PGN - ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD - Es de carácter público

Procurador General ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra norma que declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la semana Santa en Pamplona AGOTAMIENTO DE JURISDICCIÓN-Es una figura procesal de una misma controversia jurídica por segunda vez En efecto, el agotamiento de jurisdicción es una figura procesal, según la cual una misma controversia jurídica sólo puede ser puesta en consideración ante la administración de justicia una única vez, pues una exigencia del debido proceso es que no existan o puedan existir dos pronunciamientos judiciales sobre una misma causa jurídica. Y esta figura procesal puede aplicarse de dos formas, a través de la cosa juzgada o por medio del agotamiento de jurisdicción en estricto sentido. Así, mientas la primera (la cosa juzgada) ocurre cuando se presenta una causa que ya ha sido resuelta previamente, siendo ambas plenamente iguales en objeto, causa y partes; el agotamiento de jurisdicción ocurre cuando un asunto con características idénticas es presentado en forma posterior a otro que ya se encuentra en trámite judicial, pero que aún no ha sido decidido. PRINCIPIO DE COSA JUZGADA-Se configura por existir dos pronunciamientos jurisdiccionales sobre una misma causa/PRINCIPIO DE COSA JUZGADA-Plena identidad de causa, partes y objeto Por ende, nótese que, independientemente del estado procesal del primer proceso, en todo caso la existencia de un juicio previo implica que la jurisdicción competente ya se está ocupando del asunto que se pone nuevamente a su consideración. Y tal situación

implica que necesariamente con el tiempo podrían llegar a existir dos pronunciamientos jurisdiccionales sobre una misma causa, violándose con ello el referido principio de la cosa juzgada. Por esta razón, si se encuentra plena identidad de causa, partes y objeto entre el presente expediente y uno que la corporación esté decidiendo, sin duda se torna en una exigencia del debido proceso que la Corte Constitucional decida estarse a lo que se resuelva en el referido expediente. ACCIÓN DE INCONTITUCIONALIDAD-Es de carácter público Finalmente, se adujo que la vulneración al artículo 19 constitucional (derecho a la libertad de cultos) se ocasiona por razón de la ley cuestionada establece un privilegio que implica una predilección por un grupo religioso (el católico), desconociendo además el deber que tiene El Estado de ser neutral frente a los diversos credos religiosos. Como se advierte, los cargos esgrimidos en dicha oportunidad resultan idénticos a la mayoría de los que se proponen en la presente oportunidad. Lo anterior evidencia, en resumen, que existe una verdadera identidad de objeto y de causa jurídica, entre el expediente D-11015 y el de la referencia, toda vez que se pretende la inconstitucionalidad de la misma disposición por idénticas razones jurídicas. Y ya que la acción de inconstitucionalidad es de carácter público, y se presenta en defensa del ordenamiento jurídico abstracto, no es necesario que exista también identidad de partes en el juicio. Procurador General Concepto JUICIO DE CONFRONTACIÓN-No se puede realizar de una ley con una

disposición anterior/CLÁUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-En cabeza del Congreso de la República Como fundamento de esta conclusión se tiene, en primer lugar, que no es posible efectuar un juicio de confrontación de una ley con una disposición legal anterior, toda vez que el parámetro de constitucionalidad únicamente corresponde con fuentes de rango superior a las leyes ordinarias. Y, en tal sentido, dicho cargo carece de pertinencia. Ahora bien, no resulta ser cierto que la Constitución establezca un estándar específico para determinar cuál es el objeto de una ley de patrimonio cultural, ya que, por el contrario, la Norma Superior establece al respecto una cláusula general de competencia en cabeza del Congreso de la República y, por ello, la constitucionalidad de una norma como la aquí demandada deviene únicamente del respecto de las cláusulas ordinarias de la constitución y no de la presunta transgresión de un parámetro específico para su construcción. Y, así, dado que no es cierto, como parece entenderlo la accionante, que la Constitución establezca un criterio específico para la elaboración de las leyes de patrimonio inmaterial de la Nación, el cargo carece de pertinencia. CLÁUSULA GENERAL DE COMPETENCIA-Para establecer qué expresiones culturales desea elevar al grado de patrimonio inmaterial En el mismo sentido, tampoco es constitucionalmente verdadero el parámetro de control aducido por el accionante, esto es, que únicamente pueda catalogarse como patrimonio cultural de la Nación una manifestación religiosa minoritaria, pues es el Congreso quien cuenta con la cláusula general de competencia para establecer qué expresiones

culturales desea elevar al grado de patrimonio inmaterial. Igualmente la accionante no ofrece suficientes razones que permitan concluir que sólo las manifestaciones religiosas minoritarias son las que podrían denominarse como patrimonio cultural de la Nación. Y esto último, además de que implica una falta del requisito de suficiencia, también indica la carencia de pertinencia del cargo esgrimido, toda vez que se estaría solicitando la confrontación con un parámetro doctrinal o una opinión personal que no se desprende de la Constitución. 2 Procurador General Concepto Bogotá, D.C., 25 de noviembre de 2015 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 8 de la Ley 1645 de 2013 “Por la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la Semana Santa de Pamplona, departamento norte de Santander, y se dictan otras disposiciones”.

Demandantes: Maria Fernanda García Rodríguez.

Magistrado Ponente (E): Myriam Ávila Roldán. Expediente D-11025. Concepto 6020 Según lo dispuesto en los numerales 2° del artículo 242 y 5° del artículo 278, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por la ciudadana Maria Fernanda García Rodríguez quien, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, superiores, solicita que se declare la inexequibilidad del artículo 8 de la Ley 1645 de 2013, cuyo texto se transcribe a continuación (con lo demandado en negrillas):

“LEY 1645 DE 2013

(Julio 12) Por la cual se declara patrimonio cultural inmaterial de la Nación la Semana Santa de Pamplona, departamento norte de Santander, y se dictan otras disposiciones

EL CONGRESO DE COLOMBIA DECRETA: Artículo 8. A partir de la vigencia de la presente Ley, la administración municipal de Pamplona estará autorizada para asignar partidas presupuestales de su respectivo presupuesto anual, para el cumplimiento de las disposiciones consagradas en la presente ley”.

1. Planteamientos de la demanda La accionante considera que la disposición acusada transgrede lo dispuesto en el Preámbulo y en los artículos 1, 2 y 19 de la Constitución Política, por cuanto a partir de ellos concluye que no está permitido al

3 Procurador General Concepto Congreso de la República expedir normas que autoricen a un órgano estatal a asignar partidas presupuestales para financiar eventos religiosos, por cuanto entiende que esto violaría la igualdad de todas las confesiones religiosas, el principio de pluralismo religioso, y finalmente el Estado Laico. Y, en este sentido, destaca que el hecho que la fe católica sea mayoritaria en el país no autoriza al Estado a asociarse con actividades propias de tal confesión. En el mismo sentido se llama la atención en la demanda sobre el hecho de que el presupuesto municipal tiene que utilizarse para financiar las necesidades de todas las personas y, por ello, que no se puede privilegiar una fiesta de raigambre religioso de una confesión en específico en detrimento de una inversión más plural de los recursos, conforme a un Estado neutro religiosamente y que no puede identificarse con ningún

credo. De otra parte, aduce la accionante que la disposición demandada resulta contraria a los presupuestos y al sentido de la Ley 1185 de 2005, que modificó la Ley 397 de 1997, y reglamentada por el Decreto 2941 de 2009, normas que especifican el sentido y alcance del patrimonio cultural de la nación. Finalmente, señala que los únicos eventos religiosos culturales de carácter colectivo que podrían ser protegidos resultarían los minoritarios o aquellos que tienen vocación de desaparecer, en razón a que entiende que éstos son los únicos que podrían promoverse a través de una ley de fomento como patrimonio cultural de la Nación, pero dado que la Semana Santa de Pamplona no comparte dicha condición, el artículo acusado resulta inconstitucional.

2. Problema jurídico

4 Procurador General Concepto Conforme a la demanda arriba resumida, el jefe del ministerio público estima que en el presente proceso debe determinarse si la disposición acusada desconoce el carácter a-confesional del Estado Colombiano por permitir que se destinen recursos públicos para una actividad religiosa de una confesión concreta, la cual ya ha sido declarada patrimonio inmaterial de la Nación.

3. Análisis constitucional El jefe del ministerio público considera que en el presente proceso la Corte Constitucional debe estarse a lo que resuelva en la sentencia que ponga fin al expediente identificado con el número D-11015, en atención a que encuentra que los cargos formulados en dicho expediente resultan idénticos a los que se proponen en la demanda sub examine.

De otra parte, advierte que los cargos que podrían considerarse nuevos y

distintos son los relativos al presunto incumplimiento de los requisitos de las leyes para promover las expresiones de patrimonio cultural pero que, no obstante, aquellos carecen de pertinencia y de certeza, por ello, no son suficientes para justificar un nuevo pronunciamiento de la corporación. 3.1. Necesidad de estarse a lo resuelto en el expediente D-11015 en relación con los cargos relacionados con la a-confesionalidad del Estado Como se anunciaba, vista la demanda formulada que dio lugar al proceso de inconstitucionalidad identificado con el expediente D-11015 se encuentra que los cargos esgrimidos son idénticos a los que se hacen en el presente proceso, implicando ello que ya se ha presentado el agotamiento de jurisdicción frente a las acusaciones propuestas. 5 Procurador General Concepto En efecto, el agotamiento de jurisdicción es una figura procesal, según la cual una misma controversia jurídica sólo puede ser puesta en consideración ante la administración de justicia una única vez, pues una exigencia del debido proceso es que no existan o puedan existir dos pronunciamientos judiciales sobre una misma causa jurídica. Y esta figura procesal puede aplicarse de dos formas, a través de la cosa juzgada o por medio del agotamiento de jurisdicción en estricto sentido. Así, mientas la primera (la cosa juzgada) ocurre cuando se presenta una causa que ya ha sido resuelta previamente, siendo ambas plenamente iguales en objeto, causa y partes; el agotamiento de jurisdicción ocurre cuando un asunto con características idénticas es presentado en forma

posterior a otro que ya se encuentra en trámite judicial, pero que aún no ha sido decidido. Por ende, nótese que, independientemente del estado procesal del primer proceso, en todo caso la existencia de un juicio previo implica que la jurisdicción competente ya se está ocupando del asunto que se pone nuevamente a su consideración. Y tal situación implica que necesariamente con el tiempo podrían llegar a existir dos pronunciamientos jurisdiccionales sobre una misma causa, violándose con ello el referido principio de la cosa juzgada. Por esta razón, si se encuentra plena identidad de causa, partes y objeto entre el presente expediente y uno que la corporación esté decidiendo, sin duda se torna en una exigencia del debido proceso que la Corte Constitucional decida estarse a lo que se resuelva en el referido expediente. Pues bien, revisada la demanda del expediente referido, se encuentra que en dicha ocasión se atacó el artículo 8° de la Ley 1645 de 201, en razón a que violentaba los artículo 1º, 2º y 19 constitucionales. Y para sustentar los cargos, se alegó que el presupuesto de los municipios debe 6 Procurador General Concepto destinarse para la satisfacción de las necesidades comunes a todos sus habitantes y no para “financiar y dar cumplimiento a disposiciones legales de contenido meramente religioso” (específicamente católico), por lo que se adujo que les causa a todos los habitantes del municipio, y especialmente a los que no son creyentes ni católicos, una afectación en el derecho que tienen a que el presupuesto municipal se destine a obras que beneficien a todos. Agregando que esto desconoce el carácter laico

propio del Estado social de derecho. Así mismo, allí se señaló que “cuando se confiere a una administración municipal la potestad de destinar recursos públicos para apoyar una conmemoración religiosa […] el pluralismo religioso predicado se convierte en un simple adorno[,] en tanto el Congreso de la República favorece a la religión católica por encima de las demás religiones, a las que si bien se les permite el libre ejercicio de su culto”, nunca se ha beneficiado a otros cultos con la asignación de recursos “para que se beneficien sus respectivas celebraciones o conmemoraciones religiosas”. De otra parte, se sostuvo que no todos los habitantes del municipio de Pamplona son necesariamente católicos o creyentes y que al crear un privilegio en favor de un grupo religioso particular se vulnera ese mandato constitucional. Finalmente, se adujo que la vulneración al artículo 19 constitucional (derecho a la libertad de cultos) se ocasiona por razón de la ley cuestionada establece un privilegio que implica una predilección por un grupo religioso (el católico), desconociendo además el deber que tiene El Estado de ser neutral frente a los diversos credos religiosos. Como se advierte, los cargos esgrimidos en dicha oportunidad resultan idénticos a la mayoría de los que se proponen en la presente oportunidad. Lo anterior evidencia, en resumen, que existe una 7 Procurador General Concepto verdadera identidad de objeto y de causa jurídica, entre el expediente D11015 y el de la referencia, toda vez que se pretende la inconstitucionalidad de la misma disposición por idénticas razones jurídicas. Y ya que la acción de inconstitucionalidad es de carácter

público, y se presenta en defensa del ordenamiento jurídico abstracto, no es necesario que exista también identidad de partes en el juicio. En tal sentido, esta vista fiscal concluye que la Corte Constitucional debe abstenerse de efectuar un nuevo juicio sobre los referidos problemas y, en su defecto, deberá estarse a lo resuelto en lo que decida en el señalado proceso. De otro lado, el ministerio público encuentra que los asuntos nuevos y distintos propuestos en la acción resultan incapaces de soportar un pronunciamiento de constitucionalidad. Veamos. En primer lugar, como aspecto nuevo se encuentra que la acción de la referencia relaciona como norma demandada el Preámbulo de la Constitución. Pero, si bien es cierto es posible derivar valor normativo del Preámbulo de la Carta Política, en el asunto de la referencia su mención indudablemente es meramente indicativa, pues no aporta ningún elemento de juicio o argumento adicional que permita efectuar o auténtico análisis de constitucionalidad. En este sentido, debe recordarse la referencia nominal de una disposición constitucional no implica la auténtica construcción de un cargo que soporte un pronunciamiento, motivo por el cual no es posible establecer que dicha diferencia tenga la fuerza para modificar la necesidad de estarse a lo resuelto ya indicada. Una segunda diferencia consiste en que la demanda en estudio se señala que la norma demandada desconoce el objeto de las leyes de promoción de patrimonio cultural por dos razones, como son: que contradice la 8 Procurador General Concepto legislación preexistente al respecto y que una ley de patrimonio cultural para manifestaciones religiosas sólo sería procedente si su finalidad

fuese proteger manifestaciones religiosas minoritarias. Pero, en concepto del jefe del ministerio público, razonamientos carecen de pertinencia y, por ello, no logran soportar un juicio de constitucionalidad. Como fundamento de esta conclusión se tiene, en primer lugar, que no es posible efectuar un juicio de confrontación de una ley con una disposición legal anterior, toda vez que el parámetro de constitucionalidad únicamente corresponde con fuentes de rango superior a las leyes ordinarias. Y, en tal sentido, dicho cargo carece de pertinencia. Ahora bien, no resulta ser cierto que la Constitución establezca un estándar específico para determinar cuál es el objeto de una ley de patrimonio cultural, ya que, por el contrario, la Norma Superior establece al respecto una cláusula general de competencia en cabeza del Congreso de la República y, por ello, la constitucionalidad de una norma como la aquí demandada deviene únicamente del respecto de las cláusulas ordinarias de la constitución y no de la presunta transgresión de un parámetro específico para su construcción. Y, así, dado que no es cierto, como parece entenderlo la accionante, que la Constitución establezca un criterio específico para la elaboración de las leyes de patrimonio inmaterial de la Nación, el cargo carece de pertinencia. En el mismo sentido, tampoco es constitucionalmente verdadero el parámetro de control aducido por el accionante, esto es, que únicamente pueda catalogarse como patrimonio cultural de la Nación una manifestación religiosa minoritaria, pues es el Congreso quien cuenta con la cláusula general de competencia para establecer qué expresiones

culturales desea elevar al grado de patrimonio inmaterial. Igualmente la accionante no ofrece suficientes razones que permitan concluir que sólo 9 Procurador General Concepto las manifestaciones religiosas minoritarias son las que podrían denominarse como patrimonio cultural de la Nación. Y esto último, además de que implica una falta del requisito de suficiencia, también indica la carencia de pertinencia del cargo esgrimido, toda vez que se estaría solicitando la confrontación con un parámetro doctrinal o una opinión personal que no se desprende de la Constitución. De otro lado, no puede perderse de vista que el argumento referido, además de ser impertinente constitucionalmente hablando, también implica un yerro de certeza en relación con la norma demandada. Verificada la disposición acusada, se encuentra que el actor no ha acusado la norma que declara a la Semana Santa como patrimonio cultural inmaterial de la Nación, sino que su reproche se enfíla únicamente contra la disposición que permite efectuar destinaciones presupuestales conservativas para la manifestación cultural por parte del municipio de Pamplona. En tal sentido, no es posible determinar que dicho aparte normativo sea el que declara la manifestación cultural como de trascendencia nacional y por ello, no es posible tener de recibo cargos cuya finalidad implique la presunta inconstitucionalidad de la declaración en sí misma. Finalmente, esta jefatura considera pertinente poner de presente que en el concepto rendido en el expediente D-11015 se solicitó la exequibilidad de la disposición demandada, toda vez que se adujo que: “[L]a aconfesionalidad del Estado Colombiano implica que éste no adhiere

a una iglesia o confesión religiosa y, por lo mismo, no puede preferir a ninguna de ellas, pero no deriva en que exista una indiferencia o rechazo del Estado frente al fenómeno religioso o mucho menos que tenga prohibido proteger las manifestaciones religiosas de las personas, más aún cuando estas trascienden al ámbito público al punto de erigirse como patrimonio inmaterial de la nación, por su relevancia y trascendencia cultural” Al mismo tiempo que se sostuvo que 10 Procurador General Concepto “[S]i el Estado tiene un deber general, como es el de proteger la cultura, no puede sustraerse a su cumplimiento por una consideración de orden religiosa, ya que ello implicaría efectuar un tratamiento diferenciado en atención a un criterio prohibido. Lo que significa, que si la religión de una persona no puede ser fundamento para sustraerle sus derechos legítimos, el Estado tampoco puede dejar de cumplir un deber suyo, como es proteger una manifestación cultural, por el solo hecho de la pertenencia religiosa de los que en ella participan. Efectivamente, es contradictorio señalar, como se hace la Constitución y en la Ley Estatutaria, que el sentimiento religioso de las personas sea algo intrínsecamente valioso, y luego sostener que el Estado tiene que sustraerse de cumplir el deber de proteger la cultura cuando se ésta ante una manifestación con connotaciones religiosas. En otras palabras, desacreditar la autorización de erogación patrimonial para proteger una manifestación del patrimonio cultural inmaterial de la Nación, sólo por tener una connotación religiosa, implicaría otorgar un tratamiento discriminatorio fundado en un criterio sospechoso, como es la religión”

Por lo tanto, con base en estos mismos argumentos aquí se reitera lo pedido en dicha oportunidad con respecto a la norma demandada.

4. Solicitud Por las razones expuestas, el jefe del ministerio público le solicita a la Corte Constitucional ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia que decida la demanda que cursa bajo el expediente D-11015 por las razones expuestas en antecedencia y, reiterando lo allí solicitado por esta vista fiscal, declarar EXEQUIBLE de la disposición acusada.

De los señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación

ABG/DFFM

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