CSDJ - F11001010200020190060200ADJUNTA20190604160153-2019

REPÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá, D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil diecinueve (2019)

Magistrado Ponente: Dr. ALEJANDRO MEZA CARDALES

Radicación: N° 11001010200020190060200

Aprobado en Sala No. 35 de la misma fecha. ASUNTO A TRATAR Procede la Sala a pronunciarse respecto del conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTÁ y el JUZGADO TREINTA Y OCHO LABORAL DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD, con ocasión del conocimiento del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho - acción de lesividad interpuesto por LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPENSIONES contra el señor GUILLERMO ENRIQUE DORADO

ESPITIA.

ANTECEDENTES

República de Colombia Rama Judicial

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M.P. Dr. ALEJANDRO MEZA CARDALES

Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción La Administradora Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES como medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución GNR 249525 del 7 de octubre de 2013, en la cual Colpensiones ordenó el reconocimiento de una

indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor del señor GUILLERMO ENRIQUE DORADO ESPITIA, en cuantía única de $8.440.455 (OCHO MILLONES CUATROSCIENTOS CUARENTA MIL CCUATROSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS), tomado en consideración un total de 343 semanas cotizadas e ingresando en la nómina del periodo 201310 que se paga en el periodo 201311. El accionado solicito un nuevo estudio del reconocimiento y pago de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez. Una vez recibida la pretensión del accionante, por auto de pruebas APSUB 1064 del 2 de marzo de 2018, la Administrado Colombiana de Pensiones – COLPENSIONES, solicita autorización de manera expresa al accionado, para revocar el Acto Administrativo Resolución GNR 249525 del 07 de octubre de 2013, ya que se encuentra incurso en la causal establecida en el numeral 1° de la ley 1437 de 201. Lo anterior se solicita, toda vez que la Resolución 270908 del 05 de diciembre de 2008, proferida por la Caja Nacional de Previsión Social de la Protección social – CAJANAL hoy Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, ordeno reconocer una pensión de jubilación al accionado, razón por la cual el reconocimiento de la prestación realizado por COLPENSIONES es República de Colombia Rama Judicial

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Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción incompatible, ya que los periodos cotizados fueron usados para el financiamiento de la prestación reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social de Protección Social – CAJANAL, además no es permitido recibir dos pensiones que cubran el mismo riesgo, en este caso el de vejez. Mediante acta individual de reparto de fecha 1 de junio de 2018, la demanda en cita fue repartida al Juzgado Diecisiete Administrativo Oral Del Circuito De Bogotá, quien mediante auto adiado el 10 de octubre de 2018, declarará la falta de jurisdicción para conocer de la demanda y ordenará remitir las diligencias por competencias a los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá (reparto). Es asignado el trámite al Juzgado Treinta y Ocho Laboral del Circuito de Bogotá, quien a través de proveído del 15 de febrero de 2018, propuso el conflicto negativo de competencia con respecto al Juzgado Diecisiete Administrativo de Oralidad la misma ciudad.

PRONUNCIAMIENTO DE LAS AUTORIDADES JUDICIALES

COLISIONANTES JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, refirió que una vez realizado el estudio del presente asunto, teniendo en cuenta los hechos, los fundamentos de derecho y las pretensiones de la República de Colombia Rama Judicial

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Radicación N° 11001010200020190060200

Conflicto de Jurisdicción demanda, en asocio con las pruebas aportadas con el libelo introductorio, encontró que ese juzgado carece de jurisdicción y competencia para conocer del proceso de la referencia, trayendo a colación el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, que estipula la clase de asuntos que resultan susceptibles de ser conocidos por parte de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al disponer: "Artículo 104. De la jurisdicción de lo contencioso administrativo. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Adicionalmente indicó que conocerá de los siguientes procesos: (…) 4.Los relativos a la relación legal y reglamentaria entre los servidores públicos y el Estado, y la seguridad social de los mismos, cuando dicho régimen esté administrado por una persona de derecho público . (...)". (Subrayas del despacho) De lo anterior señaló que se tiene que la Jurisdicción Contencioso Administrativo tiene asignados de forma especial asuntos relacionados con los empleados públicos. Seguidamente hizo alusión a que en el referente asunto se refiere al sistema de la Seguridad Social Integral suscitado entre un afiliado y una entidad administradora de pensiones. Señaló que el legislador definió en la Jurisdicción Ordinaria una competencia de tipo residual de los asuntos o controversias que por diferentes factores de

competencia no fueron atribuidos en otra jurisdicción de forma especial. República de Colombia Rama Judicial

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Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción Infiriéndose que el reconocimiento de la referida pensión por parte de la entidad demandante, tuvo como origen cotizaciones derivadas de un contrato de trabajo y no de una relación legal y reglamentaria, de modo que en virtud de la competencia asignada a los jueces laborales mediante el artículo 2º del Código de Procedimiento Laboral y Seguridad Social. El Despacho concluyó que la competencia para conocer del presente asunto se encuentra asignada a los Jueces Laborales del Circuito de Bogotá. JUZGADO TREINTA Y OCHO LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTA, manifestó que una vez examinado el asunto, se evidencia que los términos en los que quedaron presentadas las pretensiones y la posición del Consejo Superior de la Judicatura respecto de la nulidad de los actos administrativos que controviertan prestaciones pensionales y la denominada acción de lesividad como el único mecanismo de las autoridades para acudir a la administración de justicia, indicando que esta acción es aquella posibilidad que tiene la administración de demandar sus propios actos al percatarse que los mismos fueron expedidos con flagrantes vicios de nulidad, se puede considerar entonces que por ley el conocimiento del presente asunto, esta atribuido a la Jurisdicción Contenciosa, pues lo que se pide en el escrito es la devolución por parte del demandado de lo cancelado por indemnización

sustitutiva de la pensión de vejez reconocida.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Competencia. República de Colombia Rama Judicial

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Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción Compete a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conforme el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, «Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional»; en concordancia con el numeral 6° del artículo 256 de la Carta Política. Y si bien, en razón de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada «equilibrio de poderes», en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: «(...) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial». En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 de

9 de julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la República de Colombia Rama Judicial

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Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”. Reiteró la Corte Constitucional que en relación con las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto Legislativo 02 de 2015, así: “…los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán

sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el referido acto legislativo, estimó la guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. República de Colombia Rama Judicial

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Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción Existencia del conflicto. Existe conflicto de jurisdicciones cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, esto es, de la facultad para conocer, tramitar y decidir un caso concreto, se disputan el conocimiento de un proceso, bien porque ambos estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo o por considerar que no les corresponde, evento en el cual será negativo. Para que se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que el funcionario judicial esté tramitando determinado proceso; b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u

otros acerca de quién debe conocerlo y c) Que el proceso se halle en trámite. Una vez establecido que se configuró un conflicto negativo de jurisdicciones, entrará la Sala a analizar los supuestos fácticos, para de esta forma resolver la colisión y asignar la competencia de la demanda a uno de los funcionarios judiciales.

Solución del mismo: El ejercicio de la potestad jurisdiccional debe enmarcarse en las competencias reglamentadas por el Legislador al distribuir los asuntos de los cuales le corresponde conocer a los distintos jueces y tribunales del Territorio Nacional. Los términos jurisdicción y competencia entrañan conceptos distintos, en la medida que la primera responde a la

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Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción facultad de administrar justicia, viene de “juris” (derecho) y “dictio” (declarar), esto es, poder de declarar o definir un derecho; y la segunda a la atribución para conocer de determinado asunto; sin embargo, las dos guardan estrecha relación y no es posible separarlas, sobre todo en sistemas de derecho como el nuestro, donde convergen varias jurisdicciones como la ordinaria en sus diferentes especialidades, de lo contencioso administrativo, penal militar, eclesiástica, indígena, etc., siendo apenas lógico, que si el funcionario carece de jurisdicción para asumir el conocimiento de un litigio, desde luego también

carezca de competencia. Por otra parte, y previo a analizar el asunto objeto de estudio, es necesario precisar que en los pronunciamientos de esta Colegiatura, han de desarrollarse los principios rectores los cuales enmarcan una adecuada administración de justicia, en la búsqueda de la eficiencia y eficacia de la función judicial, pues éstos pueden generar variaciones en el trámite de los conflictos de jurisdicción y competencia puestos a conocimiento de esta Colegiatura, en aras de prever actualmente un trámite expedito y ágil en orden a lograr la eficiencia en el ejercicio de la función judicial tal como lo contempló el principio constitucional consignado en el artículo 2 Superior, veamos: «Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la República de Colombia Rama Judicial

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Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción independencia NACIONAL, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el

cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares». En ese orden de ideas y en procura de materializar tal principio, se ceñirá la Sala a pronunciarse sobre el tema propuesto a su consideración en el entendido de que lo pretendido es definir a quién corresponde la competencia para conocer de determinado proceso judicial, esto es, el verdadero acceso a la administración de justicia, teniendo en cuenta que esta Colegiatura es el órgano constitucional encargado para dirimir este tipo de conflictos, y en aras de garantizar el principio de economía procesal, dada la trascendencia social del litigio traído en autos, por consiguiente, se procederá a analizar el sub lite y tomar una decisión de fondo en la cual se esclarezcan los hechos objeto de la controversia, y así garantizar la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, conforme lo prevé el artículo 228 de la Constitución Política cuyo texto legal es del siguiente tenor: «La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. [...]»De acuerdo a la información obrante en el expediente COLPENSIONES mediante medio de control de nulidad y República de Colombia Rama Judicial

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Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción restablecimiento del derecho, solicitó la nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución GNR 249525 del 07 de octubre de 2013,

mediante la cual Colpensiones ordeno el reconocimiento de una indemnización sustitutiva de la pensión de vejez a favor del señor GUILLERMO ENRIQUE DORADO ESPITIA, en cuantía única de $8.440.455 (OCHO MILLONES CUATROSCIENTOS CUARENTA MIL CCUATROSCIENTOS CINCUENTA Y CINCO PESOS), tomado en consideración un total de 343 semanas cotizadas e ingresando en la nómina del periodo 201310 que se paga en el periodo 201311. De acuerdo a lo anterior, observa esta Sala previamente que la demanda en cuestión fue interpuesta en vigencia de la ley 1437 de 20111, Estatuto que en cuanto a la competencia de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone: “ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa”. 1 Decreto 01 de 1984 vigente hasta el 1 de julio de 2012 conforme lo dispuesto en el art. 309 de la Ley 1437 de 2011. República de Colombia Rama Judicial

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Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción Así mismo que al demandarse un acto administrativo o pronunciamiento de la administración pública por la misma entidad que lo expidió, conforme a lo anunciado por el apoderado en escrito de la demanda, se debe acudir a la acción propia descrita en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, que reza: "Artículo 138. Nulidad y restablecimiento del derecho. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior. Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación” Ahora bien, en cuanto a la denominada doctrinal y jurisprudencialmente ACCIÓN DE LESIVIDAD tenemos que, no hay una concreta ordenación República de Colombia Rama Judicial

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Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción legal, se trata simplemente de una forma especial que adquiere las genéricas del Código. De ahí que en vigencia del nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Consejo de Estado ha precisado, que en “materia de nulidad y restablecimiento del derecho se ha dicho también que la entidad puede optar por el mecanismo de la revocatoria directa o demandar el propio acto conforme al artículo 138 C.P.A.C.A., al referirse el legislador en los términos de “toda persona”, pero que indefectiblemente tendrá que hacerlo cuando no le sea posible utilizar dicha revocatoria por parte de la entidad que expidió el acto respectivo, por ejemplo, cuando no logra obtener el consentimiento de quien le beneficia el acto administrativo particular y concreto”2 Ha señalado esa misma Corporación3, que la acción de lesividad, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configura en todos los casos en que la Nación o las entidades públicas acudan como demandantes ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo buscando la nulidad de sus propios actos. Es considerada una fórmula de garantía del ordenamiento jurídico en manos de las entidades públicas, para el control jurisdiccional de sus propias decisiones viciadas por inconstitucionalidad o ilegalidad, cuando no han podido revocarse por la vía 2 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Quinta, Auto del 16 de octubre de 2014, exp. 81001-23-33-000-2012-00039-02, CP: Lucy Jeannette Bermúdez

Bermúdez. 3 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Subsección C, sentencia del 9 de julio de 2014, exp. 660012331000200900087 02, CP: Jaime Orlando Santofimio Gamboa. República de Colombia Rama Judicial

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Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción administrativa y que puedan causar perjuicio al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o a los derechos e intereses colectivos. Dicho medio de control tiene una connotación objetiva cuando persigue únicamente la protección del ordenamiento jurídico y, subjetiva cuando además, busca el restablecimiento de un derecho de la correspondiente entidad pública que se encuentre amparado en una norma jurídica. “Así las cosas, por acción de lesividad se entiende tanto el ejercicio de la acción de simple nulidad, o de la de nulidad y restablecimiento del derecho, en ambos casos, con fundamento en actos administrativos adoptados por la Nación o por las demás entidades públicas administrativas, los cuales impugna la entidad pública correspondiente persiguiendo los propósitos de una u otra acción”4. De acuerdo a lo anterior se observa que de la legislación mencionada debe ser de conocimiento la Jurisdicción Contencioso Administrativa, ya que es la competente para resolver acciones de nulidad y restablecimiento del derecho – acción de lesividad previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, en

este caso, en cabeza del JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DE BOGOTA, al que deberá remitirse el expediente. Pues esta Jurisdicción es la encargada de realizar el control y juzgamiento de los actos de las mismas autoridades públicas, en la medida que estudia su contenido, proyección y finalidad en el ejercicio de funciones 4 Ibídem. República de Colombia Rama Judicial

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Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción estrictamente administrativas, la cual se exterioriza generalmente en actos administrativos unilaterales destinados a producir efectos jurídicos. En mérito de lo anteriormente expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus atribuciones Constitucionales y Legales, RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre el JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DE BÓGOTA y el JUZGADO TREINTA Y OCHO LABORAL DEL CIRCUITO DE LA MISMA CIUDAD, con ocasión del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho – acción de lesividad promovido a través de apoderada judicial, por la ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES – COLPESIONES contra el señor GUILLERMO ENRIQUE DORADO ESPITIA, asignando el conocimiento a la JURISDICCIÓN ADMINISTRATIVA, representada por el

JUZGADO DIECISIETE ADMINISTRATIVO ORAL DE BÓGOTA, acorde con lo expuesto en la parte considerativa de este proveído; en consecuencia, envíese de inmediato el expediente a ese despacho judicial para lo de su competencia. República de Colombia Rama Judicial

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Radicación N° 11001010200020190060200 Conflicto de Jurisdicción SEGUNDO: REMITIR copia de esta providencia al JUZGADO TREINTA Y OCHO LABORAL DEL CIRCUITO DE BÓGOTA para su información.

COMUNIQUESE Y CUMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial