CSDJ - F11001010200020190011600ADJUNTA20190326145838-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D.C., seis (06) de marzo de dos mil diecinueve (2019) Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MEZA CARDALES Radicación: N° 110010102000201900116 00 Aprobado en Sala No. 012 de la misma fecha. ASUNTO Procede la Sala a resolver el conflicto negativo de competencias suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN 2, SUBSECCIÓN F y el JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ con ocasión del conocimiento de la demanda de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO en la modalidad de LESIVIDAD, por La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES a través de apoderado judicial contra el acto administrativo por medio del cual se reconoció la pensión de vejez al señor MANUEL EDUARDO HERRERA GARCÍA.

I. SITUACIÓN FÁCTICA Y ANTECEDENTES PROCESALES

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M. P. Dr. ALEJANDRO MEZA CARDALES Radicación N° 110010102000201900116 00

Conflicto Negativo de Jurisdicciones La Administradora Colombia de Pensiones – COLPENSIONES, a través de apoderado judicial presentó demanda de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en modalidad de Lesividad, a fin de que se declare la Nulidad de la Resolución GNR 205022 del 6

de junio de 2014, expedida por COLPENSIONES a través de la cual se reconoció y pagó una pensión de vejez ordinaria a favor del señor MANUEL EDUARDO HERRERA GARCÍA, de conformidad con el Decreto 758 de 1990, en cuantía inicial de SETECIENTOS CINCUENTA MIL SEISCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS ($750.635), efectiva a partir de 1 de mayo de 2008 y un retroactivo por valor de SETENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS SESENTA Y DOS PESOS ($71.679.662), teniendo en cuenta UN MIL TRESCIENTOS CUARENTA (1.340) SEMANAS y un IBL del 75%, e ingresando a nómina del periodo 2014-06 que se paga en el periodo 2014-07, ello en atención a que logró determinarse que no se cumplen los presupuestos legales de la compartibilidad pensional. Como medida de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene al señor MANUEL EDUARDO HERRERA GARCÍA, a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, la devolución de lo pagado por concepto de pensión de vejez de carácter compartida a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados de la Resolución GNR 205022 del 6 de junio de 2014, hasta que se ordene su suspensión provisional o se declare su nulidad y los valores producto del reconocimiento ordenado anteriormente. (fl. 726 c.o.) Correspondió el conocimiento de la demanda inicialmente al TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN 2, SUBSECCIÓN F, siendo

la Magistrada Ponente la doctora BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS, quien declaró en auto del 20 de febrero de 2018 la falta de Jurisdicción y Competencia de ese tribunal para conocer, tramitar y decidir dicho asunto, ordenando la remisión del expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. (fl. 30-31 c.o.) República de Colombia Rama Judicial

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Conflicto Negativo de Jurisdicciones Repartido el asunto al JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, se pronunció el 20 de noviembre de 2018, rechazando la demanda por falta de competencia, proponiendo conflicto negativo de competencia con el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN 2, SUBSECCIÓN F, por lo que ordenó el envío de las diligencias a esta Corporación para determinar la competencia. (fl 81-82 c.o.)

II. POSICIÓN DE LOS COLISIONADOS La demanda fue presentada ante el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA correspondiéndole su decisión a la Sección 2, Subsección F de esa Corporación, y se estableció como Magistrada Ponente a la doctora BEATRIZ HELENA ESCOBAR ROJAS, la cual mediante auto del 20 de febrero de 2018 declaró la falta de jurisdicción y competencia para conocer del proceso, aduciendo que en el

presente caso la pensión de vejez reconocida, tuvo como origen la prestación de servicios del pensionado de ÁLCALIS DE COLOMBIA LTDA. Sociedad de economía mixta en calidad de “Trabajador Oficial”, y que con ocasión de dicho vínculo laboral fue reconocida su pensión de vejez de carácter compartida por COLPENSIONES, señalando que el demandado no contaba con la calidad de empleado público con vinculación legal y reglamentaria para el momento en que le fue reconocida la pensión, razones por las cuales no existe el criterio de especialidad necesario para que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo avoque conocimiento, por cuanto el beneficiario de la pensión nunca tuvo la calidad de empleado público con vinculación legal y reglamentaria. Razón por la cual declaró la falta de jurisdicción y competencia y ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Laborales del Circuito de Bogotá. (fl. 30-31 c.o.) República de Colombia Rama Judicial

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Conflicto Negativo de Jurisdicciones Allegadas las diligencias al JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ en auto del 20 de noviembre de 2018 consideró que carecía de competencia puesto que advirtiendo que la demanda no versa sobre asuntos relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el estado y la seguridad social de los mismos, sino que lo debatido es la nulidad del propio

acto de la administración, lo cual es competencia exclusiva de la jurisdicción contencioso administrativo, razón por la cual rechazó la demanda y propuso conflicto negativo de competencia con el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN F. (FL. 81-82 c.o.) Por lo anterior, ordenó la remisión del asunto a esta Sala para lo de su cargo.

III. CONSIDERACIONES DE LA SALA Es competente esta Corporación, al tenor de lo previsto en el numeral 6º del artículo 256 de la Constitución Política y numeral 2º del artículo 112 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia, para dirimir el conflicto de marras, por cuanto el mismo se ha suscitado entre distintas jurisdicciones.

Y si bien, en razón a la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(…) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. República de Colombia Rama Judicial

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Conflicto Negativo de Jurisdicciones En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 del 9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación a las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las 5 Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación a las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto legislativo 02 de 2015, así: “los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme

las medidas transitorias previstas en el Acto Legislativo 002 de 2015, estimó la Guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente ésta Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de República de Colombia Rama Judicial

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Conflicto Negativo de Jurisdicciones competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. Se hace necesario en primer término y a efecto de resolver el presente conflicto, precisar que la jurisdicción según el profesor Devis Echandía, refiere a: “[la] soberanía del Estado, aplicada por conducto del órgano especial a la función de administrar justicia, principalmente para la realización o garantía del derecho objetivo y de la libertad y de la dignidad humanas, y secundariamente para la composición de los litigios o para dar certeza jurídica a los derechos subjetivos, o para investigar y sancionar los delitos e ilícitos de toda clase o adoptar medidas de seguridad ante ellos, mediante la aplicación de la ley a casos concretos de acuerdo con determinados procedimientos y mediante decisiones

obligatorias.”1 En este orden de ideas, la función de administración de justicia en diferentes jurisdicciones2, obedece a la especialidad jurídica, produciéndose una distribución que conduce a posibilitar el acceso de los usuarios a jueces de diferentes especialidades del derecho, surgiendo el instituto de la competencia. 1 DEVIS Echandía, Hernando “Teoría General del Proceso”, Ed. Universidad, 2004, Pág. 97. 2 El artículo 11 de la ley 270 de 1996, modificado por el artículo 1º de la ley 585 de 2000, dispone expresamente: “La Rama Judicial del Poder Público está constituida por:

1. Los órganos que integran las distintas jurisdicciones:

a) De la Jurisdicción Ordinaria:

1. Corte Suprema de Justicia.

2. Tribunales Superiores de Distrito Judicial.

3. Juzgados civiles, laborales, penales, agrarios, de familia, de ejecución de penas, y los demás especializados y promiscuos que se creen conforme a la ley; b) De la jurisdicción de lo contencioso administrativo:

1. Consejo de Estado.

2. Tribunales Administrativos.

3. Juzgados Administrativos: c) De la Jurisdicción Constitucional: Corte Constitucional; d) De la Jurisdicción de la Paz: Jueces de Paz; e) De la Jurisdicción de las Comunidades Indígenas: Autoridades de los Territorios Indígenas.

2. La Fiscalía General de la Nación.

3. El Consejo Superior de la Judicatura.

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Conflicto Negativo de Jurisdicciones En suma, la jurisdicción es entendida como la potestad general del Estado de administrar justicia, la cual es dividida por la ley en diversas clases y según la naturaleza del derecho sustancial cuya protección se invoca, por tanto, corresponde a la justicia ordinaria, el conocimiento de las controversias de derecho privado y a la contencioso administrativa, el de los conflictos que se presenten entre la administración y los particulares cuando se hallen bajo el imperio del derecho administrativo. Por su parte, la competencia, ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el tribunal para conocer por autoridad de la ley, en determinado asunto sometido a su conocimiento. Así, tenemos que el conflicto de jurisdicciones se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo, o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo, y para que éste se estructure o proceda, es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a. Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso. b. Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo. c. Que los funcionarios entre quienes se disputen formen parte de distinta jurisdicción.

CASO CONCRETO

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M. P. Dr. ALEJANDRO MEZA CARDALES Radicación N° 110010102000201900116 00

Conflicto Negativo de Jurisdicciones En el presente asunto se trata de resolver conflicto de competencia suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN 2, SUBSECCIÓN F y el JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ con ocasión del conocimiento de la demanda de NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO en la modalidad de LESIVIDAD, por La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES a través de apoderado judicial contra el acto administrativo por medio del cual se reconoció la pensión de vejez al señor MANUEL EDUARDO HERRERA GARCÍA. En materia de acciones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, el Código Contencioso Administrativo en sus artículos 132 numeral 2° y 134B numeral 1° y 2°, establece que los Tribunales Administrativos y los Jueces Administrativos conocerán en primera instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral que no provengan de un contrato de trabajo, en los cuales se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad. Entre tanto, en materia laboral, el numeral 4° del artículo 2° de la Ley 712 de 2001, modificatorio del Código Procesal del Trabajo, consagra que las controversias referentes al Sistema de Seguridad Social Integral que se susciten entre los afiliados beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o

prestadoras cualquiera que sea su naturaleza de la relación jurídica, serán de conocimiento de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, lo que llevaría en un principio a determinar que el asunto en referencia debería ser asignado a dicha jurisdicción. Antes de entrar decidir el presente asunto es del caso determinar la naturaleza de la entidad demandante, la cual según el Decreto 2148 de 1992, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado, del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y capital independiente, vinculada al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, (actualmente Ministerio de la Protección Social), concluyéndose República de Colombia Rama Judicial

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Conflicto Negativo de Jurisdicciones de tal manera que la entidad accionante es de carácter público, y por lo tanto goza de las facultades de representación y comparecencia en asuntos judiciales, otorgadas a las entidades de derecho público en el artículo 159 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, el cual contempla que las entidades públicas y las privadas que cumplan funciones públicas podrán obrar como demandantes, demandadas o intervinientes en los procesos Contencioso Administrativos, por medio de sus representantes, debidamente acreditados. Y Agregó, que dichas entidades podrán incoar todas las acciones previstas en el referido Código, si las circunstancias lo ameritan. De tal manera, que la anterior norma abre el camino para que las entidades

públicas, puedan interponer, entre otras acciones la de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en contra de sus propios actos de carácter particular cuando considere que este fue expedido de forma irregular. Este tipo de acción se conoce doctrinariamente como Acción de Lesividad, la cual procede cuando la administración expide un acto que le resulta perjudicial en razón de su ilegalidad, y que está imposibilitada para revocarlo directamente, debido a que no se configuran los requisitos que señala el artículo 933 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, para hacer cesar sus efectos a través de este mecanismo. Lo anterior por cuanto, para realizar la revocatoria directa de un acto administrativo el cual haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, debe contarse con el 3 El Artículo 93 del Código Contencioso Administrativo contempla que los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

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consentimiento expreso y escrito del respectivo titular, (art. 97 del C.P.A.C.A.) por lo cual de no obtenerse dicho consentimiento, a la administración no le queda otro camino que demandar su propio acto administrativo ante la Jurisdicción Contenciosa Administrativa de acuerdo con lo establecido en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo, con el objetivo de hacer cesar sus efectos jurídicos, es así como COLPENSIONES la entidad que se reitera, en desarrollo de su función como administradora del Régimen de Prima Media expidió Resolución GNR 205022 del 6 de junio de 2014, expedida por COLPENSIONES a través de la cual se reconoció y pagó una pensión de vejez ordinaria a favor del señor MANUEL EDUARDO HERRERA GARCÍA, de conformidad con el Decreto 758 de 1990, en cuantía inicial de SETECIENTOS CINCUENTA MIL SEISCIENTOS TREINTA Y CINCO PESOS ($750.635), efectiva a partir de 1 de mayo de 2008 y un retroactivo por valor de SETENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS SETENTA Y NUEVE MIL SEISCIENTOS SESENTA Y DOS PESOS ($71.679.662), teniendo en cuenta UN MIL TRESCIENTOS CUARENTA (1.340) SEMANAS y un IBL del 75%, e ingresando a nómina del periodo 2014-06 que se paga en el periodo 2014-07, sin presuntamente tener los requisitos de Ley, es dicha entidad la que de conformidad con lo señalado en el artículo 97 de la Ley 1437 de 20114, tiene la legitimación en la causa activa para demandar su propio

acto. 4 “Artículo 97. Revocación de actos de carácter particular y concreto. Salvo las excepciones establecidas en la ley, cuando un acto administrativo, bien sea expreso o ficto, haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento previo, expreso y escrito del respectivo titular. Si el titular niega su consentimiento y la autoridad considera que el acto es contrario a la Constitución o a la ley, deberá demandarlo ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. (…) República de Colombia Rama Judicial

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Conflicto Negativo de Jurisdicciones Ahora, teniendo en cuenta que la pretensión principal en el asunto sub examine busca la declaración de nulidad de la Resolución GNR 205022 del 6 de junio de 2014, expedida por COLPENSIONES, y mediante la cual se reconoció la pensión de vejez al señor MANUEL EDUARDO HERRERA GARCÍA, de manera compartida, al no encontrarse conforme a derecho, al determinarle que el beneficiario no tenía derecho a tal pensión, por considerar que no acredita los requisitos del Decreto 3041 de 1966, ni del artículo 60 del Código Sustantivo del Trabajo y del artículo 18 del Decreto 758 de 1990, ya que la pensión de jubilación fue efectiva a partir del 1 de

julio de 1980, anterior al 17 de octubre de 1985, fecha dispuesta por el decreto 758 de 1985, para determinar la compartibilidad. Pretensiones que permiten concluir claramente, que el presente asunto gira en torno a una Acción de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, en la modalidad de Lesividad, acción que de acuerdo con su naturaleza está dirigida a obtener en primer lugar, la declaratoria de invalidez del acto administrativo antes indicado, y en segundo lugar, en lo referente al restablecimiento tiene la finalidad de retrotraer las cosas a su estado anterior al hacer cesar los efectos del acto nocivo, situaciones que se vislumbran claramente en las pretensiones perseguidas por COLPENSIONES, por lo que el asunto sub examine debe ser asignado a la Jurisdicción Contencioso Administrativa. Pues bien, teniendo en cuenta el panorama que se ha dejado expuesto, considera la Sala que para ratificar la decisión tomada, por razón del conflicto negativo de jurisdicción, resulta imperativo recordar que el antecedente Jurisprudencial de esta Corporación, en relación a estos temas jurídicos, siempre ha estado orientado a dirimir el asunto asignando la competencia a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, cuando se trata de acciones de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en la modalidad de Lesividad, como en este caso. Véase la decisión tomada República de Colombia Rama Judicial

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Conflicto Negativo de Jurisdicciones por esta Colegiatura al interior del radicado 110010102000 201802885 00 MP. PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO aprobado en Sala 103 del 21 de noviembre de 2018. Entonces, para la Sala, estudiadas y analizadas las pretensiones, hechos y pruebas de la demanda sub-examine en concordancia con los lineamientos jurisprudenciales establecidos por esta Sala no cabe duda que el caso particular, corresponde la misma a una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de Lesividad, para que mediante sentencia se declare la nulidad de la Resolución GNR 205022 del 6 de junio de 2014, expedida por COLPENSIONES, mediante la cual se reconoció la pensión de vejez al señor MANUEL EDUARDO HERRERA GARCÍA. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, Administrando Justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución y de la Ley, R E S U E L V E PRIMERO.- DIRIMIR el conflicto suscitado entre el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN 2, SUBSECCIÓN F y el JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada por el primero de los nombrados. SEGUNDO.- REMITIR el presente proceso a conocimiento del TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN 2, SUBSECCIÓN F,

y copia de la presente providencia al JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su información. República de Colombia Rama Judicial

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COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE.

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ

Magistrado Magistrada

MARÍA LOURDES HERNÁNDEZ MINDIOLA ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado República de Colombia Rama Judicial

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YIRA LUCIA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial