DNP - Conpes 3383 de 2005

Documento CCoonnppeess 33338833

Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia Departamento Nacional de Planeación

PLAN DE DESARROLLO

DEL SECTOR DE ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO

DNP: DDUPA-SAA

Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial

Versión aprobada

Bogotá, D.C., 10 de octubre de 20051

TABLA DE CONTENIDO

I. INTRODUCCIÓN.................................................................................................... 2

II. DIAGNÓSTICO ....................................................................................................... 2

A Coberturas y calidad................................................................................................... 2 B Aspectos institucionales ............................................................................................. 5 C Estructura de la industria y participación privada...................................................... 9 D Financiación del sector............................................................................................. 12

1. Tarifas................................................................................................................... 13

2. Sistema general de participaciones (SGP) ........................................................... 15

3. Acceso a crédito ................................................................................................... 16

III. LINEAMIENTOS DE POLÍTICA SECTORIAL .............................................. 16

IV. METAS.................................................................................................................... 17

A Coberturas urbanas de acueducto y alcantarillado del 100%................................... 18 B Cobertura rural de 82.2% en acueducto (incluidas otras soluciones de abastecimiento) y de 75.2% en alcantarillado (incluidas soluciones individuales)....................................... 18 C Tratamiento del 50% de las aguas residuales urbanas ............................................ 18

V. ESTRATEGIAS ..................................................................................................... 19

A Optimización de fuentes de financiamiento ............................................................. 19

C Tratamiento del 50% de las aguas residuales urbanas ............................................ 18

V. ESTRATEGIAS ..................................................................................................... 19

A Optimización de fuentes de financiamiento ............................................................. 19 B Adecuación de la estructura industrial y empresarial............................................... 21

VI. RECOMENDACIONES........................................................................................ 232

I. INTRODUCCIÓN

Este documento somete a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social – CONPES, los lineamientos de política, estrategias y metas, para el desarrollo del sector de agua potable y saneamiento básico, que permita alcanzar niveles de cobertura y calidad acordes con las perspectivas de desarrollo del país.

Además de presentar la evolución de algunos indicadores básicos del sector, en el diagnóstico se describen aspectos institucionales, de estructura de la industria y de financiamiento. Para alcanzar las metas de cobertura y calidad, se plantean dos líneas estratégicas: (i) optimización de las fuentes de financiamiento; y (ii) adecuación de la estructura de la industria. Inmersas en las estrategias planteadas bajo estas dos líneas, se requieren transformaciones institucionales que implican reformas normativas en algunos casos y fortalecimiento de entidades en otros.

Se definen metas y acciones factibles a corto plazo, así como las correspondientes a un mediano y largo plazo, tomando el año 2019 como referencia, que es el horizonte que el Gobierno Nacional ha definido para la construcción de una visión nacional de desarrollo de sectores críticos, bajo una consistencia macroeconómica.

II. DIAGNÓSTICO A Coberturas y calidad

Las coberturas nominales de acueducto y alcantarillado urbanas y las rurales con diferentes

consistencia macroeconómica.

II. DIAGNÓSTICO A Coberturas y calidad

Las coberturas nominales de acueducto y alcantarillado urbanas y las rurales con diferentes especificaciones, se presentan para los años 1993 y 2003 en el Cuadro No. 11. Aunque se debe tener en cuenta que las observaciones de cada año corresponden a fuentes diferentes (Censo y Encuesta de Calidad de Vida), se aprecian incrementos de coberturas que deben ser valorados en relación con los recursos invertidos y los significativos desequilibrios entre regiones, con rezagos más significativos en departamentos de las costas atlántica y pacífica (Gráfico No. 1). En las cuatro principales ciudades las coberturas de acueducto se acercan al 100%, en el resto de capitales departamentales (Pasto, Ibagué,

1 Las coberturas nominales no tienen cuenta las deficiencias en continuidad o calidad del agua.3 Yopal, Santa Marta, Florencia, Cartagena, Cúcuta, Montería y las ciudades de los antiguos territorios nacionales) se registran coberturas inferiores al 90%.

Cuadro 1

Gráfico 1

Fuente: ENH. DANE - 2003,

Gráfico No. 1 - Coberturas Departamentales Cuadro No. 1 - Coberturas Nacionales Servicio C enso 1993 EC V 2003 Nuevos Beneficiarios 1993 - 2003 M illones de H ab. Increm ento 93 - 03 U rbano

Servicio C enso 1993 EC V 2003 Nuevos Beneficiarios 1993 - 2003 M illones de H ab. Increm ento 93 - 03 U rbano Acueducto 94,6% 97,4% 6,7 2,8% Alcantarillado 81,8% 90,2% 7,7 8,4% R ural Acueducto y O tras Soluciones de Abastecim iento de Agua 41,1% 66,0% 3,4 24,9% Acueducto (nivel 2 a 5) 41,1% 50,5% Pozos N.D 15,5% Total Alcantarillado + Soluciones Individuales 50,8% 57,9% 1,3 7,1% Alcantarillado 14,4% 15,2% Soluciones Individuales 36,4% 42,7% Total Nacional Acueducto + O tras Soluciones de Abastecim iento de Agua 79.7% 90,0% 10,1 10,3% Alcantarillado + Soluciones Individuales 73,2% 82,0% 9,0 8,8% A bstecim iento de A gua: Pozos, Aljibes y Pilas Púb licas S ólo incluye Acueducto, inform ación no disponibl e para otras soluciones ECV: Encuesta De Calidad de Vida 9 7 % 9 6 % 9 3 % 9 2 % 9 2 % 9 2 % 9 1% 8 9 % 8 8 % 8 7 % 8 6 % 8 5 % 8 3 % 8 2 %

9 3 % 9 2 % 9 2 % 9 2 % 9 1% 8 9 % 8 8 % 8 7 % 8 6 % 8 5 % 8 3 % 8 2 % 8 1% 7 7 % 7 7 % 7 5 % 7 5 % 7 3 % 6 8 % 6 4 % 3 8 % 8 7 % 7 8 % 8 1% 8 4 % 8 2 % 8 1% 7 2 % 6 2 % 6 7 % 7 1% 7 7 % 7 0 % 6 2 % 5 7 % 4 3 % 3 9 % 5 9 % 6 5 % 5 3 % 3 3 % 3 5 % 5 8 % 2 5 % 10 0 % 9 9 % 2 0 % 3 0 % 4 0 % 5 0 % 6 0 % 7 0 % 8 0 % 9 0 % 1 0 0 % B o g o tá V a lle A tlá n tic o H u ila A n tio q u ia C a ld a s R is a r a ld a Q u in d ío B o y a c a T o lim a N o r te d e S a n ta n d e r S a n ta n d e r C u n d in a m a r c a C a u c a N a r iñ o M a g d a le n a B o liv a r C e s a r C a q u e tá S u c r e

C u n d in a m a r c a C a u c a N a r iñ o M a g d a le n a B o liv a r C e s a r C a q u e tá S u c r e C o r d o b a L a G u a jir a M e ta C h o c o a lc a n t a rilla d o a c u e d u c t o4 De acuerdo con el Inventario Sanitario Rural llevado a cabo por el MAVDT, realizado entre 2001 y 2002 sobre una muestra del 67% de la población rural, se encontró que el 56% de la población rural tenía acceso a alguna forma de abastecimiento de agua (Cuadro No. 2). Sin embargo, sólo el 12% contaba con agua tratada. Si bien es cierto que se debe prestar atención al desarrollo del sector en las zonas rurales, la provisión de servicios básicos en las zonas urbanas continuará demandando la mayor parte de recursos por el crecimiento de las ciudades.

Cuadro No. 2 - Cobertura rural según tipo de abastecimiento de agua-2001

Características del servicio Población atendida Nivel de servicio Tipo de servicio Sistema colectivo Tratamiento Sistema de Distribución % 0 Sin servicio No No No 44% 1 Abasto 1 No No Acarreo 3% 2 Abasto 2 Si No Pila pública o con pila pública y acarreo 1% 3 Abasto 3 Si No Redes y conexión domiciliaria 40% 4 Acueducto 1 Si Si, desinfección Redes y conexión domiciliaria 3% 5 Acueducto 2 Si

3 Abasto 3 Si No Redes y conexión domiciliaria 40% 4 Acueducto 1 Si Si, desinfección Redes y conexión domiciliaria 3% 5 Acueducto 2 Si Si, Planta de Tratamiento de Agua potable Redes y conexión domiciliaria 9% Total 100

Fuente: Inventario Sanitario Rural. MAVDT - 2002,

Al utilizar estimaciones de costos unitarios y nuevos usuarios atendidos, en relación con los recursos invertidos en el sector, se puede inferir que las coberturas son inferiores a las que potencialmente se podrían haber alcanzado, lo que permitiría concluir que existen ineficiencias considerables en la asignación y utilización de los recursos 2 . Sin embargo, también es cierto que parte de los recursos se han dirigido a inversiones que han permitido mejorar el estado de los sistemas que se encontraban deteriorados por deficiencias históricas en mantenimiento, reducir las pérdidas de agua y mejorar la continuidad del servicio (Cuadro No. 3).

2 Cálculos en este sentido se presentan en el documento “El Sistema General de Participaciones en Agua Potable y Saneamiento Básico”, DNP, Dirección de Desarrollo Urbano y Política Ambiental, 2004.5 Cuadro No. 3 - Continuidad del servicio por regiones (%) Año Atlántica Oriental Central Pacífica Bogotá Antioquia Valle del Cauca Total 1997 48,3 61,7 75,6 65,1 79,9 84,1 93,2 71,4 2003 56,7 76,8 88,3 73,0 97,4 96,2 92,7 82,6

1997 48,3 61,7 75,6 65,1 79,9 84,1 93,2 71,4 2003 56,7 76,8 88,3 73,0 97,4 96,2 92,7 82,6

Fuentes: ECV. DANE - 2003

En cuanto a la calidad del agua suministrada, la realidad es diversa. En ciudades grandes e intermedias se han logrado niveles de calidad excelentes y satisfactorios; sin embargo, en muchos municipios de menor tamaño se siguen presentando serias deficiencias con respecto a los parámetros establecidos en la normatividad vigente. Los problemas de calidad del agua están relacionados con la baja capacidad institucional, operativa y financiera de las empresas pequeñas, que se refleja en el deficiente desarrollo de infraestructura, compra de insumos de potabilización y formación de capital humano.

En cuanto al tratamiento de aguas residuales, el país cuenta con sistemas para tratar hasta el 20% de las aguas residuales urbanas; sin embargo, su utilización efectiva cubre sólo el 10%, ya sea por su deficiente operación o por el rezago de coberturas de alcantarillado, lo que evidencia que algunas de las inversiones en este campo no se han llevado a cabo dentro de planes integrales de inversión 3.

B Aspectos institucionales

La Constitución de 1991 introdujo modificaciones fundamentales al marco institucional de los servicios públicos domiciliarios en Colombia, que se concretaron en la Ley 142 de 1994, y que han generando cambios estructurales positivos en la dinámica del sector, como incrementos en coberturas, mejor gestión empresarial, calidad y confiabilidad en el servicio, así como mayor participación del sector privado.

generando cambios estructurales positivos en la dinámica del sector, como incrementos en coberturas, mejor gestión empresarial, calidad y confiabilidad en el servicio, así como mayor participación del sector privado.

Estas mejoras han favorecido a una porción importante de la población concentrada en ciudades de mayor tamaño y algunas intermedias, aunque también se han observado procesos exitosos de organizaciones de tipo comunitario en municipios menores. Sin embargo, muchas administraciones municipales han ignorado o utilizado ineficientemente los instrumentos disponibles para cumplir con el mandato constitucional que sobre ellas recae: el de asegurar la prestación eficiente de los servicios de agua potable y saneamiento básico en sus territorios.

3 Cálculos DNPDDUPA, a partir de Universidad de los Andes (2002), Estudio Decenal de Descontaminación Hídrica .6 La estructura institucional del sector se fundamenta en la separación de roles entre el Gobierno Nacional, encargado de la formulación de la política sectorial, la regulación y el control, y los municipios, encargados de asegurar la prestación eficiente de los servicios. Las competencias de regulación y el control ejercidas por el Gobierno Nacional se encuentran asignadas a diferentes entidades. Se destaca la separación de las funciones de vigilancia, inspección y control de las empresas prestadoras de acueducto, alcantarillado y aseo, asignadas a la Superintendencia de Servicio Públicos Domiciliarios (SSPD), de las funciones de regulación tarifaria, de mercados y de monopolios, en cabeza de la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA). Además, existen competencias intermedias en el nivel regional, asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales, a los Departamentos y a seccionales o

de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA). Además, existen competencias intermedias en el nivel regional, asignadas a las Corporaciones Autónomas Regionales, a los Departamentos y a seccionales o direcciones territoriales pertenecientes a entidades del Gobierno Central. El esquema institucional general se resume en el Diagrama No. 1.

El esquema de “multirreguladores” y competencias en diferentes niveles territoriales, bajo una estructura descentralizada de prestación de los servicios, exige un alto grado de coordinación interinstitucional y de políticas claras para evitar conflictos entre objetivos ambientales, técnicos, de calidad del agua y tarifarios. Esta coordinación interinstitucional se debe fortalecer.

Las funciones de regulación de la CRA y de control de la SSPD son esenciales para el desarrollo del sector, deben estar conformadas por equipos humanos con alta capacidad técnica y contar con recursos suficientes para desarrollar eficientemente sus funciones. Si bien se han observado avances en el desarrollo institucional de estas entidades, aún es un aspecto por fortalecer. Limitaciones de recursos y la alta dispersión del sector, con un gran número de prestadores, dificulta el cumplimiento de estas funciones.7

Diagrama No. 1 - Esquema institucional del sector de agua y saneamiento básico

La regulación tarifaria está en proceso de consolidación en su diseño y aplicación por parte de los prestadores. En una primera etapa, las metodologías expedidas por la CRA en 1995, permitieron acercar las tarifas a los costos de prestación del servicio reportados por las empresas, lo que permitió recuperar la

prestadores. En una primera etapa, las metodologías expedidas por la CRA en 1995, permitieron acercar las tarifas a los costos de prestación del servicio reportados por las empresas, lo que permitió recuperar la estabilidad financiera para muchos prestadores y mejorar coberturas y calidad. Así mismo, señales de precio económicamente más eficientes permitieron reducciones significativas en los consumos, que eran evidentemente irracionales. La disminución del consumo, además del positivo impacto ambiental, ha permitido aplazar inversiones en expansión de la capacidad de los sistemas, con un beneficio en costos del servicio para todos los usuarios. Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios Seccionales de Salud Departamentos / Unidades Departamentales de Agua

Asistencia técnica, conformación de esquemas regionales, cofinanciación Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial (1)

Control calidad del agua

Asegurar prestación eficiente de los servicios

FUNCIONES INSTITUCIONES Diseño e implementación de políticas Seguimiento y evaluación de la inversión sectorial, asistencia técnica

Financiación Proyectos / Financiación y apoyo al acceso a crédito Generar información para manejo de recursos naturales y apoyo al SINA Regulación de monopolios, tarifaria y del mercado.

Control y vigilancia de la prestación de los servicios públicos

Corporaciones Autónomas Regionales Desarrollo y control de políticas y regulación ambiental, contaminación y usos del recurso hídrico

Control y vigilancia de la prestación de los servicios públicos

Corporaciones Autónomas Regionales Desarrollo y control de políticas y regulación ambiental, contaminación y usos del recurso hídrico Departamentos / Unidades Departamentales de Agua Municipios Empresas de Servicios Públicos (Públicas, Privadas, Mixtas) Organizaciones autorizadas de tipo comunitario Ministerio de Protección Social (2) Depto Nacional de Planeación Ministerio de Hacienda

FINDETER

DireccionesTerritoriale s IDEAM Presid ente de la República (1) Regulación ambiental

(2) Regulación calidad del agua8 La regulación tarifaria está en proceso de consolidación en su diseño y aplicación por parte de los prestadores. En una primera etapa, las metodologías expedidas por la CRA en 1995, permitieron acercar las tarifas a los costos de prestación del servicio, lo que permitió recuperar la estabilidad financiera para muchos prestadores y mejorar coberturas y calidad. Así mismo, señales de precio económicamente más eficientes permitieron reducciones significativas en los consumos, que eran irracionales. La disminución del consumo ha permitido aplazar inversiones en expansión de la capacidad de los sistemas, con un beneficio en costos del servicio para todos los usuarios, y un positivo impacto ambiental. Una segunda etapa se inicia con las metodologías tarifarias expedidas en 2004, que se encuentran en proceso de aplicación. Esta segunda fase regulatoria se caracteriza por ser más exigente en términos de eficiencia, así como más transparentes en la asignación de costos.

En el nivel local, muchas de las administraciones municipales no han adelantado la

aplicación. Esta segunda fase regulatoria se caracteriza por ser más exigente en términos de eficiencia, así como más transparentes en la asignación de costos.

En el nivel local, muchas de las administraciones municipales no han adelantado la transformación empresarial para la prestación de los servicios y mantienen estructuras ineficientes. Adicionalmente, no han aplicado las metodologías tarifarias o los planes de transición para alcanzar las tarifas meta, de acuerdo con los porcentajes máximos de subsidios establecidos en la Ley y los planes de transición gradual que deben culminar en diciembre de 2005.

A pesar de las disposiciones de orden legal, persiste la prestación directa de los servicios por parte de muchos municipios no menores, con baja capacidad técnica, injerencia política en su administración y resistencia a la entrada de operadores especializados. Los procesos a nivel local para la entrega de la prestación del servicio a un operador especializado son demorados y los instrumentos del Estado para generar procesos de transformación empresarial están dispersos.

La estructuración de procesos de modernización empresarial, liderados por el MAVDT, las tomas de posesión y liquidación, competencia de la SSPD, y la liquidación de empresas públicas ineficientes, competencia de la CRA, son acciones que deben culminar en un proceso especializado de entrega de la prestación del servicio a un tercero. No existe un mecanismo institucional eficiente que articule estas funciones para adelantar los procesos de una forma más ágil.

El Programa de Modernización Empresarial (PME) del MAVDT cofinancia la estructuración de proyectos integrales y sostenibles, con participación de operadores especializados y contribuye a la financiación de las inversiones prioritarias en aquellos municipios o empresas interesados en modernizar

El Programa de Modernización Empresarial (PME) del MAVDT cofinancia la estructuración de proyectos integrales y sostenibles, con participación de operadores especializados y contribuye a la financiación de las inversiones prioritarias en aquellos municipios o empresas interesados en modernizar su gestión. El PME ha contribuido a la creación o consolidación de entidades prestadoras autónomas, que9 operan bajo esquemas de gestión empresarial y aseguran índices crecientes de eficiencia, cobertura y calidad en el servicio y las inversiones.

El adecuado funcionamiento del PME es fundamental para la ejecución del Plan de Desarrollo Sectorial que se presenta en este documento; sin embargo, se requiere definir un esquema que le permita operar dentro de un ambiente institucional más estable, que se traduzca en un esquema de acumulación de conocimiento en el diseño y seguimiento de los contratos con operadores en los diferentes proyectos. Si bien el PME se puede considerar exitoso al haber involucrado a 34 municipios en siete años, en un proceso innovador del que no se tenía antecedentes, es el momento para evaluar posibles ajustes que permitan dar continuidad al programa de una forma más masiva.

En materia ambiental, existe un incipiente desarrollo del sistema de planificación para el manejo integral de cuencas hidrográficas: los planes de Manejo y Ordenamiento de Cuencas (POMCAs) están a cargo de las Autoridades Ambientales Regionales y los Planes de saneamiento y el manejo de vertimientos a cargo de los prestadores de los servicios.

Finalmente cabe resaltar las deficiencias que el sector ha tenido en materia de información necesaria para el diseño de políticas, la regulación y el control. La Ley 689 de 2001 asignó a la

a cargo de los prestadores de los servicios.

Finalmente cabe resaltar las deficiencias que el sector ha tenido en materia de información necesaria para el diseño de políticas, la regulación y el control. La Ley 689 de 2001 asignó a la Superintendencia de Servicios la responsabilidad de administrar, mantener y operar el Sistema Único de Información – SUI, el cual se encuentra en proceso de desarrollo desde el año 2003. No obstante los avances logrados en el SUI, se han detectado inconsistencias que tienen su origen en el reporte de prestadores, frente a lo cual la SSPD ha iniciado un programa de asistencia técnica y capacitación para el reporte oportuno y completo de la información solicitada, así como mecanismos de validación de la misma.

C Estructura de la industria y participación privada

Las reformas institucionales de los últimos quince años, han apuntado a que el sector evolucione hacia un manejo empresarial de la prestación de los servicios y han abierto un espacio más claro para la participación privada. El resultado es la existencia de un mayor número de empresas dentro del sector y la conformación de un mercado incipiente de operadores especializados en los diferentes servicios.10 El sector se caracteriza por un número relativamente elevado de entidades prestadoras de los servicios de acueducto y alcantarillado y su marcada dispersión. Se estima que existen en el país más de 12.000 prestadores, en su gran mayoría pequeños y rurales, de los cuales 859 se encuentran registrados ante la SSPD, ubicados en 508 municipios, para un promedio de 1.7 operadores por municipio. Este indicador se incrementa en los municipios de mayor tamaño. La baja concentración se presenta no sólo por la existencia de más de un prestador en un municipio determinado o en su casco urbano, sino también

indicador se incrementa en los municipios de mayor tamaño. La baja concentración se presenta no sólo por la existencia de más de un prestador en un municipio determinado o en su casco urbano, sino también por la presencia de prestadores diferentes en municipios que podrían compartir uno solo con beneficios en economías de escala 4 .

La reforma enmarcada en la Ley 142 de 1994, Ley de Servicios Públicos, determinó que se iniciaran procesos de transformación empresarial y que los municipios actuaran como prestador directo de los servicios sólo en casos excepcionales, habiendo agotado procesos de invitación a empresas de servicios públicos para su prestación.

Sin embargo, la mayoría de municipios mantienen la figura excepcional de prestación directa y muchas comunidades se han organizado mediante otras figuras para prestar el servicio de forma independiente. Una proporción importante de los municipios con más de 100.000 habitantes han asegurado dicha transformación como empresas de servicios públicos (ESP) privadas, mixtas u oficiales; sin embargo, se estima que como máximo el 20% de los municipios entre 25.000 y 100.000 habitantes (53 de 263 municipios) lo han hecho (Cuadro No. 4) 5. En los municipios menores 6 (categorías 5 y 6), la Ley prevé la conformación de organizaciones de tipo comunitario.

Rango de número de habitantes Subtotal principales prestador Total No. % No. % No. % No. % No. No. % No. >50.000 55 39,9% 16 11,6% 11 8,0% 56 40,6% 138 112 44,8% 250

prestador Total No. % No. % No. % No. % No. No. % No. >50.000 55 39,9% 16 11,6% 11 8,0% 56 40,6% 138 112 44,8% 250 25.000 - 50.000 5 5,2% 5 5,2% 0,0% 86 89,6% 96 83 46,4% 179 < 25.000 5 1,9% 6 2,2% 1 0,4% 255 95,5% 267 163 37,9% 430 Total 65 13,0% 27 5,4% 12 2,4% 397 79,2% 501 358 41,7% 859 Municipio prestador directo o emp. ind. y ccial. del Estado ESP Privada ESP Mixta ESP Oficial Organización autorizada

Fuente: Registro de prestadores. SSPD – 2004.

4 La posibilidad de explotar economías de escala mediante esquemas regionales se documenta en Económica Consultores (2004). Se advierte, además, que las economías se pueden lograr no sólo en el componente de inversión, que puede ser menos frecuente por los altos costos de transporte, sino también en los componentes de administración, operación y mantenimiento, sin que sea necesario contar con sistemas interconectados. Una experiencia positiva en este sentido es la de Acuavalle en el Departamento del Valle del Cauca. 5 Además, aunque la constitución de empresas por acciones implica una serie de acciones mínimas que implican un mejor manejo empresarial, en algunos casos las transformaciones implementadas en la realidad son incompletas. 6 Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 617 de 2000

5 Además, aunque la constitución de empresas por acciones implica una serie de acciones mínimas que implican un mejor manejo empresarial, en algunos casos las transformaciones implementadas en la realidad son incompletas. 6 Ley 136 de 1994, modificada por la Ley 617 de 2000 Cuadro No. 4 - Estructura Empresarial del Sector11 De los 138 prestadores registrados en municipios de más de 50.000 habitantes, sin incluir las organizaciones de tipo comunitario, 55 son privados y 16 son de carácter mixto, para una participación privada en el 51% de los casos. En los municipios de menos de 50.000 habitantes se registran 21 casos con participación privada. Lo que muestra la situación general es que la participación privada es factible, bajo diferentes esquemas, en un amplio rango de tamaños de mercado 7 .

Adicionalmente, se registran 358 organizaciones autorizadas de tipo comunitario, que se constituyen en una forma de participación privada y con el apoyo del Gobierno Nacional y local, en alguna medida deben evolucionar para funcionar como microempresas. De estas organizaciones, 271 (75.7%) se ubican en áreas rurales y 246 (68.7%) en los municipios de menos de 50.000 habitantes.

En algunos casos, estas figuras de prestación del servicio pueden ser eficientes tanto en su operación como en términos de estructura de mercado, por su ubicación en zonas alejadas de centros urbanos. Otros casos pueden resultar exitosos operativamente y en su relación con la comunidad al mostrar costos relativamente bajos, aún ubicándose dentro o en la proximidad de centros urbanos, pero podrían estar generando una estructura industrial subóptima. Por otra parte, aunque no está documentado, se conocen casos de este tipo de organizaciones que prestan el servicio con niveles de calidad muy

podrían estar generando una estructura industrial subóptima. Por otra parte, aunque no está documentado, se conocen casos de este tipo de organizaciones que prestan el servicio con niveles de calidad muy deficientes, a población que podría ser atendida por el operador principal existente en la zona.

Es necesario profundizar en el conocimiento de las experiencias de estas organizaciones y en la determinación de criterios objetivos para establecer bajo qué condiciones se deben fortalecer y en qué casos deberían integrarse a los sistemas principales.

Cabe resaltar que se ha venido implementando una política de impulso a proyectos de transformación empresarial bajo esquemas regionales, que debe conducir a una estructura más compacta. Del adecuado diseño de contratos depende la sostenibilidad y credibilidad de los programas de entrada de operadores especializados. De los 16 proyectos adelantados bajo el Programa de Modernización Empresarial, entre 2001 y 2004, 6 son de carácter regional a incluir por lo menos dos municipios y 8 involucran municipios con menos de 50.000 habitantes. Así mismo, algunas empresas públicas han empezado a consolidarse como operadores especializados públicos, que están empezando a expandir sus servicios en municipios cercanos y se esperan buscar otros mercados, tal es el caso de Empresas Públicas

7 Existen al menos 128 municipios con operadores especializados de carácter privado, atendidos por al menos 30 grupos empresariales. Seis de los treinta grupos son extranjeros y operan en 21 municipios, mientras que los 107 municipios restantes son operados por pequeños y medianos grupos nacionales, entre los cuales se observan cerca de 24 grupos empresariales en proceso de consolidación .12 de Medellín (9 municipios), ACUAVALLE (33 municipios), Empocaldas (21 municipios), Bogotá (3

operados por pequeños y medianos grupos nacionales, entre los cuales se observan cerca de 24 grupos empresariales en proceso de consolidación .12 de Medellín (9 municipios), ACUAVALLE (33 municipios), Empocaldas (21 municipios), Bogotá (3 municipios), Aguas de Manizales (2 municipios).

D Financiación del sector

Los costos eficientes de inversión, operación y administración de los servicios se deben recuperar a través del cobro de tarifas a los usuarios, junto con un esquema solidario basado en subsidios otorgados a los estratos bajos en sus fac