DNP - Conpes 3386 de 2005

Documento CCoonnppeess 33338866

Consejo Nacional de Política Económica y Social República de Colombia Departamento Nacional de Planeación

PLAN DE ACCIÓN PARA LA FOCALIZACIÓN DE LOS SUBSIDIOS PARA

SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS

Ministerio de Hacienda y Crédito Público

DNP: DIES – DDUPA

Departamento Administrativo Nacional de Estadística Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Ministerio de Minas y Energía Ministerio de Comunicaciones

Versión aprobada

Bogotá, D.C., 10 de octubre de 20052

ÍNDICE

I. ANTECEDENTES .................................................................................................................. 3

II. DIAGNÓSTICO...................................................................................................................... 5

A. Alcances en cobertura de servicios públicos domiciliarios........................................ 5

B. Balance entre subsidios y contribuciones................................................................... 6

C. Focalización de los subsidios ..................................................................................... 8

III. AVANCES EN FOCALIZACIÓN ...................................................................................... 14

A. Energía eléctrica y gas.............................................................................................. 14

B. Telefonía pública básica conmutada local ............................................................... 16

C. Acueducto, alcantarillado y aseo.............................................................................. 18

III. PLAN DE ACCIÓN .............................................................................................................. 20

A. Proceso de definición y aplicación de nuevas metodologías de estratificación socioeconómica ................................................................................................................ 20

B. Evaluación de la estratificación socioeconómica..................................................... 21

C. Focalización de subsidios al estrato 3 ...................................................................... 22

socioeconómica ................................................................................................................ 20

B. Evaluación de la estratificación socioeconómica..................................................... 21

C. Focalización de subsidios al estrato 3 ...................................................................... 22

IV. RECOMENDACIONES....................................................................................................... 24

Anexo ............................................................................................................................................. 263 Este documento presenta a consideración del Consejo Nacional de Política Económica y Social – Conpes, un plan de acción para mejorar la focalización de los subsidios para los servicios públicos domiciliarios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible y telefonía pública básica conmutada local.

Con esto se pretende fortalecer el modelo de prestación de los servicios públicos domiciliarios, en aspectos relacionados con: i) la asignación de los subsidios para que éstos se dirijan a la población con menor capacidad de pago; ii) la sostenibilidad del esquema de subsidios y contribuciones; iii) la atención de las necesidades de acceso de la población con menores ingresos; y iv) la utilización eficiente de recursos públicos.

I. ANTECEDENTES

La Constitución Política de 1991 y las leyes 142 y 143 de 1994 dieron paso a un cambio en el modelo de prestación de los servicios públicos domiciliarios 1 . De un modelo caracterizado por subsidios generalizados y por la fijación de tarifas que en ocasiones no reflejaban los costos eficientes, se pasó a un modelo que busca garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, fundamentado en un régimen tarifario basado en criterios de neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, eficiencia económica, simplicidad y transparencia.

modelo que busca garantizar la prestación eficiente de los servicios públicos domiciliarios, fundamentado en un régimen tarifario basado en criterios de neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, eficiencia económica, simplicidad y transparencia.

El régimen tarifario de este modelo está compuesto, entre otros, por las reglas relativas a los subsidios que se otorgan para que la población de menores ingresos pueda pagar las tarifas de los servicios públicos domiciliarios que cubran sus necesidades básicas. Estas reglas se aplican usando como herramienta de focalización 2 la estratificación socioeconómica de las viviendas. Así, dicho modelo contempla un esquema de subsidios caracterizado por: i) la asignación de recursos de subsidios a usuarios con menor capacidad de pago; ii) el cobro de contribuciones a los usuarios con mayor capacidad de pago; y iii) la determinación de un nivel de consumo básico o de subsistencia que es objeto de subsidio. A continuación se presenta una síntesis del marco normativo del esquema de subsidios y de la estratificación:

1 Servicios de acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, telefonía fija pública básica conmutada y la telefonía local móvil en el sector rural. 2 Considerando las restricciones fiscales es necesario focalizar el gasto social, orientándolo al cubrimiento de las necesidades de la población de menores ingresos. Los mecanismos de focalización existentes pueden ser clasificados en dos grupos: i) de focalización geográfica o de conglomerados entre los que se encuentra la estratificación socioeconómica; y ii) de focalización individual a los hogares o individuos, como el SISBEN.4 /square4 Esquema de subsidios y contribuciones:

focalización geográfica o de conglomerados entre los que se encuentra la estratificación socioeconómica; y ii) de focalización individual a los hogares o individuos, como el SISBEN.4 /square4 Esquema de subsidios y contribuciones:

Bajo los principios de solidaridad y redistribución, las leyes 142 y 143 de 1994 establecieron que a los usuarios de los estratos 5 y 6 y no residenciales 3 se les aplicaría un factor de contribución no superior al 20% del valor del servicio, mientras que a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 se les aplicaría un factor de subsidio máximo de 50%, 40% y 15%, respectivamente, sobre el costo medio del suministro y sin exceder el valor del consumo básico. Por su parte, el actual Plan Nacional de Desarrollo dispuso que para los estratos 1 y 2, las tarifas aumentarían de acuerdo con la variación del índice de precios al consumidor – IPC, haciendo flexibles los factores máximos de subsidio durante el período 2003 – 2006 4.

Para la aplicación de los límites en los factores mencionados, la Ley 142 de 1994 definió un período de transición de dos años, plazo que se podría extender a seis años a juicio de cada Comisión de Regulación 5. Por otra parte, con base en lo dispuesto por la Constitución Política 6 y por la Ley 142 de 1994 7, se han definido las cantidades máximas a subsidiar en cada servicio, las cuales han sido denominadas “consumos básicos de subsistencia” 8.

/square4 Estratificación socioeconómica:

1994 7, se han definido las cantidades máximas a subsidiar en cada servicio, las cuales han sido denominadas “consumos básicos de subsistencia” 8.

/square4 Estratificación socioeconómica:

Las leyes 142 de 1994, 286 de 1996, 505 de 1999, 689 de 2001, 732 de 2002, 812 de 2003 y 921 de 2004, definieron la estratificación socioeconómica como la base para la aplicación de los factores de subsidios y contribuciones en los servicios públicos domiciliarios. Esta herramienta permite clasificar los

3 Con excepción de los hospitales, clínicas, puestos y centros de salud, y los centros educativos y asistenciales sin ánimo de lucro (numeral 89.7 de la Ley 142 de 1994). 4 Artículo 116 de la Ley 812 de 2002. Cabe anotar que el parágrafo 1 de este artículo hizo una excepción con los servicios de de acueducto, alcantarillado y aseo, para los cuales fijó el factor máximo de subsidio al estrato 1 en 70%. 5 Artículo 179 de la ley 142 de 1994. Este plazo fue ampliado por las leyes 286 de 1996 (artículos 1, 3 y 7), y 632 de 2000 (artículos 2 y 3). 6 Artículo 368 de la Constitución Política. 7 Artículo 86.2 de la Ley 142 de 1994. 8 Para el caso del servicio de energía eléctrica, la Unidad de Planeación Minero Energética definió el consumo de subsistencia mediante la resolución 0355 de 2004, como “la cantidad mínima de electricidad utilizada en un mes por un usuario típico para

8 Para el caso del servicio de energía eléctrica, la Unidad de Planeación Minero Energética definió el consumo de subsistencia mediante la resolución 0355 de 2004, como “la cantidad mínima de electricidad utilizada en un mes por un usuario típico para satisfacer las necesidades básicas que solamente puedan ser satisfechas mediante esta forma de energía final”. Para el servicio de acueducto, el Decreto 1006 del 15 de junio de 1992 lo definió como aquel “destinado a satisfacer las necesidades esenciales de las familias y su nivel se establecerá para cada localidad con base en parámetros tales como el tamaño de las familias, los hábitos de consumo y las condiciones climáticas”.5 inmuebles residenciales de cada municipio en un máximo de seis estratos, donde 1 es el estrato más bajo y 6 es el más alto.

La metodología de estratificación para zonas urbanas y centros poblados rurales establecida en 1994 9 toma en cuenta las características físicas de las viviendas, su entorno y la residencialidad de la zona en que se encuentran. Por otra parte, para la zona rural dispersa, la unidad de estratificación no es la vivienda sino el predio o lote en el cual se ubica la vivienda. De esta manera, el modelo diseñado en 1999, en acatamiento de la Ley 505 del mismo año, toma en cuenta la capacidad productiva potencial del predio y la vivienda, concediendo mayor peso a esta última en la determinación del estrato, en aquellos predios que no se dediquen fundamentalmente a la actividad productiva.

El proceso de definición de las metodologías de estratificación debe hacerse cada cinco años. Estas metodologías son aplicadas directamente por los alcaldes, y sus resultados, adoptados mediante actos administrativos, deberán ser aplicados por todas las empresas de servicios públicos. Si ocurren

El proceso de definición de las metodologías de estratificación debe hacerse cada cinco años. Estas metodologías son aplicadas directamente por los alcaldes, y sus resultados, adoptados mediante actos administrativos, deberán ser aplicados por todas las empresas de servicios públicos. Si ocurren eventos naturales o sociales que ameriten un cambio en la clasificación de las viviendas, los alcaldes deben contar con previa autorización de la Nación para actualizar la aplicación de la estratificación 10 .

II. DIAGNÓSTICO

A. Alcances en cobertura de servicios públicos domiciliarios

Colombia ha alcanzado niveles de cobertura de servicios públicos domiciliarios que son comparables a los presentados por países de América Latina con ingreso per cápita similar o superior. Esto ha sido posible gracias a los flujos de recursos que Colombia destina anualmente para el desarrollo y mantenimiento de su infraestructura 11 . A pesar de estos avances, en Colombia se evidencian diferencias en materia de cobertura según el nivel de ingreso de la población. En general, tal como se puede observar en la Gráfica No. 1, la población con mayores ingresos presenta mayores niveles de cobertura, siendo acueducto y energía eléctrica los servicios en los que se presentan menores variaciones por quintil de ingreso.

9 La ley 142 de 1994 asignó al Departamento Nacional de Planeación la función de definir las metodologías de estratificación socioeconómica. Mediante el Decreto 262 de 2004, se reestructuraron las funciones del Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, y se le asignó dicha competencia a esta entidad. 10 Artículo 5 de la Ley 732 de 2002 . 11 Banco Mundial, “Recent Economic Development in Infrastructure – REDI”. 2004.6 Gráfica No. 1

Estadística – DANE, y se le asignó dicha competencia a esta entidad. 10 Artículo 5 de la Ley 732 de 2002 . 11 Banco Mundial, “Recent Economic Development in Infrastructure – REDI”. 2004.6 Gráfica No. 1 Cobertura por quintil de ingreso

Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida 2003

Adicionalmente, la Encuesta de Calidad de Vida realizada en el año 2003 por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística – DANE, muestra que existen diferencias en las coberturas de los distintos servicios públicos domiciliarios para zonas urbanas y rurales. En efecto, durante 2003 el 68,9% de la población urbana encuestada tenía acceso al servicio de telefonía pública básica conmutada local – TPBCL, mientras que el 10,8% de la población rural encuestada tenía acceso a este servicio. Una situación similar se presentaba para los servicios de acueducto y alcantarillado en las áreas urbanas, en donde el 97,4% y 90,2% de la población tenía acceso a estos servicios.

B. Balance entre subsidios y contribuciones

Durante los últimos años se ha presentado un desbalance en el esquema de subsidios y contribuciones para los servicios de energía eléctrica, TPBCL, acueducto, alcantarillado y aseo. Esto es, los subsidios otorgados a los usuarios de los estratos 1, 2 y 3 han sido superiores a las contribuciones aportadas por los usuarios no residenciales y de los estratos 5 y 6. Este desbalance ha aumentado en la medida en que se ha incrementado la población objeto de subsidios, al tiempo que se ha mitigado

aportadas por los usuarios no residenciales y de los estratos 5 y 6. Este desbalance ha aumentado en la medida en que se ha incrementado la población objeto de subsidios, al tiempo que se ha mitigado parcialmente con la transición en la aplicación de los factores de subsidios y contribuciones dispuesta por la Ley 142 de 1994 y sus normas modificatorias, así como con la implementación de estrategias de asignación eficiente de subsidios, definidas en el marco normativo y regulatorio de cada sector.

0% 20% 40% 60% 80% 100% 1 2 3 4 5 Quintil de Ingreso Telefonía Energía Gas Acueducto Alcantarillado Aseo7 De acuerdo con la información presentada en la Gráfica No. 2 y en la Tabla No. 1, en el año 2004 el mayor desbalance se presentó en los servicios de acueducto, alcantarillado y aseo, el cual fue de aproximadamente $293 mil millones. Esta situación difiere significativamente de la del servicio de gas, en el cual el desbalance fue de $506 millones.

Gráfica No. 2 Balance entre subsidios y contribuciones en 2004 Cifras en miles de millones de pesos de 2004

Fuente: Ministerio de Minas y Energía, CRT y SSPD

Adicionalmente, al analizar los subsidios y contribuciones para cada estrato, se puede observar que los estratos 1 y 2 demandan el 86% de los subsidios, mientras que al estrato 3 se le asigna el 14% de los subsidios otorgados (Tabla No. 1). Es importante resaltar la importancia que tiene el sector no

que los estratos 1 y 2 demandan el 86% de los subsidios, mientras que al estrato 3 se le asigna el 14% de los subsidios otorgados (Tabla No. 1). Es importante resaltar la importancia que tiene el sector no residencial en las contribuciones para el balance en cada sector, ya que representan el 79% de los aportes.

0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1000 Acueducto, alcantarillado y aseo Energía Eléctrica Telefonía Local Gas Sectores Subsidios Contribuciones8 Tabla No. 1 Balance entre subsidios y contribuciones por estrato en 2004 Cifras en millones de pesos de 2004

Subsidios Contribuciones Servicio Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 5 Estrato 6 No Res. Balance Telefonía Local -48.476 -160.689 -5.250 27.231 16.284 130.989 -39.911 Energía Eléctrica -364.633 -465.457 -111.883 33.475 26.256 605.724 -276.518 Gas -17.417 -37.736 NA 3.563 2.909 48.175 -506 AAA 12 -140.357 -305.871 -125.214 68.840 67.892 141.637 -293.073 Total -570.883 -969.753 -242.347 133.109 113.341 926.525 -610.008

Fuente: Ministerio de Minas y Energía, CRT 13 , SSPD

En el Anexo se presenta información adicional sobre subsidios y contribuciones para cada servicio

Fuente: Ministerio de Minas y Energía, CRT 13 , SSPD

En el Anexo se presenta información adicional sobre subsidios y contribuciones para cada servicio público domiciliario, y sobre las fuentes de recursos adicionales que han sido establecidas en la normatividad de cada sector para financiar los subsidios mencionados.

C. Focalización de los subsidios

Según el estudio “Recent Economic Development in Infrastructure – REDI”, los subsidios otorgados por concepto de servicios públicos domiciliarios equivalen a aproximadamente el 3,6% del ingreso promedio de los hogares colombianos. En ausencia de subsidios, el porcentaje destinado al pago de los servicios públicos equivaldría a alrededor del 8% del ingreso promedio.

En la Gráfica No. 3 se presenta el gasto en servicios frente al ingreso promedio de los hogares, desagregado por quintiles de ingreso. En esta gráfica se observa que el porcentaje del ingreso destinado al pago de servicios representa el 9% en el quintil 1 y el 4% en el quintil más alto, si se tienen en cuenta los subsidios otorgados. De igual manera, en la Gráfica No. 3 se observa que en ausencia de subsidios, dichos porcentajes ascenderían al 17% y al 6% en el primer y en el ultimó quintil, respectivamente.

12 Los recursos para cubrir el desbalance entre subsidios y contribuciones deben ser aportados por las autoridades subnacional. 13 La información presentada en la Gráfica No. 2 y en la Tabla No. 1 para el servicio de TPBCL corresponde a la información reportada por los operadores con el 96% de las líneas en servicio.9

Gráfica No. 3 Ingreso destinado al pago de servicios públicos

información reportada por los operadores con el 96% de las líneas en servicio.9

Gráfica No. 3 Ingreso destinado al pago de servicios públicos

Fuente: Banco Mundial, REDI 2004

De la gráfica anterior se puede concluir que los subsidios destinados a los servicios públicos domiciliarios muestran un grado de redistribución por nivel de ingreso, en la medida que el valor del subsidio como porcentaje del ingreso es en general mayor entre menor es el quintil de ingreso. Adicionalmente, en los dos primeros quintiles de la población, una proporción considerable del gasto en servicios es cubierta con recursos de subsidios. Sin embargo, se observa que los últimos quintiles, en promedio, son receptores de subsidios.

Lo anterior permite identificar la pertinencia de analizar la efectividad de la estratificación socioeconómica como herramienta para focalizar los subsidios en servicios públicos domiciliarios, primordialmente a la población de menores ingresos. En este sentido, a continuación se presentan algunos de los principales resultados de la implementación de dicha herramienta.

/square4 Estratificación:

Como resultado del proceso de aplicación de las metodologías de estratificación entre 1995 y 1997, aproximadamente el 90% de los hogares se encuentran estratificados. Tal como se puede observar 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 1 2 3 4 5 Quintil de Ingreso 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Gasto en Servicios Subsidios Subsidios vs. Gasto10

16% 18% 1 2 3 4 5 Quintil de Ingreso 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% Gasto en Servicios Subsidios Subsidios vs. Gasto10 en la Gráfica No. 4, en los estratos subsidiables (1, 2 y 3) se ubica el 90% de la población (22%, 41% y 27% respectivamente), mientras que un 3% se ubica en los estratos aportantes (estratos 5 y 6).

Gráfica No. 4 Distribución de los hogares por estrato socioeconómico a nivel nacional 14

Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida 2003, cálculos DNP

Por otra parte, cabe anotar que la dinámica del crecimiento y reordenamiento de las ciudades hace necesaria una aplicación periódica de las metodologías de estratificación. En la medida que se han presentado prórrogas en el diseño y aplicación de estas metodologías 15 no se ha recogido este efecto en la identificación de la población objeto de subsidio, así como de la población contribuyente.

/square4 Eficiencia del esquema de subsidios:

Al analizar la información recopilada por el DANE a través de las Encuestas de Calidad de Vida, diferentes estudios han inferido que se presentan errores de inclusión y de exclusión en la utilización de la

14 En los datos de la Gráfica No. 4 no se considera un grupo de 563,883 hogares para los cuales no se tiene información sobre estrato.

diferentes estudios han inferido que se presentan errores de inclusión y de exclusión en la utilización de la

14 En los datos de la Gráfica No. 4 no se considera un grupo de 563,883 hogares para los cuales no se tiene información sobre estrato. 15 Tras la expedición de la Ley 142 de 1994, los plazos para realizar las estratificaciones fueron sucesivamente prorrogados por las leyes: 177 de 1994, 188 de 1995, 388 de 1997, 505 de 1999, 546 de 1999, 732 de 2002, 812 de 2003 y 921 de 2004 . 1 2 3 4 5 1 2 3 4 5 6 Estrato 1,9% 1,2% 27,1% 41,2% 22,3% 6,3%11 estratificación socioeconómica para la definición de la población objeto de subsidios y contribuciones 16 .

Por una parte, el estudio “Incidencia del gasto público social sobre la distribución del ingreso y la reducción de la pobreza”, realizado en el marco del proyecto Misión de Pobreza 17 , plantea imperfecciones en el sistema de asignación de subsidios por estratos. De la misma manera, en el marco de este proyecto y con base en resultados de la Encuesta de Calidad de Vida de 2003, se estimaron errores de inclusión para los diferentes servicios públicos domiciliarios, como el porcentaje de no pobres que reciben subsidios 18 , así: 60% en TPBCL, 58% en alcantarillado, 56% en aseo, 54% en acueducto, 50% en energía eléctrica y 48% en gas.

En el estudio REDI, en el cual para la definición de error de inclusión se considera aquella

48% en gas.

En el estudio REDI, en el cual para la definición de error de inclusión se considera aquella población a la que se le otorgan subsidios y cuyo ingreso no se encuentra dentro de los dos primeros quintiles de ingreso de la población del país, se estimó que para todos los servicios públicos el error de inclusión pasó del 53% al 58% entre 1993 y 2003. Adicionalmente, este estudio planteó que la asignación de subsidios al estrato 3, es moderadamente regresiva.

La Tabla No. 2 presenta información de la Encuesta de Calidad de Vida de 2003 que respalda las anteriores conclusiones. En esta tabla se puede observar que el 17% de los hogares de estrato 1, el 31% de los de estrato 2 y el 59% de los de estrato 3, corresponden a los quintiles de población con mayores ingresos (4 y 5).

16 El presente documento se centra en recomendar medidas que permitan mitigar los errores de inclusión, principalmente. 17 DNP, Misión para el Diseño de una Estrategia para la Reducción de la Pobreza y la Desigualdad. 2005. 18 Para la definición del error de inclusión se consideró aquella población a la que se le otorgan subsidios y cuyo ingreso es superior a la línea de pobreza.12 Tabla No. 2 Distribución de hogares por estratos y quintil de ingreso a nivel nacional (%) 19

Quintil de Ingreso Estratos % hogares 1 2 3 4 5 Total 1 22,3 35,7 28,0 19,6 10,9 5,8 100

Quintil de Ingreso Estratos % hogares 1 2 3 4 5 Total 1 22,3 35,7 28,0 19,6 10,9 5,8 100 2 41,2 21,1 24,1 23,4 20,6 10,8 100 3 27,1 7,4 12,0 21,2 30,4 29,1 100 4 6,3 1,7 2,0 6,2 16,9 73,2 100 5 1,9 1,2 1,2 2,8 8,3 86,6 100 6 1,2 5,9 0,6 2,0 9,8 81,7 100

Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida de 2003, cálculos DNP

De acuerdo con el análisis anterior y teniendo en cuenta que los estratos agrupan hogares con características socioeconómicas diversas, es necesario analizar en detalle la distribución de los hogares al interior de los estratos, prestando particular atención a la composición de aquellos que son objeto de subsidios. En este sentido, con el fin de identificar la homogeneidad o disparidad de los hogares al interior de estos estratos, a continuación se considera un indicador de calidad de vida 20 , construido con la antigua metodología del Sistema de Selección de Beneficiarios – SISBEN – y con la información recogida en la Encuesta de Calidad de Vida de 2003.

La Tabla No. 3 muestra que al agrupar los hogares de acuerdo con el indicador mencionado, se encuentra que los hogares de los estratos 4, 5 y 6 de las zonas urbanas presentan características

La Tabla No. 3 muestra que al agrupar los hogares de acuerdo con el indicador mencionado, se encuentra que los hogares de los estratos 4, 5 y 6 de las zonas urbanas presentan características homogéneas, ya que el 80% o más fueron calificados con puntajes superiores a 70. Por su parte, los hogares de los estratos objeto de subsidios se caracterizan por la heterogeneidad. En el caso de los estratos 1 y 2, el 92% y el 78% de los hogares fueron calificados con puntajes inferiores a 71; en contraste, el 43% de los hogares del estrato 3 fueron calificados con puntajes superiores a 70.

19 En los datos de la Tabla No. 2 no se considera un grupo de 563,883 hogares para los cuales no se tiene información sobre estrato. 20 Indicador entre 0 y 100 que es directamente proporcional a la calidad de vida de la población.13 Tabla No. 3 Distribución de hogares por estrato y por indicador de calidad de vida para zonas urbanas (%) 21

Estrato Rango 1 2 3 4 5 6 De 0 a 37 16,5 2,0 0,2 0,0 0,0 0,0 De 38 a 48 30,1 18,5 5,7 0,1 0,4 0,0 De 49 a 59 27,8 27,9 20,3 5,4 2,6 4,1 De 60 a 70 17,8 29,7 30,3 14,7 13,4 11,8 De 71 a 87 7,3 21,1 40,7 59,9 55,3 47,3

De 60 a 70 17,8 29,7 30,3 14,7 13,4 11,8 De 71 a 87 7,3 21,1 40,7 59,9 55,3 47,3 De 88 a 100 0,6 0,8 2,7 19,9 28,3 36,8 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida 2003, cálculos DNP

Adicionalmente, en la Tabla No. 4 se presenta la distribución por estrato de los hogares que se encuentran por debajo de la línea de pobreza, así como los hogares con necesidades básicas insatisfechas. Se observa que el porcentaje de hogares pobres en los estratos 1, 2 y 3, según el criterio de necesidades básicas insatisfechas, es de 33%, 12% y 4%, respectivamente. Sin embargo, se advierte que el ingreso del 27% de los hogares del estrato 3 es inferior a la línea de pobreza. Tabla No. 4 Hogares pobres por estrato económico a nivel nacional (%) 22

Estrato 23 Porcentaje de Hogares Pobres Según Nivel de Ingreso Porcentaje de Hogares Pobres Según Necesidades Básicas Insatisfechas 1 67,8 33,3 2 51,8 11,9 3 26,8 4,4 4 4,8 0,8 5 4,3 0,8 6 7,1 0,2

Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida 2003, cálculos DNP

3 26,8 4,4 4 4,8 0,8 5 4,3 0,8 6 7,1 0,2

Fuente: DANE, Encuesta de Calidad de Vida 2003, cálculos DNP

De acuerdo con lo anterior, se puede inferir que si bien la estratificación ha permitido cumplir con

21 En los datos de la Tabla No. 3 no se considera un grupo de 35,451 hogares de zonas urbanas para los cuales no se tiene información sobre estrato. 22 En los datos de la Tabla No. 4 no se considera un grupo de 563,883 hogares para los cuales no se tiene información sobre estrato. 23 En la Encuesta de Calidad de Vida se pregunta a la población encuestada cuál es su estrato para el servicio de energía eléctrica.14 los criterios de solidaridad y redistribución de ingresos entre la población de cada estrato, dicha herramienta puede presentar limitaciones en la focalización de los subsidios para actuar de manera eficiente sobre la población de menores ingresos, debido en parte a la dificultad para diferenciar los hogares, es decir de corregir errores de inclusión. Así mismo, el esquema asume costos al otorgar subsidios a hogares que no los requieren.

III. AVANCES EN FOCALIZACIÓN

Teniendo en cuenta el desbalance generalizado en subsidios y contribuciones para los diferentes servicios públicos domiciliarios, durante los últimos años se han realizado esfuerzos considerables para racionalizar los subsidios, orientándolos hacia los grupos poblacionales con mayores necesidades. A continuación se explican las acciones adelantadas en cada sector.

A. Energía eléctrica y gas

Para el servicio de energía eléctrica, el consumo de subsistencia se estableció en 200 Kwh por

continuación se explican las acciones adelantadas en cada sector.

A. Energía eléctrica y gas

Para el servicio de energía eléctrica, el consumo de subsistencia se estableció en 200 Kwh por usuario al mes. Este valor fue ratificado en la Ley 188 de 1995 y adoptado en la Resolución 114 de 1996 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas – CREG.

La Ley 632 de 2000 estableció que el Ministerio de Minas y Energía, a través de la Unidad de Planeación Minero Energética – UPME, debe definir el consumo de subsistencia. Esta entidad, basada en el análisis del consumo de subsistencia realizado por la CREG en 1997 24 y considerando el posible uso de sustitutos energéticos, definió los topes para los consumos básicos de subsistencia, mediante la Resolución 0355 de 2004. En esta resolución se estableció una racionalización en los consumos de subsistencia, diferenciándolos por nivel de altura y determinando un período de transición de 2004 a 2007 con el fin de permitir que la demanda se ajuste a esta disposición (Tabla No. 5).

24 Para determinar el consumo de subsistencia, este estudio se baso en lo siguiente: i) una aproximación estadística relacionada con electrodomésticos y consumos ii) utilización de la jerarquía de necesidades de Maslow (fisiológicas, seguridad, amor, estimación, y autorrealización), ii)asociación del consumo de subsistencia a la satisfacción de necesidades básicas, iii) asociación de electrodomésticos a necesidades básicas y v) la determinación de la principal variable regional que afe