CSDJ - F11001010200020190173500ADJUNTA20191101070020-2019

ÚBLICA DE COLOMBIA

RAMA JUDICIAL

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

SALA JURISDICCIONAL DISCIPLINARIA

Bogotá D. C., treinta de octubre de dos mil diecinueve (2019) Magistrada Ponente: Dra. MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS Radicación No. 110010102000201901735 00 Aprobado según Acta Nº 80 de la misma fecha. ASUNTO Procede la Sala a dirimir el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado entre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, representada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, y la Jurisdicción Ordinaria, representada por el JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, con ocasión de la demanda presentada a través del medio de control de controversias contractuales por los señores MARÍA DEL PILAR DONADO GODOY y XAVIER FARGUETTON en contra de la CORPORACIÓN

COLOMBIANA DE INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA – CORPOICA.

ANTECEDENTES PROCESALES

1. Situación fáctica: Mediante apoderado judicial los señores María del Pilar Donado Godoy, y Xavier Farguetton interpusieron demanda contractual en contra de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria – CORPOICA1, con el fin de que se les concedan las siguientes pretensiones: PRIMERA: Que se declare el incumplimiento del contrato por parte de la Corporación Colombiana de Investigación AgropecuariaCORPOICA-, contenido en la Carta de Compromiso OADH 11-2002, suscrita entre

MARIA DEL PILAR DONADO GODOY y CORPOICA, en donde se fijó el 1 Fls. 4-43, c. 1 República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES marco contractual que debía regir el desarrollo del programa autorizado por CORPOICA, para adelantar un curso de inglés y un postgrado a nivel de doctorado en el área de Epidemiologia Veterinaria y Salud Pública Animal, en la Universidad de California, Davis, en los Estados Unidos, con una duración de tres años y medio, tiempo comprendido entre el 9 de septiembre de 2002 y el 8 de marzo de 2006, tiempo durante el cual CORPOICA se comprometió a conceder una comisión de estudios y cancelar el valor del salario de la investigadora en forma mensual.

(…). Como consecuencia de la anterior declaración, además, se solicitó el reconocimiento de perjuicios materiales y morales derivados de la presunta relación contractual.

2. Actuación procesal Presentada la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, la misma correspondió por reparto al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, donde fue admitida mediante el auto del 27 de marzo de 20172. Encontrándose el expediente para fijar la audiencia inicial del que trata el artículo 180 del C.P.A.C.A., el mencionado Tribunal, mediante auto del 18 de febrero de 2019 decidió declarar la falta de jurisdicción y

ordenó remitir el expediente a la jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral. Los argumentos para rechazar la competencia radicaron en que, por virtud de las facultades que el artículo 11 de la Ley 20 de 1996, le otorgó al gobierno, aquél, mediante el Decreto 393 de 1991, en su artículo 1º previó la posibilidad de que la Nación y sus entidades descentralizadas se podían asociar con particulares para adelantar actividades científicas, tecnológicas proyectos de investigación y creación de tecnologías. Además, en el artículo 3º del mencionado decreto, se autorizó a la Nación y las entidades descentralizadas para crear y organizar con los particulares sociedades civiles y comerciales y personas jurídicas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones, con el objeto de adelantar actividades científicas y tecnológicas, proyectos de investigación y creación de tecnologías, las cuales se regirían por el derecho privado, conforme quedó señalado en el artículo 5º del mismo decreto. 2 Fls.47-48, c. 1 República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES Indicó que, con fundamento en las anteriores disposiciones, el 7 de abril de 1993, se protocolizó el acta de constitución de la Corporación Colombiana de Investigación Agropecuaria, de la cual fueron miembros fundadores el Ministro de Agricultura, el

Gerente del Instituto Colombiano Agropecuario, un representante de las entidades territoriales, centros de investigación de carácter público y privado, etc. Precisó que, a su turno, la Ley 489 de 1988, en el artículo 49 previó la existencia de entidades descentralizadas indirectas; esto para indicar que CORPOICA es una asociación de participación mixta, catalogada como una entidad descentralizada por servicios indirecta que se rige por el derecho privado. De esta forma, en lo que atañe al caso concreto, consideró que dentro de la definición que se hace de servidores públicos en el numeral 2º del artículo 2 de la ley 80 de 1993, expresamente se excluyó de tal categoría a las personas que prestan sus servicios para las asociaciones y fundaciones de participación mixta, a menos que se trate de los representantes legales, directivos, asesores, ejecutivos o equivalentes, en quienes se delegue la función de celebración de contratos. Señaló que en la medida que CORPOICA era una asociación de participación mixta con un porcentaje superior al 90%, considerada una entidad descentralizada de carácter público, sus trabajadores a excepción de los expresamente señalados, no son servidores públicos y su relación laboral tiene como origen un contrato individual de trabajo, como aconteció en el caso de la señora María del Pilar Donado Godoy, quien por las pruebas allegadas se observa que celebró el contrato de trabajo a término indefinido nº 3637-1 en el cargo de investigadora adjunta C2 del Programa Nacional de Investigación en Salud Animal. Memoró el Tribunal que en virtud del mencionado contrato de trabajo, CORPOICA

suscribió con la demandante la carta de compromiso nº OADH nº 11-20002, mediante la cual la mencionada entidad se comprometió a concederle a Donado Godoy una comisión de estudios y pagar el salario mensual, a condición de que aquella culminara sus estudios de doctorado en la Universidad de California, Davis República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES

(EE.UU) y al finalizar los estudios retornara al país y a su puesto de trabajo. Por consiguiente, la carta de compromiso es un acto emanado con ocasión del contrato de trabajo de término indefinido existente entre las partes, en cumplimiento del objetivo de capacitar a su personal. Indicó que, por lo mismo, la mencionada carta de compromiso no es un contrato estatal, sino un acto derivado de la relación laboral entre las partes y, por lo mismo, no se enlista dentro de ninguna de las posibilidades de que trata el artículo 104 del

C.P.A.C.A.

En conclusión, adujo que pese a que CORPOICA era una entidad descentralizada indirecta de carácter público, la controversia deriva de la vinculación laboral entre dicha entidad y la demandante a través de un contrato laboral a término indefinido, dentro del cual se generó la mencionada carta de compromiso, por lo que se trata de un asunto enmarcado en lo previsto en el artículo 2º del C.P.T. Por todo lo anterior, remitió las diligencias a la jurisdicción ordinaria en su

especialidad laboral. Allegadas las diligencias, le correspondió por reparto al JUZGADO DIECISÍES LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, despacho que mediante pronunciamiento del 17 de julio de 20193 adujo que no tenía jurisdicción y propuso la colisión de competencia negativa. Como argumentos expuso que en el presente asunto se debía tener en cuenta que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-715 de 2014 había dicho en relación con la controversia existente entre las partes, que se trataba de un contrato de crédito educativo. Además de eso, no se encuentra en discusión las calidades laborales de la actora por con la demandada, ya que es aceptado tanto en el Tribunal como en la Corte que la misma estaba vinculada a la entidad accionada a través de un contrato de trabajo a término fijo. 3 Fls. 131-132, c. 1 República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES Precisó que, revisado el expediente a plenitud, brilla por su ausencia el contrato de trabajo a término indefinido suscrito entre las partes y del cual aduce el Tribunal emana el conflicto. Frente a ello, hay que mencionar que no existe prueba de las funciones del trabajador para que se aduzca que dentro de estas se encuentra realizar estudios en el exterior ni la correlativa obligación del empleador de otorgárselos; por el contrario, lo que existe en el plenario es una relación contractual

distinta la laboral, la cual es calificada por la Corte Constitucional como un contrato de crédito educativo. Indicó que, contrario a lo dicho por el Tribunal no es que dentro de la relación laboral se haya dictado ese acto administrativo, sino que la demandada en cumplimiento de su labor misional realizó con cada uno de sus trabajadores un contrato de crédito educativo otorgando en virtud de ello una comisión laboral para su realización, en la cual el trabajador debía retornar a su puesto de trabajo una vez feneciera dicha comisión. Señaló que, en ese orden de ideas lo que se evidenciaba era que la fuente de la obligación que se pretende sea declarada como incumplida no es el contrato de trabajo, sino un contrato de crédito educativo nombrado acta de compromiso OADH 11-2002, el cual constituye un negocio jurídico autónomo de la relación laboral, conteniendo en su cuerpo obligaciones particulares dentro de las que se encuentra retornar al puesto de trabajo, situación que no convierte la mencionada acta en un negocio jurídico accesorio de la relación laboral, sino que crea un puente obligacional entre uno y otro contrato, los cuales en sus elementos de la esencia son independientes. Por consiguiente, como se trata de una controversia contractual donde las obligaciones se controvierten como incumplidas no provienen del contrato de trabajo, sino de un negocio jurídico independiente denotativo de un claro contrato estatal, la llamada a conocer del mismo es la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De esta manera y con las dos posiciones expuestas quedó trabajo el conflicto que se pone a consideración de la Sala. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1.- Competencia. Compete a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura conforme el numeral 2° del artículo 112 de la Ley 270 de 1996, “Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones, y entre éstas y las autoridades administrativas a las cuales la ley les haya atribuido funciones jurisdiccionales, salvo los que se prevén en el artículo 114, numeral tercero, de esta Ley y entre los Consejos Seccionales o entre dos salas de un mismo Consejo Seccional”; en concordancia con el numeral 6° del artículo 256 de la Carta Política. Y si bien, en razón de la entrada en vigencia del Acto Legislativo No. 02 de 2015, se adoptó una reforma a la Rama Judicial, denominada “equilibrio de poderes”, en lo atinente al Consejo Superior de la Judicatura, literalmente en el parágrafo transitorio primero del artículo 19 de la referida reforma constitucional, enunció: “(...) Los actuales Magistrados de las Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”. En el mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional en Auto 278 de 9 de

julio de 2015, al pronunciarse respecto a la competencia para conocer conflictos de jurisdicciones, decantó el alcance e interpretación de la entrada en vigencia del referido Acto Legislativo No. 02 de 2015, concluyendo que en relación con las funciones que se encontraban a cargo de esta Sala, las modificaciones introducidas quedaron distribuidas de la siguiente manera: (i) la relacionada con el ejercicio de la jurisdicción disciplinaria, pasó a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, órganos creados en dicha reforma (artículo 19), y (ii) la relacionada con dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones, fue asignada a la Corte Constitucional (artículo 14). En cuanto hace al conocimiento de las acciones de tutela, como ya se mencionó, el parágrafo del artículo 19 dispuso expresamente que “la Comisión Nacional de República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judiciales no serán competentes para conocer de acciones de tutela”.

Reiteró la Corte Constitucional que en relación con las funciones jurisdiccionales del Consejo Superior de la Judicatura, lo decidido en el Acto Legislativo 02 de 2015, así: “…los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo

Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial”, en consecuencia, conforme las medidas transitorias previstas en el referido acto legislativo, estimó la guardiana de la Constitución que hasta tanto los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial no se posesionen, los Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura deben continuar en el ejercicio de sus funciones, lo cual significa que actualmente está Colegiatura conserva sus competencias, es decir, se encuentra plenamente habilitada para ejercer, no sólo la función jurisdiccional disciplinaria, sino también, para dirimir los conflictos de competencia que surjan entre las distintas jurisdicciones y para conocer de acciones de tutela. La competencia ha sido definida como la facultad que tiene el juez o el Tribunal para ejercer, por autoridad de la ley en determinado asunto. Así, se tiene que el conflicto se presenta cuando dos o más funcionarios investidos de competencia, bien porque ambos funcionarios estiman que es de su conocimiento, caso en el cual será positivo; o por considerar que no le corresponde, evento en el cual será negativo, y para que este se estructure o proceda es necesario que se presenten los siguientes presupuestos: a) Que al funcionario judicial se le haya asignado o esté tramitando determinado proceso. b) Que surja disputa entre el funcionario que conoce el caso y otro u otros acerca de quién debe conocerlo, y c) Que el asunto se encuentre en trámite, es decir que no se haya proferido fallo definitivo. Establecidos los anteriores presupuestos, y habiendo sido trabado un conflicto,

corresponderá a esta Sala de Decisión dirimirlo, y como consecuencia de ello asignar República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES competencia a la jurisdicción que por imperio de la ley debe conocer determinado asunto o proceso. 2.- Problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si es la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, o por el contrario, la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, la competente para conocer la demanda contractual formulada por la señora MARÍA DEL PILAR DONADO GODOY y XAVIER FARGUETTON contra CORPOICA. 3.- Objeto del conflicto Observa esta Sala que la competencia para conocer del presente asunto reside en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, toda vez que las pretensiones están encaminadas a que, a través del medio de control de controversias contractuales, se declare el incumplimiento de un contrato celebrado entre las partes contenido en el documento que se hizo llamar “Carta de Compromiso”4.

Es decir, en ningún momento la demanda plantea una controversia de carácter laboral, sino que supedita sus pretensiones únicamente al ámbito de las obligaciones creadas en la mencionada carta de compromiso, la cual según se aprecia en su literalidad contiene un “acuerdo de voluntades” suscrito entre las partes, con un marco obligacional y sinalagmático plenamente definido.

Como esta Sala debe limitarse a definir el conflicto sin adentrarse a dilucidar aspectos que son de la esencia de la controversia, debe atenerse a las pretensiones que el libelo contiene y las mismas, como ya se dijo, refieren a un asunto de naturaleza contractual que allí se postula como independiente y autónomo de la relación laboral existente o que existió entre las partes, basado en la suscripción de una carta de compromiso. Es decir, que la parte actora fundamenta sus pretensiones en dicho documento y no en otro, razón por la cual, siendo ese el petitum y la carta 4 Fls. 4-6, c. 2 República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES de compromiso el documento base en que aquél se sustenta, la Sala se atendrá a esa causa petendi para decidir el conflicto.

Esto es importante aclararlo, porque si la demanda estuviera planteando una controversia laboral, se tendría que concluir que la misma, de conformidad con lo previsto en el Parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 80 de 19935, en consonancia con la exclusión prevista en el numeral 4° de la Ley 1437 de 20116, le correspondería a la Jurisdicción Ordinaria. Sin embargo, si se trata de una litis contractual como viene planteada en la demanda, encuentra cabida en lo dispuesto por el artículo 104, numeral 2° de la Ley 1437 de

2011, en cuanto prevé: ARTÍCULO 104. DE LA JURISDICCIÓN DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo está instituida para conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa. Igualmente conocerá de los siguientes procesos: (...).

2. Los relativos a los contratos, cualquiera que sea su régimen, en los que sea parte una entidad pública o un particular en ejercicio de funciones propias del Estado.

Lo anterior, en consideración a que CORPOICA “es una corporación de participación mixta, con aportes del Estado superiores al 90% del capital social y constituye una de las llamadas entidades descentralizadas indirectas por servicios”7. En otras palabras, 5 2o. Se denominan servidores públicos: a) Las personas naturales que prestan sus servicios dependientes a los organismos y entidades de que trata este artículo, con excepción de las asociaciones y fundaciones de participación mixta en las cuales dicha denominación se predicará exclusivamente de sus representantes legales y de los funcionarios de los niveles directivo, asesor o ejecutivo o sus equivalentes en quienes se delegue la celebración de contratos en representación de aquéllas. 6 ARTÍCULO 105. EXCEPCIONES. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no conocerá de los siguientes asuntos: (...)

4. Los conflictos de carácter laboral surgidos entre las entidades públicas y sus trabajadores oficiales.

7 Concepto Sala de Consulta C.E. 1348 de 2001 Consejo de Estado - Sala de Consulta y Servicio Civil República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES “es una entidad pública descentralizada indirecta, de carácter científico y técnico, de participación mixta, sin ánimo de lucro, regida por las normas del derecho privado previstas para las corporaciones en el Código Civil, de acuerdo con el Decreto-ley 393 de 1991, el artículo 96 de la Ley 489 de 1998, y las leyes que los modifiquen o sustituyan”; tal y como se encuentra contenido en el artículo 20 del Decreto 1731 del 31 de julio de 2014

Ahora, que se rija por normas del derecho privado no conlleva a que, en materia de contratación, los asuntos se sustraigan del conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo pues al ser entidad pública, aquellos tienen el carácter de contratos estatales. Al respecto, resulta esclarecedor lo dicho por la Corte Constitucional en cuanto: La ley permite a las asociaciones y fundaciones de participación mixta, someterse a la Ley 80 de 1993, con la precisión de que los funcionarios autorizados para suscribir contratos en su nombre, tienen la calidad de servidores públicos para esos efectos, pero para adelantar otras actividades ajenas a los procesos contractuales se someten al régimen de los particulares. (...). Las consideraciones que justifican atribuirle la

calidad de servidores públicos a estos funcionarios no están relacionadas únicamente con el tema de la responsabilidad, sino también con la capacidad de contratación, en la medida en que si estas asociaciones y fundaciones de participación mixta manejan recursos públicos, su ejecución para los fines de la correspondiente entidad debe hacerse a través de la institución del contrato estatal8. Así las cosas, considera esta Superioridad, que quien debe conocer de la demanda formulada por MARÍA DEL PILAR DONADO GODOY y XAVIER FARGUETTON en contra de la CORPORACIÓN COLOMBIANA DE INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA – CORPOICA, es la Jurisdicción Contencioso Administrativa, representada en este

caso por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN

TERCERA, SUBSECCIÓN B.

En mérito de lo expuesto, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, en uso de sus facultades constitucionales y legales. 8 Corte Constitucional, Sentencia C-949-01 de 5 de septiembre de 2001, M. P. Dra. Clara Inés Vargas Hernández. República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES RESUELVE PRIMERO: DIRIMIR el conflicto negativo de jurisdicciones suscitado con ocasión de la demanda contractual formuladas por MARÍA DEL PILAR DONADO GODOY y

XAVIER FARGUETTON en contra de la CORPORACIÓN COLOMBIANA DE INVESTIGACIÓN AGROPECUARIA – CORPOICA, en el sentido de asignar el conocimiento del presente asunto a la Jurisdicción Administrativa representada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva del presente pronunciamiento.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a conocimiento del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN B, y copia de la presente providencia al JUZGADO DIECISÉIS LABORAL DEL CIRCUITO DE BOGOTÁ, para su información.

Por la Secretaría Judicial, se comunicará a los sujetos procesales lo aquí decidido.

COMUNIQUESE Y CÚMPLASE

PEDRO ALONSO SANABRIA BUITRAGO

Presidente

CAMILO MONTOYA REYES MAGDA VICTORIA ACOSTA WALTEROS

Vicepresidente Magistrada República de Colombia Rama Judicial

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REFERENCIA: CONFLICTO ENTRE JURISDICCIONES

CARLOS MARIO CANO DIOSA FIDALGO JAVIER ESTUPIÑAN CARVAJAL

Magistrado Magistrado

JULIA EMMA GARZÓN DE GÓMEZ ALEJANDRO MEZA CARDALES

Magistrada Magistrado

YIRA LUCÍA OLARTE ÁVILA

Secretaria Judicial