no podría concluirse otra cosa que la competencia le correspondía a la Jurisdicción Contencioso

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Administrativa, de conformidad con los diversos pronunciamientos efectuados por la Corte Suprema de Justicia en relación a los litigios surgidos con ocasión de devolución, rechazo o glosas de facturas o cuentas de cobro por servicios, insumos o medicamentos del servicio de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud NO POS.

De conformidad, ordenó el envío de las diligencias a los Jueces Administrativos del Circuito de Bogotá para su reparto.

5. El JUZGADO SESENTA Y UNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÀ mediante proveído de 29 de octubre de 2018 declaró su falta de competencia, puesto que la especialidad del tema a tratar se enmarcaba dentro de las controversias derivadas del sistema de seguridad social en salud, pues lo que se pretendía en el asunto de la referencia era el pago por los gastos en que se incurrió por los servicios prestados por la ASOCIACIÓN MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD EMSSANAR E.S.S que no se encuentran incluidos en el POS. Trajo a colación pronunciamiento de esta Sala del 21 de septiembre de 2016 al interior del radicado 201602103 00

MP. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS en que se asignaba la competencia a la jurisdicción ordinaria, así como también la Circular PSAC 14-29 del 16 de septiembre de 2014 emitida por el Presidente de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. Así las cosas, dispuso la remisión de las diligencia ante esta Superioridad para resolver el conflicto suscitado entre ambas jurisdicciones.

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CONSIDERACIONES DE LA SALA

COMPETENCIA.

La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura es competente para dirimir el conflicto de competencia entre diferentes jurisdicciones surgido entre la jurisdicción ordinaria y la jurisdicción administrativa al tenor de lo preceptuado en el numeral 6º del artículo 256 de

la Constitución Política, que precisa: “Corresponde al Consejo Superior de la Judicatura (…) las siguientes atribuciones: (1…)

6. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones…” Lo anterior, en armonía con lo dispuesto en el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, -Estatutaria de Administración de Justicia-, del siguiente tenor: “Art. 112. Corresponde a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del

Consejo Superior de la Judicatura:

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2. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran ente las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta ley y entre los consejos seccionales o entre dos salas de un mismo consejo seccional.” Ahora bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”.

En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”.

Reiteró la Corte Constitucional que: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”; en consecuencia, conforme las medidas

transitorias previstas en el Acto Legislativo 02 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial tomen posesión, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Se hace necesario en primer término y a efecto de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción es entendida como la potestad general del Estado de administrar justicia, la cual es dividida por la ley en diversas clases y según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca, por tanto, corresponde a la justicia ordinaria, el conocimiento de las controversias de derecho privado y a la contencioso administrativa, el de los conflictos que se presenten entre la administración y los particulares cuando se hallen bajo el imperio del derecho administrativo.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO Por su parte, la competencia, ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el tribunal para conocer por autoridad de la ley, en determinado asunto sometido a su conocimiento.

Así, tenemos que el conflicto de jurisdicciones se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un

proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción. CASO CONCRETO El objeto de la demanda incoada por la ASOCIACIÓN MUTUAL EMPRESA SOLIDARIA DE SALUD EMSSANAR E.S.S., contra la NACIÓNMINISTERIO DE SALUD Y DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, se orienta a obtener el pago por la prestación de servicios médicos de salud, los cuales inicialmente fueron reclamados por la demandante a la parte demandada a

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO través de procedimiento administrativo especial de recobro que fueron negados en forma infundada, no siendo cancelados por el FOSYGA. Asunto sobre el cual la jurisdicción laboral representada por el JUZGADO

VEINTITRÉS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ y la jurisdicción Administrativa en cabeza del JUZGADO SESENTA Y UNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÀ, se han declarado incompetentes, como se ha dejado visto. Esta Corporación, en consideración a la situación fáctica indicada, dirimirá el

conflicto negativo suscitado, asignándole el conocimiento a la Jurisdicción ordinaria laboral, por las razones que a continuación se exponen: Lo primero que debe precisarse, es que el Despacho de quien funge como ponente en el presente asunto, era del criterio que esta clase de conflictos no se enmarcaban en la cláusula general de competencia de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, contenida en el numeral 4 del artículo 2º de la Ley 712 de 2001 y por tal razón, la jurisdicción competente para dirimir los mismos era la Contencioso Administrativa dada la naturaleza jurídica de la parte demandada, así se dejó consignado en la providencia proferida el día 29 de mayo de 2018, una vez analizada la condición de organismo de administración y financiación del Fondo de Solidaridad y Garantías (FOSYGA)1, este mismo Despacho ha llegado a la conclusión que la Jurisdicción competente es la Ordinaria en lo laboral, tal y como lo ha decidido pacíficamente esta Corporación en sus últimas providencias. 1 La Ley 1753 de 2015 artículo 66 dispuso al respecto de la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (ADRES): “La Entidad tendrá como objeto administrar los recursos que hacen parte del Fondo de Solidaridad y Garantías (Fosyga)”.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO En efecto, la Ley 712 de 2001 se expidió en un contexto de modificaciones de fondo al Código Procesal del Trabajo. Una de ellas, incluso, fue el cambio

de nombre a dicho Código, el cual pasó a llamarse en adelante “Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social”, lo que evidencia el propósito omnicomprensivo que lo acompañó: unificar la competencia de los conflictos del Sistema Integral de Seguridad Social establecido en la Ley 100 de 1993 en esa Jurisdicción. En consecuencia, la norma textualmente dispuso: “Artículo 2o.Competencia General. La Jurisdicción Ordinaria, en sus especialidades laborales y de seguridad social conoce de:(…)

4. Las controversias referentes al sistema de seguridad social integral que se susciten entre los afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, cualquiera que sea la naturaleza de la relación jurídica y de los actos jurídicos que se controviertan.” Respecto de la competencia dada por el Legislador a la jurisdicción ordinaria laboral para conocer las controversias originadas en el Sistema de Seguridad Social Integral, la Corte Constitucional en sentencia C-111 de 2000, expresó:

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO “De esta manera, la atribución de la solución de las controversias suscitadas entre las entidades públicas y privadas de la seguridad social integral con sus afiliados, responde a la necesidad de especializar una jurisdicción estatal con la asignación de dicha competencia, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social. (…)” Más adelante, en la referida sentencia, precisó la Corte:

"Como ya se dijo la asignación de dicha competencia a la jurisdicción ordinaria en sus especialidades laboral y de seguridad social obedeció a la necesidad de hacer efectivos los mandatos de los artículos 29, 48 y 365 de la Carta Política que según se advirtió en la citada Sentencia C-111 de 2000 imponen la necesidad de especializar una jurisdicción estatal para el conocimiento de las controversias sobre seguridad social integral, haciendo efectiva la aplicación del régimen jurídico sobre el cual se edificó la prestación del servicio público de la seguridad social. Además, la especialización que se hace de la

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO justicia ordinaria laboral corresponde al sentido unificado del sistema de seguridad social integral querido por el constituyente.

Unidad del sistema que se proyecta en la unidad de la jurisdicción.” Entonces, la competencia otorgada por el Legislador a la Jurisdicción del Trabajo y de la Seguridad Social abarca los conflictos que se susciten entre los afiliados, beneficiarios y los demás usuarios, incluidos los empleadores, y las entidades administradoras de los distintos sistemas de la seguridad social, como también respecto de las entidades prestadoras de servicios de salud. Por su parte, el artículo 155 de la Ley 100 de 1993, establece que son integrantes del Sistema de Seguridad Social en salud, los siguientes:

“ARTÍCULO 155. INTEGRANTES DEL SISTEMA GENERAL

DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. El Sistema General de Seguridad Social en Salud está integrado por:

1. Organismos de Dirección, Vigilancia y Control:

a) Los Ministerios de Salud y Trabajo; b) El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud<4>;

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c) La Superintendencia Nacional en Salud;

2. Los Organismos de administración y financiación: a) Las Entidades Promotoras de Salud; b) Las Direcciones Seccionales, Distritales y Locales de salud; c) El Fondo de Solidaridad y Garantía.

3. Las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, públicas, mixtas o privadas.

4. Las demás entidades de salud que, al entrar en vigencia la presente Ley, estén adscritas a los Ministerios de Salud y

Trabajo.

5. Los empleadores, los trabajadores y sus organizaciones y los trabajadores independientes que cotizan al sistema contributivo y los pensionados.

6. Los beneficiarios del Sistema General de Seguridad Social en Salud, en todas sus modalidades.

7. Los Comités de Participación Comunitaria "COPACOS" creados por la Ley 10 de 1990 y las organizaciones comunales que participen en los subsidios de salud. (…)” (Negrilla y subrayado fuera de texto).

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO De conformidad con la norma en cita, forzoso es concluir, que el Legislador dispuso que el FOSYGA es un organismo de administración y financiamiento integrante del Sistema de Seguridad Social en Salud, como igualmente

hacen parte del mismo, las Empresas Promotoras y prestadoras de Salud y los Ministerios de Salud y Trabajo, de suerte que los conflictos que se susciten entre los mismos, o entre estos con cualquiera de los integrantes del sistema, deben ser resueltos por la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, ello, en virtud de lo dispuesto en el artículo 2º del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social. Refuerza aún más la tesis que es la Jurisdicción Ordinaria la competente para dirimir los conflictos originados entre entidades del Sistema de Seguridad Social en Salud con ocasión de las devoluciones o glosas a las facturas, el hecho de que el propio legislador hubiese otorgado dicha facultad a la Superintendencia Nacional de Salud, tal como lo prevé el artículo 126 de la Ley 1438 de 2011, el cual dispone:

“ARTÍCULO 126. FUNCIÓN JURISDICCIONAL DE LA

SUPERINTENDENCIA NACIONAL DE SALUD.

Adiciónense los literales e), f) y g), al artículo 41 de la Ley 1122 de 2007, así: “e) Sobre las prestaciones excluidas del Plan de Beneficios que no sean pertinentes para atender las condiciones particulares del individuo;

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO f) Conflictos derivados de las devoluciones o glosas a las facturas entre entidades del Sistema General de Seguridad Social en Salud; g) Conocer y decidir sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones económicas por parte de las EPS o del

empleador” (negrilla y subrayado fuera de texto). Entonces, conforme el artículo 218 de la Ley 100 de 1993, el FOSYGA opera como una cuenta adscrita al MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, y según lo informado en la demanda, glosó una serie de recobros, por lo que la EPS demandante sólo tiene la posibilidad de acudir en estos momentos ante el Juez laboral a fin de lograr se le reconozcan las sumas que sufragó por concepto de prestación de servicios de Salud y que fueron objeto de glosas por parte del Fondo de Garantías y Solidaridad. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones legales y constitucionales, RESUELVE: PRIMERO: DIRIMIR el conflicto suscitado, asignando el conocimiento de este asunto a la Jurisdicción Ordinaria Laboral representada por el

JUZGADO VEINTITRÉS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ.

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO SEGUNDO: REMITIR el presente proceso al JUZGADO VEINTITRÉS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, y copia de esta providencia a JUZGADO SESENTA Y UNO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÀ, para su información.

COMUNÍQUESE y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

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FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCIA OLARTE AVILA

Secretaria Judicial

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M. P. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO