DEJUSTICIA - Mayorías sin democracia Desequilibrio de poderes y Estado de derecho en Colombia, 2002-2009

MaYorías Democracia Desequilibrio de poderes y Estado de derecho en Colombia, 2002-2009 Mauricio García Villegas Javier Eduardo Revelo Rebolledo (Codirectores) Co, eCción . DeluSticia Mayorías sin democracia Desequilibrio de poderes y Estado de derecho en Colombia, 2002-2009

MaYorías S IN Democracia Desequilibrio de poderes y Estado de derecho en Colombia, 2002-2009 Mauricio García Villegas Javier Eduardo Revelo Rebolledo (Codirectores) Col_eCción DejuSticia García Villegas, Mauricio y Javier Eduardo Revelo Rebolledo / codirectores Mayorías sin democracia. Desequilibrio de poderes y Estado de derecho en Colombia, 2002-2009 / codirectores Mauricio García Villegas y Javier Eduardo Revelo Rebolledo. Bogotá: Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, Dejusticia, 2009. 416 p; 15x 24cm (Colección Dejusticia)

ISBN 978-958-99142-0-5

1. Estado de derecho 2. Democracia 3. Régimen político

4. Reelección presidencial 5. Concentración del poder 6. Álvaro Uribe

ISBN 978-958-99142-0-5

Preparación editorial Marta Rojas Maqueta Martha Isabel Gómez Revisión de textos María José Díaz Granados Cubierta Alejandro Ospina Impresión Ediciones Antropos Primera edición Bogotá, D.C., septiembre de 2009 © Dejusticia, 2009 Carrera 24A Nº 34-61, Bogotá D. C.

Teléfono: 608 3605

www.dejusticia.org Agradecimientos Este libro, y la investigación que contiene, se hicieron en buena parte gracias al apoyo de la Open Society Institute Foundation (Zug). Agradecemos igualmente a las Fundaciones Ford y John Merck, cuyo apoyo general a Dejusticia facilita la elaboración de este tipo de investigaciones. A Rodrigo Uprimny Yepes, director de Dejusticia, por el apoyo intelectual y logístico prestado. También nos prestaron una ayuda invaluable Flor Elba Castro, Lina Martínez, Yaneth Vargas y todo el equipo administrativo de Dejusticia. Muchas otras personas nos ayudaron en la discusión y el análisis de los diferentes capítulos que contiene el libro: queremos agradecer de manera especial a Juan Fernando Jaramillo, César Rodríguez y Danilo Rojas, socios de Dejusticia. A Diana Guzmán, Camilo Sánchez, María Paula Saffón, Diana Rodrí- guez y Miguel La Rota, investigadores de la misma institución. De igual manera, expresamos nuestra gratitud para con Juan Carlos Rodríguez Raga (Universidad de los Andes), Elizabeth Ungar (Congreso Visible de la Universidad de los Andes), Claudia López y Alejandra Barrios (Misión de Observación Electoral), y Pedro Santana (Corporación Viva la Ciudadanía). Las afirmaciones contenidas en este libro son responsabilidad exclusiva de los autores. Finalmente, queremos agradecer a todas aquellas personas que desde las organizaciones sociales y las instituciones del Estado nos facilitaron información valiosa. Mencionarlas a todas sería imposible y tedioso para los lectores, pero esa omisión no es una muestra de nuestra falta de gratitud. Contenido Introducción 8 Mauricio García Villegas Capítulo 1 Caracterización del régimen político colombiano (1956-2008) 16 Mauricio García Villegas Capítulo 2 La Corte Constitucional: entre la independencia judicial y la captura política 84 Sebastián Rubiano Galvis

Capítulo 3 La Defensoría del Pueblo: el silencio complaciente 146 Javier Eduardo Revelo Rebolledo Capítulo 4 La Comisión Nacional de Televisión: entre inútil y cooptada 180 Catalina Vargas Silva Capítulo 5 La independencia del Banco de la República y la reelección presidencial 206 Sebastián Rubiano Galvis Capítulo 6 El Consejo Superior de la Judicatura: entre la eliminación y la cooptación 248 Javier Eduardo Revelo Rebolledo Capítulo 7 La politización del Consejo Nacional Electoral y la reelección presidencial 282 Catalina Vargas Silva Capítulo 8 El proceso de concentración en su dimensión vertical 314 Mauricio García Villegas y Catalina Vargas Silva Capítulo 9 La concentración del poder en Colombia 328 Mauricio García Villegas y Javier Eduardo Revelo Rebolledo Capítulo 10 ¿Cómo restaurar los equilibrios perdidos? 372 Mauricio García Villegas, Rodrigo Uprimny Yepes y Javier Eduardo Revelo Rebolledo Autores 410 Introducción Mauricio García Villegas 9 nóiccudortnI Desde 2004, el tema de la reelección presidencial está presente, con breves interrupciones, en los grandes titulares de la prensa nacional. Es mucho lo que se ha dicho, discutido y analizado a favor o en contra de la reelección durante este tiempo. En términos generales, el debate ha estado afectado por una gran ansiedad política, ocasionada por la evidente falta de correspondencia entre la actitud aparentemente vacilante del presidente en relación con la eventualidad de un tercer mandato suyo, y la evidente premeditación de la estrategia

gubernamental destinada a reelegirlo. Los defensores de la reelección han utilizado los siguientes cinco argumentos: 1) la mayoría de las democracias ejemplares (Estados Unidos y varios países europeos) permiten la reelección del Ejecutivo; prohibir la reelección presidencial inmediata es un “tropicalismo” innecesario (Gaviria 2004: 91); 2) cuatro años no son suficientes y, además, el límite temporal no permite a los electores castigar a los malos presidentes y premiar a los buenos; 3) la reelección no es una reforma con nombre propio —Uribe— porque se lleva a cabo con el cabal respeto de los procedimientos constitucionales; 4) las posibles ventajas electorales que tiene un presidente pueden evitarse con una legislación estricta y adecuada, de tal manera que todos los candidatos estén en un pie de igualdad, y 5) la reelección es democrática porque, finalmente, es el pueblo el que decide. Quienes se han opuesto a la reelección responden, a su turno, con los siguientes argumentos: 1) en América Latina la reelección casi siempre ha dado malos resultados y, por eso, 10 sagelliV aícraG oiciruaM en la mayoría de los países ha estado prohibida (aunque esa tendencia está cambiando en los últimos años);1 2) la continuidad de las políticas de gobierno no depende tanto de las personas, sino de la existencia de partidos fuertes y bien organizados; 3) la reforma sí tiene nombre propio —Uribe— así se haga siguiendo los procedimientos constitucionales y eso lo

demuestra el hecho de que las reglas de juego son modificadas sobre la marcha; 4) por muy estrictos que sean los controles en la competencia electoral ellos no logran evitar, en nuestro medio, las ventajas electorales que tiene el presidente, y 5) la democracia no es simplemente la voluntad del pueblo, sino esa voluntad expresada de acuerdo con los procedimientos constitucionales. En este debate, el corazón del desacuerdo está en una combinación entre los puntos dos, tres y cinco, es decir, en el concepto de democracia. Mientras los defensores de la reforma ponen el acento en las mayorías políticas y creen que hay que acomodar las reglas de juego constitucionales a esas mayorías, los opositores hacen una distinción entre los asuntos coyunturales de la política —mayorías y minorías—, y los asuntos estructurales o de largo plazo que están en la Constitución y que son los fundamentales. No dudamos en tomar partido por esta segunda opción, es decir, por defender la institucionalidad contra los embates de las mayorías políticas. Por eso, creemos que el debate no debe centrarse en si Uribe se merece o no la reelección, sino en si esta reelección, o cualquier otra que se presente en el futuro, respeta la Constitución. Dicho en otros términos, creemos que la voluntad del pueblo tiene límites y que esos límites son, además, una manera de defender esa voluntad popular contra ella misma, es decir, contra su propio desbordamiento. 1 Actualmente, la tradición de limitar o prohibir la reelección en América Latina parece estar cambiando. Muestra de ello son las reformas constitucionales de Brasil (1997), Perú (2000), Colombia (2004),

Ecuador (2008), Bolivia (2008), y, por supuesto, Venezuela (2009). Para un análisis histórico de la reelección presidencial en América Latina, véase Castro (2004), Gaviria (2004) y Jaramillo (2005). 11 nóiccudortnI Como dijo Stephen Holmes, la paradoja de la democracia es que “[…] sin atarse las manos, el pueblo no tendría manos” (1988: 232). Toda la historia de la democracia constitucional puede ser resumida como un esfuerzo por encontrar un justo balance entre la voluntad de las mayorías políticas y el respeto de unas reglas institucionales que encaucen esa voluntad y no permitan que se desborde. La democracia, como dice Rodrigo Uprimny, “[…] no es una tiranía de la mayoría, sino un régimen basado en el principio de la mayoría que debe procurar satisfacer igualitariamente los intereses de todos” (2006: 179). Este debate sobre la reelección es sin duda muy interesante. Sin embargo, por ser una discusión sobre todo teórica, no alcanza a captar toda la problemática institucional concreta que enfrenta el país ante la propuesta de reelegir al presidente. La investigación que dio lugar a este libro pretende llenar, en parte, ese vacío y lo hace mostrando cómo, durante los últimos seis años, ha habido una concentración tal del poder en manos del gobierno central, en buena parte originada en la reelección, que ha modificado no sólo el equilibrio entre los poderes públicos en el Estado sino también el tipo de régimen político que tradicionalmente ha existido en Colombia. En esas modificaciones se encuentran, a nuestro juicio, argumentos sólidos

para optar por el rechazo de una reforma constitucional que conduzca, por segunda vez, a una reelección del presidente Uribe. Para mostrar la reciente concentración del poder en manos del gobierno central analizamos lo sucedido en seis instituciones: el Consejo Nacional Electoral, la Comisión Nacional de Televisión, la Defensoría del Pueblo, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional y el Banco de la República.2 Ellas no sólo son una porción conside2 Instituciones como la Procuraduría, la Contraloría y la Fiscalía quedan por fuera de este estudio, porque en un año de investigación fue muy difícil abarcar todas las instituciones, y porque el grado de influencia del gobierno y la coalición en algunas de ellas —a septiembre de 2009— aún se estaba definiendo. 12 sagelliV aícraG oiciruaM rable del Estado, sino que representan bien a las instituciones que fueron concebidas por los constituyentes como contrapeso del poder mayoritario. En cada una de ellas analizamos dos cosas: en primer lugar, las variaciones en la composición política de los directivos, magistrados o representantes de esas instituciones y, en segundo lugar, algunas de las decisiones de impacto político más importantes tomadas en ese periodo. Con base en ello establecimos tres grados de influencia gubernamental en esas instituciones: máximo, medio y mínimo. Quizás lo más significativo de los resultados obtenidos en esta investigación es la tendencia que ellos muestran hacia la concentración del poder en manos del gobierno. Mientras en 2003 sólo había dos instituciones, la Fiscalía y la Defensoría, en el área de influencia política del gobierno, y tan sólo una de

ellas en el grado máximo (la Defensoría), en el año 2009 hay ocho instituciones en su área de influencia (dos en el grado máximo —Defensoría y Sala Disciplinaria— y el resto en el grado intermedio). A esta concentración del poder en el Estado central, que denominamos concentración horizontal, se suma otra, esta vez a expensas de las autoridades locales, y que llamamos concentración vertical. Para ilustrar esta última hicimos un estudio de los Consejos Comunitarios y el programa Familias en Acción; allí observamos cómo el presidente, a través de una intervención directa y puntual en los asuntos locales, ha capturado las administraciones municipales y afectado gravemente los procesos de planeación y descentralización. Como si lo anterior fuera poco, la ciudadanía, que en esta situación está llamada a manifestarse y a defender la Constitución, está poco organizada o, peor aún, tiene un compromiso muy débil con la defensa de las instituciones democráticas y con el respeto de los derechos de la oposición política. Semejante concentración del poder se explica, desde luego, por la gran popularidad del presidente, por el éxito de algunas de sus políticas en materia de seguridad, y por el apoyo que ha recibido de buena parte de las élites económicas y algunos 13 nóiccudortnI medios de comunicación. Pero también se explica por una manera muy particular, tan hábil como inescrupulosa, de hacer política. Por lo menos tres intenciones hacen parte de esa manera descarnada de enfrentar el mundo político. En primer lugar, el debilitamiento de todas las instituciones del Estado como consecuencia del sometimiento incondicional de sus objetivos institucionales a las políticas de gobierno. Los

casos de la Defensoría del Pueblo y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura son elocuentes, y muestran cómo la institución, en su dinámica interna, en sus intervenciones y en sus decisiones, es capturada por el gobierno. Lo más preocupante de esto es que, en un futuro próximo, sobre todo si se aprueba la segunda reelección, otras instituciones como la Procuraduría, la Contraloría y el Consejo Nacional Electoral, se pueden sumar a esta captura. En segundo lugar, está la intención del presidente Uribe de sacrificar la tecnocracia y los méritos burocráticos en beneficio de la lealtad política. En todas las instituciones analizadas se nota el intento por reemplazar a funcionarios expertos y conocedores de los temas en los cuales trabajan, por políticos de profesión. Eso ha pasado en casi todas las instituciones del Estado, para no hablar del mismo gobierno, en las cuales el presidente ha nombrado o ayudado a nombrar funcionarios. En tercer lugar, se nota una intención clara de flexibilizar y manipular la Constitución y la ley con el propósito de conseguir los objetivos que se trazan en las políticas públicas. Desde luego el ejemplo más elocuente es el del referendo, pero hay muchos más: el uso de las ternas, la reforma política, la Ley de Justicia y Paz, etc. La manera de hacer política del presidente Uribe representa un costo alto para la cultura de la legalidad en Colombia, cultura que por lo demás, nunca ha gozado de mucho vigor. Estas tres intenciones han servido para fortalecer al presidente, pero ese fortalecimiento ha sido, infortunadamente, inversamente proporcional a la creación de instituciones fuertes y fundadas en el respeto de la ley. 14 sagelliV aícraG oiciruaM Este libro está compuesto por diez capítulos. En el primero se hace una caracterización del régimen político colombiano en los últimos cuarenta años. Los seis capítulos siguientes presentan los estudios de caso realizados en cada una de las instituciones mencionadas. En el octavo se estudia la forma como el gobierno se ha relacionado con las autoridades locales. El capítulo noveno hace un análisis del fenómeno de la concentración —horizontal y vertical— del poder en el gobierno central, y el capítulo final presenta algunas propuestas para revertir dicha concentración del poder y restaurar los equilibrios perdidos. Referencias bibliográficas Castro, Jaime. 2004. Juicio a la reelección. Bogotá: Planeta. Gaviria, José Obdulio. 2004. Reelección. Que el pueblo decida.

Bogotá: Planeta.

Holmes, Stephen. 1988. “Precommitment and the Paradox of Democracy”. En Jon Elster y Rune Slagstrad (comps.). Constitutionalism and Democracy. Cambridge: Cambridge University Press. Jaramillo, Juan Fernando. 2005. “La reelección presidencial inmediata en Colombia”. Revista Nueva Sociedad, 198, pp. 1531. Uprimny, Rodrigo. 2006. “Legitimidad y conveniencia del control constitucional a la economía”. En Rodrigo Uprimny, César Rodríguez y Mauricio García, ¿Justicia para todos? sistema judicial, derechos sociales y democracia en Colombia.

Bogotá: Norma, pp. 147-200.

Capítulo 1 Caracterización del régimen político colombiano (1956-2008) Mauricio García Villegas 17 )8002-6591( onaibmoloc ocitílop nemigér led nóicaziretcaraC En su célebre libro sobre La Violencia, escrito hace más de veinte años, Jonathan Hartlyn decía que Colombia era un país complejo e intrigante. Supongo que Hartlyn no tiene razones para pensar algo diferente hoy en día. La combinación de una extraordinaria estabilidad institucional y democrática, por un lado, con una violencia casi endémica, una gran debilidad de los movimientos sociales y una marcada desigualdad social, por el otro, están hoy tan presentes en Colombia como hace veinte años. Mientras en muchos países la violencia se refleja en las instituciones y ocasiona inestabilidad, en Colombia la violencia no afecta el curso normal de la vida política e institucional. La dificultad para explicar lo que pasa en Colombia puede haber sido la causa del desinterés que existió hasta mediados de la década de los ochenta por el estudio del régimen político colombiano. El país no cuadraba en ninguna de las tipologías convencionales de esa época: ni era un régimen militar (como los del Cono Sur), ni una democracia de partido único (como México), ni una democracia multipartidista (como Uruguay), ni un régimen fracasado (como Haití). Pero en el curso de las dos últimas décadas el interés por el estudio del régimen político colombiano creció enormemente, tanto dentro como fuera del país. Esto se puede ilustrar con una breve búsqueda bibliográfica en el worldCat Catalog, que recoge información de 10

mil librerías alrededor del mundo. Si se busca por país y por la palabra ‘politics’, en el periodo 1950-1980 aparecen 557 referencias sobre Colombia, 1.352 sobre Argentina, 1.671 sobre 18 sagelliV aícraG oiciruaM Chile, 1.967 sobre México y 617 sobre Venezuela. Para el periodo 1990-2000, en cambio, las cifras son éstas: Colombia, 1.357; Chile, 1.067, Argentina, 1.170 y México 2.635. Salvo México, Colombia es el país que más referencias tiene. Buena parte de esta literatura reciente que se ha escrito sobre el régimen político colombiano ha hecho avances muy importantes en la explicación de la paradoja colombiana.1 Sin embargo, a pesar de ello, la mayoría de esa producción suele tener un enfoque disciplinario que no alcanza a captar la complejidad del fenómeno colombiano. Los economistas, los politólogos, los antropólogos, los sociólogos, cada uno mira el problema colombiano desde su punto de vista. El tema de la violencia es quizás una excepción en esta tendencia monodisciplinaria.2 No obstante, incluso en este tema, todavía falta mucha comunicación entre los autores y sus miradas. Este capítulo intenta contribuir al estudio del régimen polí- tico colombiano a partir de una mirada más amplia, más interdisciplinaria y más integral. Con ese propósito en mente, parto de una visión clásica del poder, según la cual un régimen político ideal cumple con las siguientes tres condiciones: es legítimo, es eficaz y es legal. Un régimen político precario, por

el contrario, es aquel que se acerca a una situación en la cual el poder es ilegítimo, ineficaz e ilegal. Casi todos los Estados se encuentran en un intermedio entre esos dos extremos. No sólo eso, entre esos dos extremos puede haber seis combinaciones posibles –Estados legítimos y eficaces pero ilegales, legítimos e ilegales pero efectivos, eficaces y legales pero ilegítimos, efi1 Véase, por ejemplo, Bergquist (1988), Bergquist, Peñaranda y Sánchez (1992), Bushnell (1996), Camacho Guizado (1997), Dávila Ladrón de Guevara (1999), Deas (1995), González (1989, 1998), Leal Buitrago (1984), Melo (1992, 1998), Oquist (1978), Palacios (2003), Pécaut (1978), Rubio (1999), Safford y Palacios (2002), Thoumi (1995), Gutiérrez (2007), Romero (2003), Gutiérrez (2002), Leal y Dávila (1990), Posada-Carbó (2006). 2 Cada vez es más frecuente la pluralidad de puntos de vista en el tema de la violencia en Colombia; al respecto véanse páginas 45 y siguientes de este capítulo. 19 )8002-6591( onaibmoloc ocitílop nemigér led nóicaziretcaraC caces y legítimos pero ilegales, etc.–, según cuenten con una o dos de las condiciones anotadas. ¿Dónde debería ubicarse el régimen político colombiano en esta tipología? Esa será una de las preguntas a las cuales este

primer capítulo tratará de responder. Intentaré mostrar cómo, mucho de lo que se ha escrito sobre Colombia sólo se refiere a las dos primeras dimensiones, es decir, a la incapacidad del Estado para regular los comportamientos sociales y en particular para controlar la violencia, y a la pobre legitimidad del sistema político. Más específicamente, en Colombia existe una amplia literatura no sólo sobre la precariedad de la democracia sino también sobre la persistencia de la violencia, pero ambos ámbitos de estudio tienen conexiones estrechas que, a mi juicio, no han sido estudiadas suficientemente. Mi aporte consistirá, entonces, de una parte, en mostrar las interconexiones que existen entre estas dos dimensiones (ineficacia e ilegitimidad) y, de la otra, en poner de presente no sólo la relevancia que tiene la tercera dimensión, es decir el tema de la legalidad, sino las conexiones que ella tiene con las demás. Específicamente, quisiera establecer un puente entre tres temas que, en mi opinión, tienen una comunicación deficiente en la literatura sobre el régimen político colombiano: 1) las deficiencias del régimen político colombiano relativas a la democracia y a los partidos políticos, 2) la violencia derivada de la incapacidad del Estado para cumplir con sus cometidos en materia de seguridad, y 3) una cultura política tolerante con la ilegalidad que se fue creando a partir de los dos problemas anteriores, es decir, de las deficiencias democráticas (ilegitimidad) y de la persistencia de la violencia (ineficacia). Las dos primeras deficiencias pueden ser estudiadas como

rasgos estructurales del régimen político colombiano. Más aún, muchos otros regímenes políticos del continente comparten estos dos rasgos, aunque es probable que la incapacidad del Estado para controlar la violencia sea mayor en Colombia que en los demás países del continente. Los problemas de 20 sagelliV aícraG oiciruaM ilegalidad, o de Estado de derecho, en cambio, parecen, por lo menos hasta hace unos años, ser más graves en otras partes. Con base en este análisis, al final de este capítulo trataré de responder a algunas de las preguntas clásicas que se hacen los estudios sobre caracterización del régimen político colombiano: ¿qué régimen político tenemos en Colombia?, ¿una dictadura encubierta?, ¿una democracia asediada?, ¿un régimen colapsado?, ¿una pseudodemocracia?, ¿un régimen oligárquico?, ¿populista? (Huntington 1991, Linz 1997, Lijphart 1969, ÓDonnell 1994, Bejarano y Pizarro 2005). Durante los últimos años, los mismos en los cuales Álvaro Uribe ha ejercido la presidencia, el Estado colombiano ha mejorado su capacidad de imponerse en ciertos territorios y frente a ciertas poblaciones, lo que se ha traducido en una mejoría tangible de seguridad para grandes sectores de la población, pero ello se ha logrado a costa de un deterioro evidente del equilibrio institucional, de un aumento desmesurado del militarismo, de un caudillismo inusual en la historia política del país. Hoy en día, Colombia mantiene su problema clásico de déficit

de legitimidad del sistema político; tiene quizás un Estado más eficaz, pero sólo respecto a un tipo de actores sociales que se oponen al régimen (la subversión) o respecto de la población pobre, indefensa o víctima y, por último, tiene un Estado más autoritario y por ello mismo menos institucionalizado, como consecuencia del caudillismo presidencial y del deterioro de los mecanismos de control y equilibrio de poderes.3 En este capítulo defenderé la hipótesis de que la democracia actual colombiana se acerca al tipo de régimen político caracterizado por Guillermo ÓDonnell (1994) como democracia delegativa. Quien gana las elecciones en este tipo de régimen es visto como una especie de salvador, único depositario de la voluntad popular, razón por la cual obtiene un mandato tan amplio que lo pone, casi siempre, por encima de las institucio3 Al respecto, véase el último capítulo de mi texto Jueces sin Estado (García Villegas 2008). 21 )8002-6591( onaibmoloc ocitílop nemigér led nóicaziretcaraC nes y de los partidos políticos. Los jueces y los organismos de control son vistos entonces como obstáculos para hacer efectivo ese mandato de unas mayorías informes y manipulables. Este capítulo está dividido en tres partes. En la primera, me ocupo de los dos rasgos estructurales anotados (violencia e ilegitimidad); en la segunda, analizo la manera como ellos evolucionaron a partir del Frente Nacional, y en la tercera, muestro cómo la persistencia de ambos problemas ha incidido en el deterioro de la legalidad.

Rasgos estructurales Colombia no es un país excepcional en América Latina, pero sí es un país en donde los rasgos propios de los demás países adquieren un carácter extremo. A continuación me refiero a dos rasgos del régimen político colombiano que son comunes a muchos otros regímenes políticos en América Latina:4 1) la incapacidad del Estado para controlar ciertos territorios, ciertas poblaciones y para imponer sus decisiones, y 2) el carácter hiperpolitizado del debate político. Cada uno de ellos evoca los dos rasgos estructurales anotados anteriormente. La ineficacia relativa del Estado Las dificultades del Estado colombiano —como la de muchos otros en América Latina— empiezan por su incapacidad para controlar el territorio nacional. Desde sus inicios, en la segunda década del siglo XIX, el Estado colombiano ha tenido grandes problemas para imponerse en todo el territorio ubicado dentro de sus fronteras oficiales. A mediados del siglo XIX, según Agustín Codazzi, el 75% del territorio nacional estaba constituido por baldíos de la nación.5 Por la misma época, Salvador Camacho (1890), en sus Notas de viaje, estimaba que el 4 López-Alves (2003), Castells (1999), O’Donnell (1998, 1994, 1986), Centeno y López-Alves (2001). 5 Citado por Serge (2005: 172). Véase igualmente, LeGrand (1988). 22 sagelliV aícraG oiciruaM Estado controlaba menos de la cuarta parte del territorio nacional. ¿Cuánto ha avanzado el Estado en la conquista de esos

territorios? Mucho, desde luego; pero no lo suficiente. Nadie duda de que hoy en día una buena porción del país continúa siendo una frontera abierta y no controlada institucionalmente (González et ál. 2003). El ex vicepresidente Gustavo Bell lo dijo con elocuencia hace algunos años cuando sostuvo que “Colombia tiene más geografía que Estado” (Agencia Francesa de Prensa 2002, 10 de mayo).6 Las llamadas “zonas salvajes” de Colombia fueron territorios de refugio para individuos y poblaciones que no lograron acoplarse a la sociedad o que simplemente vivían tras la búsqueda de oportunidades para obtener rentas ilegales (Múnera 2005). En estos territorios sin “Dios ni ley”, tomaron fuerza grupos sociales autónomos que se resistían a someterse a las reglas de la sociedad convencional. Poblaciones indígenas en la Sierra Nevada de Santa Marta, la Alta Guajira y el Catatumbo; cimarrones en el pacífico; mestizos en el Magdalena Medio y la Serranía de San Lucas (Serje 2005), todos ellos vivieron, y muchos viven todavía, en un mundo regido por las reglas del contrabando y la piratería. Estos territorios, dice Margarita Serje, “[…] fueron habitados por poblaciones de ‘libres de todos los colores’ y por diversos grupos de ‘arrochelados’, lo que los convirtió en objeto de una ambiciosa empresa de refundación adelantada por la administración borbónica a finales del siglo XVIII, que no logró a fondo su cometido” (2005: 4).

Aún hoy en día, Colombia es un país con fronteras abiertas, por las cuales entran y salen, casi a su antojo, los delincuentes y enemigos del Estado. Eso sucede en el sur donde se encuentra la selva amazónica; en buena parte del oriente por 6 En sentido similar, el coronel Bahamón Dussán sostenía que en nuestro país no se ha ajustado lo político a lo geográfico, lo cual ha impedido el desarrollo nacional: “El territorio es más grande que la nación y la nación es más grande que su gobierno” (Bahamón Dussan, 1989, citado por Serje, 2005: 105). 23 )8002-6591( onaibmoloc ocitílop nemigér led nóicaziretcaraC la Orinoquia, y también en buena parte del occidente conformado por una selva impenetrable. Una de las razones de la prosperidad del narcotráfico en Colombia está en estas fronteras no controladas. El caso más impresionante es el del Chocó, un departamento ocupado por una de las selvas más densas y lluviosas del mundo y atravesado por ríos caudalosos que dan al océano Pacífico a lo largo de varios miles de kilómetros sin puertos ni vías de comunicación. Fuera de una pequeña franja en Cúcuta y otra en Ipiales, el resto de la frontera sur-oriental ha sido tierra de nadie, por la que circulan armas, cocaína y dinero ilegal a discreción.7 La territorialidad difusa hace imposible la soberanía del Estado sobre su territorio y es una garantía para que los intermediarios operen en la frontera entre lo legal

y lo ilegal según sus conveniencias. Pero incluso en los territorios urbanos conviven diferentes países y diferentes instituciones. Se calcula que el 40% de los predios de las grandes ciudades colombianas carecen de títulos de propiedad. El escritor colombiano Héctor Abad Faciolince describe esta heterogeneidad territorial urbana de la siguiente manera: Colombia no es un solo país, y ni siquiera las ciudades son una sola ciudad. A media hora de distancia, en nuestras capitales, conviven opulencias del Primer Mundo europeo o norteamericano con miserias africanas. Como un microcosmos, como un resumen del mundo, en las ciudades de Colombia se puede pasar en un rato de Suiza a Sierra Leona, y en esta imagen se incluye desde el color de los habitantes, pasando por el verdor de los prados y la tranquilidad de las vacas que pastan en valles paradisíacos, hasta llegar, no mucho más allá, a las basureras y albañales al aire libre, a la miseria desnuda, al hambre —casi siempre vestid