PGN - Concepto 170-2026 de 2026

ACCION DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Convenio Especial de Cooperación que involucran actividades de ciencia y tecnología

CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACION-Régimen de derecho privado, salvo excepciones legales

CONVENIOS ESPECIALES DE COOPERACION-No pueden pactarse cláusulas excepcionalesy este tipo de cláusula no puede legalizarse mediante acuerdo mutuo

PRIMACIA DE LA VOLUNTAD DE LAS PARTES-Cláusula de liquidación y terminación unilateral por acuerdo de voluntades

CLAUSULAS EXORBITANTES-La fuente de la facultad fue contractual, no legal exorbitante, procedimiento sancionatorio contractual en el que se declaró incumplimiento se impuso cláusula penal, recuperación contingente y liquidación

INCUMPLIMIENTO DEL CONTRATO-El incumplimiento por parte de la ANP hizo inviable la continuación normal del proyecto y produjo la terminación sustancial

CLAUSULA PENAL-Es una estipulación accesoria que debe activarse sobre la base del incumplimiento de la obligación principal

CLAUSULA PENAL-La entidad estatal no goza de la facultad de imposición unilateral del artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 en este tipo de convenios/CLAUSULA PENALproviene de la autonomía de la voluntad , pero su ejecución unilateral requiere autorización legal y en los convenios de derecho privado no gozan de dicha autorización legal para imponer la cláusula penal, requiere declaración judicial

CONCEPTO N°170 /2026

Bogotá, D. C., 14 de septiembre de 2026

Señores consejeros

CONSEJO DE ESTADO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente doctor NICOLÁS YEPES CORRALES

E. S. D.

Radicación: 23001233300020180057102 (75016)

CONSEJO DE ESTADO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente doctor NICOLÁS YEPES CORRALES

E. S. D.

Radicación: 23001233300020180057102 (75016)

Demandante: Corporación Áreas Naturales Protegidas

Demandado: Departamento de Córdoba

Medio de Control: Controversias Contractuales

El Ministerio Público presenta concepto dentro del proceso en referencia de conformidad con los argumentos que se exponen a continuación. En esta oportunidad comedidamente solicita confirmar la sentencia impugnada del Tribunal Administrativo de Córdoba salvo los numerales del acápite conclusivo.

1. ANTECEDENTES

1.Demanda

La Corporación Áreas Naturales Protegidas, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales, interpuso demanda contra el Departamento de Córdoba. Busca que se declare la existencia y validez del Convenio especial de Cooperación No 7342013, celebrado entre las partes, para ejecutar la Investigación sobre el Corredor Agroecológico Caribeño (Córdoba – La Guajira) en la cuenca del Rio Sinú, Departamento de Córdoba, con código BPIN 2013000100108 -Sistema General de Regalías

1.1 Pretensiones

“PRIMERA: Como consecuencia de la declaratoria de validez del convenio, se declare la nulidad de la Resolución No DC.004 de 2017, y por ende la nulidad de las condenas impuestas en la citada resolución por la cual liquidó unilateralmente el Convenio Especial de Cooperación

SEGUNDA: Se declare el incumplimiento del convenio por parte de la Gobernación de Córdoba, al no realizar los desembolsos conforme lo acordado en las cláusulas del convenio. Correspondientes a los años 2016 y 2017. Debiendo por tanto cancelar las cuotas restantes hasta la finalización del convenio.

TERCERA: Que se condene a la demandada al pago de la cláusula penal por el incumplimiento del convenio.

CUARTA: Subsidiariamente solicita la liquidación judicial del convenio con corte al momento de la terminación decretada por el juez, toda vez que los contratistas siguieron con la ejecución del contrato entregando especie vivas más los materiales adquiridos

1.2.Hechos

El 9 de diciembre de 2013, el Departamento de Córdoba suscribió el “Convenio Especial de Cooperación No 734-2013, con la Corporación Áreas Naturales Protegidas ANP y la Corporación Nacional de Investigación y Fomento Forestal (CONIF). Con el objeto de «Aunar esfuerzos entre el Departamento de Córdoba, la Corporación Áreas Naturales Protegidas – ANP y la Corporación Nacional de Investigación y Fomento Forestal – CONIF, para ejecutar las actividades del proyecto denominado: "Investigación sobre el Corredor Agroecológico Caribeño (Córdoba – La Guajira) en la cuenca del río Sinú, Departamento de Córdoba", con código BPIN 2013000100108 del Sistema General de Regalías».

El plazo para la ejecución del convenio se señaló en diez (10) años y un (1) mes, esto es, ciento veintiún (121) meses. El acta de inicio formal fue suscrita el día once (11) de febrero de dos mil catorce (2014), y se constituyó la cuenta corriente número 735-10157-69 en el Banco Colpatria, a nombre del “Convenio Especial de Cooperación número 734-2013”, siendo titular la misma ANP. Se formuló un plan operativo del convenio, el cual fue discriminado en cincuenta y ocho (58) actividades, denominadas “AGROS”, las cuales debían desarrollarse durante los ciento veintiún (121) meses de ejecución contractual.

El Departamento de Córdoba efectuó tres (3) desembolsos durante el período comprendido entre la suscripción del acta de inicio y el mes vigésimo séptimo (27) de ejecución, por valor total de veintinueve mil veintiún millones ciento cincuenta y dos mil ciento cincuenta y cuatro pesos ($29.021.152.154,00), quedando pendiente de desembolso la suma de diecisiete mil novecientos sesenta y nueve millones ochocientos sesenta y tres mil ochocientos cuarenta y tres pesos con diez centavos ($17.969.863.843,10), correspondiente a los pagos del mes 28 al 121 de ejecución.

Asegura que, conforme al balance contractual, la Gobernación adeuda a favor de la ANP la suma de dos mil seiscientos ochenta y un millones cuatrocientos sesenta mil novecientos cincuenta y un pesos con cincuenta y tres centavos ($2.681.460.951,53), a pesar de que la interventoría no presentó el balance para la liquidación del contrato, limitándose a entregar un informe de avance de ejecución equivalente al 43,96 %.

En el convenio se pactó la cláusula décima séptima, en la cual se estableció una cláusula penal por incumplimiento, la cual fue modificada mediante el Otrosí Modificatorio número 2 al Convenio Especial de Cooperación número 734 de 2013, suscrito por las partes, fijando su cuantía en un diez por ciento (10 %) del valor del contrato.

El departamento de Córdoba adelantó en el año 2016 una actuación que denominó procedimiento sancionatorio contractual, invocando lo dispuesto en la Ley 80 de 1993. Mediante resolución proferida en audiencia pública los días 15 y 20 de diciembre de 2016, se desvinculó a la CONIF y se decidió: i) declarar el incumplimiento del Convenio Especial de Cooperación número 734-2013; ii) imponer la cláusula penal por valor del veinte por ciento (20%) del contrato, esto es, nueve mil quinientos doce millones doscientos tres mil doscientos pesos ($9.512.203.200,00); iii) declarar el siniestro y hacer efectiva la póliza de seguros; y iv) ordenar a la interventoría la liquidación del contrato.

No obstante, el demandante afirma haber continuado con el cumplimiento de las obligaciones contractuales desde enero de 2017 hasta la fecha de presentación de la demanda, debido a la necesidad de mantener y cuidar especies vivas. Como consecuencia de la omisión en efectuar los desembolsos correspondientes a los años 2016 y 2017, el demandante incurrió en costos adicionales por valor de ochocientos veintiocho millones ochocientos setenta y dos mil ciento seis pesos con doce centavos ($828.872.106,12).

El 18 de agosto de 2017, la ANP presentó solicitud de revocatoria de la resolución dictada los días 15 y 20 de diciembre de 2016, por considerar que vulneraba la Constitución y la ley. Posteriormente, el 5 de septiembre de 2017, el presidente y representante legal de la ANP fue citado por la Gobernación de Córdoba para notificarse de la Resolución número DC 004 del 15 de agosto de 2017, mediante la cual se liquidó unilateralmente el Convenio Especial de Cooperación número 734 de 2013, notificación que se surtió el 7 de septiembre de 2017.

2.Contestación de la demanda

2.1.Departamento de Córdoba.

Se opuso a las pretensiones, negó haber incurrido en incumplimiento de sus obligaciones contractuales. Adujo que, al advertirse irregularidades en la ejecución del Convenio Especial de Cooperación número 734 de 2013, el ente territorial dio inicio a un procedimiento administrativo sancionatorio contractual, conforme a lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 1150 de 2007 y el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, por presuntos incumplimientos de orden administrativo, financiero, legal y técnico, con fundamento en el informe rendido por la interventoría a cargo de la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, de fecha 30 de junio de 2016.

Manifestó que el verdadero incumplimiento fue cometido por la parte actora, toda vez que los cooperantes, entre ellos, la ANP, no llevaban una contabilidad adecuada para un contrato de aproximadamente $48.000.000.000, y no justificaron una contrapartida por valor de $570.000.000. Señaló que la interventoría reportó sesenta y dos (62) incumplimientos de carácter técnico, además del atraso del 50 % consignado en los informes del supervisor del contrato, y de las observaciones contenidas en el informe financiero de la interventoría de fecha 5 de julio de 2016.

Reiteró que, conforme a los informes de supervisión, a la fecha de iniciación del procedimiento administrativo sancionatorio (PASC), solo se había ejecutado el 35 % del convenio, pese a que el departamento de Córdoba había transferido a los cooperantes recursos equivalentes al 62 % del valor total del convenio. Por tanto, argumenta que el actor no puede beneficiarse de su propio incumplimiento.

Sostuvo que los desembolsos están directamente condicionados al cumplimiento de las obligaciones contractuales, razón por la cual no era procedente continuar con los giros ante el incumplimiento persistente del demandante.

Indicó que en la audiencia del 15 de diciembre de 2016 dentro del procedimiento sancionatorio adelantado contra los cooperantes del convenio N° 734 de 2013, se leyó la Resolución N° DC 002 del 15 de diciembre de 2016 "Por medio de la cual se decide un procedimiento administrativo sancionatorio", y se declaró el incumplimiento total del Convenio Especial de Cooperación de Ciencia y Tecnología N° 734 de 2013.

Señaló que a los cooperantes se les comunicó el acta de liquidación bilateral del convenio, sin que se manifestaran al respecto, razón por la cual se profirió la Resolución número DC 004 del 15 de agosto de 2017, mediante la cual se realizó la liquidación unilateral. En consecuencia, concluye que no se vulneró el debido proceso.

En cuanto a la falsa motivación, reconoce que si bien en la Resolución DC 004 del 15 de agosto de 2017, indicó como fecha de inicio del procedimiento sancionatorio el 7 de julio de 2017, siendo la fecha correcta el 7 de julio de 2016, lo cierto fue que se trató de un error meramente formal que fue aclarado. Pero que no puede representar una falsa motivación

Respecto a la alegada expedición irregular, aclara que el artículo primero de la Resolución DC 004 de 2017 fue modificado por la Resolución DC 007 del 7 de diciembre de 2017, mediante la cual se resolvió un recurso de reposición y se ordenó el pago de la liquidación unilateral a la Corporación de Tecnologías Ambientales Sostenibles – CTAS, cesando tal orden frente a la CONIF.

Posteriormente, la Resolución DC 001 del 18 de enero de 2018 aclaró que el pago debía efectuarse a la ANP, y, mediante la Resolución DC 002 del 16 de octubre de 2018, se precisó que el cooperante destinatario de las decisiones era la Corporación Áreas Naturales Protegidas – ANP, y no la Corporación CTAS.

Contestación CONIF

Expuso que su comparecencia a este proceso debe ser en calidad de demandante o coadyuvante, toda vez que la determinación de terminar el convenio, sin que mediara justa causa o fuerza mayor, la tomó el departamento de Córdoba y no CONIF. Igualmente, sostuvo que formuló medio de control de reparación directa con acumulación de pretensiones de controversia contractual, a través de la cual busca la nulidad de la Resolución DC004 de 2017 y la consecuente reparación del daño ocasionado por el departamento de Córdoba.

3. Sentencia de Primera Instancia

El Tribunal Administrativo de Córdoba, en sentencia del 29 de mayo de 2026, concluyó que el Convenio Especial de Cooperación n.º 734 de 2013 se regía preferentemente por el derecho privado, de conformidad con los Decretos Ley 393 y 591 de 1991. Según la sentencia, la naturaleza especial del convenio impedía aplicar automáticamente las potestades excepcionales previstas para los contratos sometidos al Estatuto General de Contratación de la Administración Pública.

Con fundamento en ese entendimiento, la sentencia distinguió entre las facultades contractuales que podían pactarse válidamente y las potestades exorbitantes que no podían incorporarse en un convenio destinado al desarrollo directo de actividades científicas y tecnológicas. También consideró que el procedimiento previsto en los artículos 17 de la Ley 1150 de 2007 y 86 de la Ley 1474 de 2011 no podía utilizarse, por sí solo, como fundamento para ejercer potestades sancionatorias propias de la contratación pública en un negocio regido por el derecho privado.

Declaró la existencia del Convenio Especial de Cooperación n.º 734 de 2013 y declaró la ineficacia de pleno derecho de la cláusula décima tercera, porque incorporaba las cláusulas contenidas en el artículo 14 y siguientes de la Ley 80 de 1993, incluidas potestades excepcionales incompatibles con la naturaleza del convenio.

Por tanto, declaró que el Departamento de Córdoba se extralimitó en el ejercicio de sus facultades convencionales al expedir la Resolución DC 004 de 2017 y, por ello, declaró la inoponibilidad de dicho acto frente a ANP. Sin embargo, en lugar de dejar abierta la relación contractual, procedió a liquidar judicialmente el convenio.

La sentencia fijó como fecha de cierre sustancial de la ejecución contractual el 20 de diciembre de 2016, día en el que concluyó la audiencia pública en la que se declaró el incumplimiento.

Consideró que ANP no acreditó, con trazabilidad suficiente, la ejecución técnica y financiera de las actividades pactadas. En particular, estimó que los documentos aportados, las áreas de zonificación, los informes y la prueba contable no permitían establecer de manera verificable qué actividades habían sido ejecutadas, en qué proporción, con qué recursos y si habían sido recibidas o verificadas satisfactoriamente por el Departamento.

A partir de los tres desembolsos reconocidos por $29.021.152.154, el Tribunal excluyó el valor de la interventoría, estimado en $2.407.506.668, y determinó un capital a reintegrar de $26.613.545.486. Añadió intereses bancarios calculados en $56.114.176.964, la cláusula penal de $4.756.101.599 y descontó $4.716.000.000 pagados por la aseguradora.

El saldo final establecido a favor del Departamento de Córdoba fue de $82.727.722.450, suma que ordenó reintegrar exclusivamente a ANP. La sentencia precisó que CONIF no debía responder por ese valor, porque el convenio no establecía solidaridad entre los cooperantes, la administración directa de los recursos estuvo a cargo de ANP y la actuación administrativa había excluido expresamente a CONIF.

El Tribunal negó las pretensiones indemnizatorias de ANP, al considerar que no se acreditó un daño imputable al Departamento. También negó las demás pretensiones de la demanda y descartó la nulidad absoluta del convenio, porque no se demostró que, desde su formación, tuviera objeto o causa ilícita.

Impuso costas a la parte demandante y fijó las agencias en derecho en $223.126.876,52, equivalentes al tres por ciento de la cuantía de las pretensiones. Además, ordenó compulsar copias a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República.

4.Recurso de Apelación.

Inconforme con la sentencia del 29 de mayo de 2026 del Tribunal Administrativo de Córdoba, la CORPORACIÓN ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS (CORPORACIÓN ANP), interpuso el recurso de apelación. Pretende que el Consejo de Estado revoque la sentencia de primera instancia porque, según la Corporación ANP, el Tribunal aplicó incorrectamente el régimen jurídico del convenio. Trató como contractual una actuación que debía examinarse como acto administrativo. Declaró la inoponibilidad de la resolución, pero le atribuyó efectos jurídicos y económicos. Liquidó judicialmente el convenio sin acreditar su terminación válida.

Sostuvo que el Tribunal se equivocó al considerar que la Resolución DC 004 de 2017, era un acto contractual sometido al derecho privado y no un acto administrativo, que por ello el Tribunal debió examinar su legalidad bajo el régimen propio de los actos administrativos, bajo los cargos de falta de competencia, falsa motivación violación del debido proceso y desviación de poder.

Expuso que por no haber terminado válidamente el contrato no era procedente la liquidación y que por tanto el Tribunal en su sentencia confundió dos etapas distintas del contrato la terminación de este y la liquidación posterior de las obligaciones y prestaciones ejecutadas. La Corporación afirma que el Tribunal declaró la inoponibilidad de la Resolución DC004, sin identificar una causal autónoma y válida de terminación y que por esta razón habría liquidado judicialmente un convenio cuya terminación no estaba jurídicamente demostrada.

Alegó que la liquidación realizada por el Tribunal, la hizo sin soporte técnico, financiero y/ contable probatorio suficiente y que por ello considera que el saldo impuesto a ANP, carece de una base probatoria completa y confiable, también que el Tribunal al liquidar judicialmente el convenio se extralimitó, porque liquidó un contrato de naturaleza privada, sin estar demostrada la terminación válida del convenio.

Sostuvo que el Tribunal excedió el fallo, porque amplió de oficio el objeto de la controversia, adoptando una decisión extrapetita, al incorporar en la liquidación la cláusula penal y los pagos efectuados a las aseguradoras para conformar el saldo final, porque estas pretensiones no habían sido solicitadas. En conclusión, se considera improcedente cualquier liquidación porque no hubo terminación válida del convenio porque el Tribunal carecía de habilitación para liquidarlo y que el balance no tuvo soporte integral.

Por último, consideró que el fallo impugnado, adolece de congruencia interna y externa, porque de una parte el fallo es extra petita y por otra incurre en falta de motivación y falta de valoración integral de las pruebas, solicita por tanto, dejar sin efectos la liquidación, el saldo impuesto, los intereses, las costas y las demás decisiones desfavorables, y proferir una sentencia de reemplazo ajustada al debate procesal y al acervo probatorio.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO

2.1. Problema jurídico

Teniendo en cuenta la fijación del objeto del litigio, la decisión de primera instancia y el recurso de apelación el problema jurídico es el siguiente: ¿Debe revocarse la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba porque, al resolver las pretensiones relacionadas con el Convenio Especial de Cooperación No 734 de 2013, incurrió en las siguientes irregularidades: i ) calificó de manera incorrecta la Resolución No DC 004 de 2017, ii) declaró el incumplimiento del convenio, sin tener facultad, iii) lo liquidó judicialmente sin terminación válida, iv) valoró deficientemente las pruebas, excedió los límites del litigio porque falló extrapetita, además incurrió en irregularidades procesales que afecten la validez o por el contrario se incurrió en incumplimiento contractual, al omitir los desembolsos, o por el contrario debe confirmarse la sentencia apelada porque no incurre en ninguna de las irregularidades alegadas por la apelante ?

2.2. Régimen aplicable

La actividad contractual del Estado se desarrolla principalmente a través de dos tipos de negocios jurídicos: los contratos y los convenios[[1]](#footnote-1),el artículo 141 del CPACA, regula el medio de control de Controversias Contractuales, en tal sentido permite que cualquiera de las partes de los contratos estatales pueda demandar para que se declare su existencia o su nulidad, se ordene su revisión, se declare el incumplimiento, se anulen los actos administrativos contractuales, se condene a quien se considere responsable a indemnizar los perjuicios y/o se liquide el contrato, entre otras declaraciones y condenas.

En el caso de los convenios, su razón de ser se explica en la promoción de objetivos mancomunados entre sus contrayentes para la realización conjunta de las actividades o competencias asignadas, sin que medie una contrapartida a favor de alguno de ellos dada la estirpe colaborativa que representa esta unión. Por sus características, el legislador les atribuye reglas específicas relacionadas con su régimen, dando especial relevancia al ejercicio de la autonomía de la voluntad. Tratándose de convenios de ciencia y tecnología dispuso la aplicación de un régimen especial que tiene como marco de actuación al derecho privado[[2]](#footnote-2).

En relación con su regulación, los convenios especiales de cooperación se encuentran reglados en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991, estas disposiciones establecen las formas de asociación para actividades científicas y tecnológicas, y las modalidades de contratos de fomento de actividades científicas y tecnológicas, normas con fuerza material de ley que, por demás, se encuentran vigentes[[3]](#footnote-3).En tal sentido, al tenor literal del artículo 1º del Decreto Ley 393 de 1991, para adelantar actividades científicas y tecnológicas, y proyectos de investigación y creación de tecnologías, la Nación y sus entidades descentralizadas podrán asociarse con los particulares bajo dos modalidades: (i) mediante la creación y organización de sociedades civiles y comerciales y personas sin ánimo de lucro como corporaciones y fundaciones; o (ii) mediante la celebración de convenios especiales de cooperación.

Los artículos 7 y 8 del Decreto Ley 393 de 1991, señalan que los convenios especiales de cooperación se encuentran sometidos a las siguientes reglas y requisitos: (i) no existe régimen de solidaridad entre las personas que lo celebren, pues cada una responderá por las obligaciones que específicamente asume en virtud del convenio; (ii) debe precisarse la propiedad de todos los resultados que se obtengan y los derechos de las partes sobre los mismos; (iii) deben definirse las obligaciones contractuales que asumen cada una de las partes, especialmente las de orden laboral; (iv) los recursos aportados para la ejecución del convenio podrán manejarse mediante encargo fiduciario o cualquier otro sistema de administración; (v) son negocios jurídicos que se rigen por las normas de derecho privado, salvo lo expresamente regulado en el Estatuto General de Contratación Pública y en las normas especiales en materia de ciencia y tecnología -Decretos 393 y 591 de 1991-; y (vi) deben constar por escrito, razón por la cual contendrán, como mínimo, cláusulas que determinen su objeto, término de duración, mecanismos de administración, sistemas de contabilización, causales de terminación y cesión, sin que se requieran para su celebración y validez requisitos distintos de los propios de la contratación entre particulares, aunque se exige su publicación en el diario oficial, el pago del impuesto de timbre nacional a que haya lugar, y la apropiación y registro presupuestal si implican erogación de recursos públicos[[4]](#footnote-4).

Y el parágrafo del numeral 2 - artículo 14 de la Ley 80 de 1993 ordena prescindir de las cláusulas o estipulaciones excepcionales en los contratos de cooperación y en aquellos cuyo objeto sea el desarrollo directo de actividades científicas o tecnológicas. Por consiguiente, la prohibición legal impide pactar o ejercer potestades exorbitantes de terminación, interpretación, modificación o caducidad propias de la contratación pública. No impide, por sí sola, que las partes regulen contractualmente consecuencias del incumplimiento o mecanismos convencionales de terminación y balance, siempre que se actúe como contratante privado y no como autoridad investida de una prerrogativa legal.

Bajo este contexto normativo, los convenios especiales de cooperación, por regla general, estarán sujetos al derecho privado, con excepción de los aspectos expresamente regulados en el Estatuto de Contratación de la Administración Pública y en los Decretos Ley 393 y 591 de 1991. También el Consejo de Estado tiene dicho que, las decisiones adoptadas, como incumplimiento, declaratoria de siniestro, orden de liquidación e imposición de la cláusula penal, no corresponde al ejercicio de las potestades excepcionales que prevé el artículo 14 ídem[[5]](#footnote-5), porque son expresión de pactos de naturaleza accidental cuya inclusión no afecta la esencia ni la naturaleza del negocio jurídico[[6]](#footnote-6); por tanto cuando se incluyen cláusulas accidentales en un contrato regido por el derecho privado, no convierten la estipulación en una cláusula exorbitante –pues por su naturaleza no lo es–, ni transforman la facultad conferida en una prerrogativa de poder público. Así que ninguna relación existe entre el pacto de facultades excepcionales, respecto de las determinaciones adoptadas en el acto demandado por parte del Departamento.

La parte que formula una pretensión contractual debe probar los hechos que constituyen su fundamento. La jurisprudencia de la Sección Tercera ha destacado que quien demanda tiene la carga de acreditar los supuestos de hecho que pretende hacer valer[[7]](#footnote-7).

2.3. El caso Concreto.

Previo a la decisión del asunto, se debe resaltar que la Sala Plena de la Sección Tercera, mediante sentencia del 9 de febrero de 2012[[8]](#footnote-8), unificó su jurisprudencia refiriendo que el mencionado recurso se encuentra sujeto o limitado a los argumentos planteados por el recurrente y que, por tal motivo, toda inconformidad con lo resuelto por el a quo que no se alegue en la alzada, está llamada a excluirse del debate de segunda instancia en virtud del principio dispositivo y de congruencia.

La misma sentencia de unificación, reiteró que mediante el recurso de apelación se garantiza el derecho de impugnación contra una decisión judicial, y por ende es obligación del recurrente controvertir los argumentos del juez de primera instancia con sus propias consideraciones, en aras de solicitarle al superior que decida sobre el asunto que presenta ante la segunda instancia.

Hecha la anterior precisión, recordemos que la Corporación Áreas Naturales Protegidas —ANP— demandó al Departamento de Córdoba, con vinculación de la Corporación Nacional de Investigación y Fomento Forestal —CONIF—, en ejercicio del medio de control de controversias contractuales. Solicitó, entre otras declaraciones y condenas, que se reconociera la existencia y validez del Convenio Especial de Cooperación n.º 734 de 2013; que se declarara la nulidad de la Resolución DC 004 del 15 de agosto de 2017, mediante la cual el Departamento pretendió liquidar unilateralmente el convenio; que se declarara la vigencia del negocio jurídico; que se declarara el incumplimiento del Departamento por la falta de desembolsos; que se ordenara el pago de los recursos que, según la actora, permanecían pendientes; que se reconociera la cláusula penal pactada a su favor; y que se actualizarán las sumas correspondientes.

Subsidiariamente, pidió que se liquidara judicialmente el convenio, con reconocimiento de las actividades ejecutadas, las inversiones realizadas y los perjuicios que atribuyó al Departamento.

Lo que aparece demostrado

Entre otros actos y hechos obra que el 9 de diciembre de 2013, el Departamento de Córdoba, la ANP y CONIF celebraron el Convenio Especial de Cooperación n.º 734 de 2013, cuyo objeto fue aunar esfuerzos para ejecutar el proyecto denominado «Investigación sobre el Corredor Agroecológico Caribeño (Córdoba-La Guajira) en la cuenca del río Sinú, Departamento de Córdoba», identificado con el código BPIN 2013000100108 del Sistema General de Regalías.

El convenio tuvo un plazo de ejecución de ciento veintiún meses. El acta de inicio se suscribió el 11 de febrero de 2014. En desarrollo del negocio se estructuró una cuenta bancaria a nombre del convenio, cuya administración correspondió a la ANP.

Para esta Agencia del Ministerio Público, no cabe duda alguna que el Convenio No. 734 de 2013 , celebrado entre el departamento de Córdoba, la ANP y CONIF, cuyo objeto consistió en «aunar esfuerzos entre el Departamento de Córdoba, la Corporación Áreas Naturales Protegidas – ANP y la Corporación Nacional de Investigación y Fomento Forestal – CONIF, para ejecutar las actividades del proyecto denominado: "Investigación sobre el Corredor Agroecológico Caribeño (Córdoba – La Guajira) en la cuenca del río Sinú, Departamento de Córdoba"», constituye en estricto sentido un convenio especial de cooperación de los previstos en los Decretos Ley 393 de 1991 y 591 de 1991, de modo que se rige preferentemente por el derecho privado.

En consecuencia, con fundamento en lo establecido por el artículo 1602 del Código Civil, todo contrato legalmente celebrado se constituye en ley para las partes contratantes y no podrá ser invalidado sino por mutuo consentimiento o por las causales previstas en la ley. Esto implica la relevancia, en los negocios jurídicos, del principio de autonomía de la voluntad, conforme al cual las partes pueden decidir libremente si celebran o no un contrato y, en caso afirmativo, determinar el alcance de este mediante la inclusión de cláusulas que definan el objeto, los derechos, las obligaciones y los deberes recíprocos.

Al estar sometida al régimen de derecho privado la relación convencional que enlazó a