PGN-DELEGACIÓN LEGISLATIVA EN FAVOR DEL PRESIDENTE-Técnica de delegación

ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Contra los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020, “Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal”. La ciudadana XXX interpone demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020, que ordenan los siguientes elementos del procedimiento administrativo sancionatorio, cuyo contenido integral puede consultarse en el Diario Oficial 51.258: El actor solicita que se declare la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, pues en ellas el Presidente de la República reguló el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal desbordando el ámbito de las facultades extraordinarias concedidas por el parágrafo transitorio del artículo 2° del Acto Legislativo 04 de 2019, en el que no se hace referencia a la delegación legislativa para ordenar dicho trámite correccional. DELEGACIÓN LEGISLATIVA EN FAVOR DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA-Técnica de ordenación utilizada por el Constituyente para implementar las disposiciones superiores de manera expedita sin tener que agotar el largo procedimiento parlamentario/DELEGACIÓN LEGISLATIVA EN FAVOR DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA-Se concreta en habilitar al Jefe de Estado para que regule una determinada materia contenida en una norma constitucional en reemplazo del Congreso de la República/DELEGACIÓN LEGISLATIVA EN FAVOR DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA-En todo caso, mantiene la competencia de disponer la modificación de la normativa

extraordinaria respectiva En relación con la validez de los cuerpos dispositivos expedidos en virtud de una delegación legislativa, la Corte Constitucional ha sostenido que, entre otros aspectos depende de la existencia de una “relación de conexidad” entre la norma superior habilitante y los preceptos legales expedidos en virtud de aquella, la cual permita inferir razonablemente que no se presenta un desbordamiento de la competencia normativa otorgada al Jefe de Estado por el Constituyente Claro lo anterior, el Ministerio Público considera que la demanda de la referencia no está llamada a prosperar, en tanto existe una relación de conexidad entre la norma constitucional habilitante, contenida en el parágrafo transitorio del artículo 2° del Acto Legislativo 04 de 2019, y las disposiciones acusadas del Decreto Ley 403 de 2020 (artículos 78 a 88), conforme pasa a explicarse enseguida. ACCIÓN PÚBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-No está llamada a prosperar, en tanto existe una relación de conexidad entre la norma constitucional habilitante, contenida en el parágrafo transitorio del Acto Legislativo 04 de 2019, y las disposiciones acusadas del Decreto Ley 403 de 2020/CONTROL FISCALFunciones de la Contraloría General de la República, Régimen laboral y prestacional de sus servidores contralorías territoriales y Auditoría General de la República Pues bien, en desarrollo de las competencias asignadas a la Contraloría General de la República y a las contralorías territoriales en los artículos 267, 268 (numeral 17) y 272 Superiores, modificados por el Acto Legislativo 04 de 2019, en los artículos 78 a 88 del

Decreto Ley 403 de 2020, el Jefe de Estado ordenó los diferentes aspectos Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 1 consustanciales al procedimiento administrativo sancionatorio fiscal. Específicamente, el Presidente de la República reguló la naturaleza y campo de aplicación del trámite, la competencia de los operadores jurídicos, así como las conductas reprochables y sus sanciones. Ciertamente, se evidencia que en las normas acusadas el Gobierno Nacional contempló en detalle un procedimiento a cargo de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales para imponer sanciones de multa y suspensión a los sujetos sometidos a su vigilancia y control que incumplan las obligaciones legales relacionadas con la debida gestión fiscal, concretando así los referidos mandatos superiores introducidos por el Acto Legislativo 04 de 2019. FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICAAnte dicha conexidad se desvirtúa la tesis del desbordamiento de las facultades extraordinarias alegada en la demanda/DECLARATORIA DE EXEQUIBILIDADPorque no constituyen un desbordamiento de las competencias regulatorias otorgadas al Presidente de la República Efectivamente, en los términos de la autorización al Presidente de la República, que se circunscriben al desarrollo del Acto Legislativo 04 de 2019, los preceptos cuestionados ordenan el procedimiento para ejercer la atribución sancionatoria otorgada en dicha

reforma a los órganos de vigilancia y control fiscal al adicionar el numeral 17 al artículo 268 Superior. Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020, “Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 2 Bogotá, D.C., 17 de febrero de 2023 Honorables Magistrados Corte Constitucional Ciudad

Expediente: D-14857

Referencia: Acción pública de inconstitucionalidad interpuesta por Yeimi Milena Rojas García contra los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020, “Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal”.

Magistrada Ponente: Paola Andrea Meneses Mosquera

Concepto No.: 7172

De conformidad con el artículo 278.5 de la Constitución Política1 y 17.3 del Decreto Ley 262 de 20002, rindo concepto en el asunto de la referencia.

I. Antecedentes La ciudadana Yeimi Milena Rojas García interpone demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020, que ordenan los siguientes elementos del procedimiento administrativo sancionatorio,

cuyo contenido integral puede consultarse en el Diario Oficial 51.258: Disposición Elemento del procedimiento Artículo 78 Naturaleza Artículo 79 Competencia Artículo 80 Campo de aplicación Artículo 81 Conductas sancionables Artículo 82 Otras conductas Artículo 83 Sanciones Artículo 84 Criterios para la imposición de sanciones Artículo 85 Registro de sanciones administrativas fiscales Artículo 86 Pago de la multa Artículo 87 Graduación de la sanción Artículo 88 Trámite 1 “Artículo 278. El Procurador General de la Nación ejercerá directamente las siguientes funciones: (…) 5. Rendir concepto en los procesos de control de constitucionalidad”. 2 En la presente oportunidad, el concepto del Ministerio Público es suscrito por el Viceprocurador General de la Nación, en tanto, mediante Auto 1921 de 2022 (M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera), la Corte Constitucional aceptó el impedimento presentado por la Procuradora General de la Nación. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 3 El actor solicita que se declare la inexequibilidad de las disposiciones acusadas, pues en ellas el Presidente de la República reguló el procedimiento administrativo sancionatorio fiscal desbordando el ámbito de las facultades extraordinarias concedidas por el parágrafo transitorio del artículo 2° del Acto Legislativo 04 de 2019, en el que no se hace referencia a la delegación legislativa para ordenar dicho trámite correccional.

II. Consideraciones del Ministerio Público La delegación legislativa en favor del Presidente de la República es una técnica de ordenación utilizada por el Constituyente para implementar las disposiciones superiores de manera expedita sin tener que agotar el largo procedimiento parlamentario, la cual se concreta en habilitar al Jefe de Estado para que regule una determinada materia contenida en una norma constitucional en reemplazo del Congreso de la República, el cual, en todo caso, mantiene la competencia de disponer la modificación de la normativa extraordinaria respectiva3.

En relación con la validez de los cuerpos dispositivos expedidos en virtud de una delegación legislativa, la Corte Constitucional ha sostenido que, entre otros aspectos4, depende de la existencia de una “relación de conexidad” entre la norma superior habilitante y los preceptos legales expedidos en virtud de aquella, la cual permita inferir razonablemente que no se presenta un desbordamiento de la competencia normativa otorgada al Jefe de Estado por el Constituyente5. Claro lo anterior, el Ministerio Público considera que la demanda de la referencia no está llamada a prosperar, en tanto existe una relación de conexidad entre la norma constitucional habilitante, contenida en el parágrafo transitorio del artículo 2° del Acto Legislativo 04 de 2019, y las disposiciones acusadas del Decreto Ley 403 de 2020 (artículos 78 a 88), conforme pasa a explicarse enseguida. Para empezar, se resalta que, a través del Acto Legislativo 04 de 20196, el Congreso de la República reformó parcialmente los artículos 267 (naturaleza de la

vigilancia y control fiscal), 268 (funciones de la Contraloría General de la República y régimen laboral y prestacional de sus servidores), 271 (valor 3 En la Sentencia C-971 de 2004 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa), la Corte Constitucional expuso que “la institución de la delegación legislativa es una práctica democrática universalmente aceptada en el mundo contemporáneo. De este modo, en relación con la función legislativa, si bien la competencia general corresponde al órgano legislativo, las Constituciones, con diferentes sistemas de articulación, permiten la legislación delegada en el ejecutivo. En tales eventos, lo que resulta significativo desde de la perspectiva del principio de separación, no es tanto establecer a quien corresponde en un caso concreto el ejercicio de la función, como determinar las condiciones en las cuales la delegación legislativa resulta compatible con el principio de separación, condiciones que, en general, están referidas a aspectos tales como la precisa delimitación de la materia delegada, el carácter temporal de la delegación, la mutabilidad de la legislación delegada por el legislador ordinario, los controles de constitucionalidad o, eventualmente, la ratificación o la convalidación de la legislación delegada por el legislador ordinario”. 4 Por ejemplo, el respeto de los términos temporales para ejercer las facultades extraordinarias o el desarrollo del control previo de constitucionalidad si se trata de la expedición de normas estatutarias. Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-523 de 2005 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) y C-665 de 2006 (M.P. Manuel José Cepeda Espinosa). 5 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-113 de 2022 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo) y C-090 de 2022

(M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo). 6 “Por medio del cual se reforma el Régimen de Control Fiscal”. Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 4 probatorio de las actuaciones), 272 (contralorías territoriales) y 274 (Auditoría General de la República) de la Constitución Política. Así mismo, se destaca que, en el parágrafo transitorio del artículo 2° del Acto Legislativo 04 de 2019, las cámaras le otorgaron “precisas facultades extraordinarias, por el término de seis meses, al Presidente de la República para expedir decretos con fuerza de ley” con los objetivos de: (i) actualizar el régimen laboral y prestacional de la Contraloría General de la República, y (ii) “desarrollar” la reforma constitucional. Sobre el segundo objetivo, en la jurisprudencia constitucional se ha explicado que la autorización al Presidente de la República para desarrollar el Acto Legislativo 04 de 2019 debe interpretarse de forma restrictiva en consonancia con el principio de separación de poderes7. Por consiguiente, se ha precisado que en virtud de la norma habilitante el Jefe de Estado únicamente estaba facultado por seis meses para regular “las materias que, en sentido estricto, fueron incorporadas a la Constitución por dicha reforma”, dado que la misma no remplazó integralmente los artículos 267, 268, 271, 272 y 274 Superiores, sino que sólo introdujo “cambios puntuales” a los preceptos originales adoptados en 19918.

En relación con la reforma de los artículos 267, 268 y 272 de la Carta Política, la Corte Constitucional ha resaltado que entre las modificaciones introducidas por el Acto Legislativo 04 de 2019 se encuentran las siguientes: (i) Se precisó el alcance de la vigilancia y el control fiscal, indicando que es una función pública a cargo de la Contraloría General de la República, la cual se concreta en la supervisión de la gestión fiscal de la administración, los particulares y las entidades que manejen fondos o bienes públicos, “en todos los niveles administrativos y respecto de todo tipo de recursos públicos”; (ii) Se aclaró que los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas a la Contraloría General de la República en el artículo 268 Superior “en lo que sea pertinente y según los principios de coordinación, concurrencia, y subsidiariedad”; y (iii) Se elevó a rango superior la atribución legal de la Contraloría General de la República de sancionar a quienes incumplan las obligaciones fiscales, así como se amplió el alcance de dicha facultad correctiva9. 7 Cfr. Artículo 113 de la Constitución Política. 8 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-113 de 2022 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), reiterando el fallo C-090 de 2022 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), en el cual se sostuvo que: “en lo material, el Acto Legislativo 04 de 2019 no remplazó integralmente los artículos constitucionales que reformó, sino que introdujo cambios específicos a su texto. Es sobre los cambios puntuales sobre los que versa el objeto de la

habilitación conferida al presidente a efectos de desarrollar el Acto Legislativo 04 de 2019. Esto es así, en criterio de la Sala, pues en virtud de la armonización entre los principios de colaboración armónica de los poderes públicos y su separación, debe primar una lectura restrictiva de la norma habilitante. Asumir lo contrario resultaría en derivar facultades que no están previstas explícitamente en la norma, lo cual le está terminantemente vedado al juez constitucional”. 9 Cfr. Corte Constitucional, Sentencia C-090 de 2022 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 5 En relación con esta última modificación, se destaca que el Congreso de la República adicionó el numeral 17 al artículo 268 de la Constitución Política, con el fin de establecer que la Contraloría General de la República es competente para: “Imponer sanciones desde multa hasta suspensión a quienes omitan la obligación de suministrar información o impidan u obstaculicen el ejercicio de la vigilancia y control fiscal, o incumplan las obligaciones fiscales previstas en la ley. Asimismo, a los representantes de las entidades que, con dolo o culpa grave, no obtengan el fenecimiento de las cuentas o concepto o calificación favorable en los procedimientos equivalentes para aquellas entidades no obligadas a rendir cuentas, durante dos períodos fiscales consecutivos”. Pues bien, en desarrollo de las competencias asignadas a la Contraloría General de la República y a las contralorías territoriales en los artículos 267, 268 (numeral

1. y 272 Superiores, modificados por el Acto Legislativo 04 de 2019, en los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020, el Jefe de Estado ordenó los diferentes aspectos consustanciales al procedimiento administrativo sancionatorio fiscal. Específicamente, el Presidente de la República reguló la naturaleza y campo de aplicación del trámite, la competencia de los operadores jurídicos, así como las conductas reprochables y sus sanciones.

Ciertamente, se evidencia que en las normas acusadas el Gobierno Nacional contempló en detalle un procedimiento a cargo de la Contraloría General de la República y las contralorías territoriales para imponer sanciones de multa y suspensión a los sujetos sometidos a su vigilancia y control que incumplan las obligaciones legales relacionadas con la debida gestión fiscal, concretando así los referidos mandatos superiores introducidos por el Acto Legislativo 04 de 201910. En este orden de ideas, para la Procuraduría existe una relación temática entre los asuntos legislativos delegados en la norma superior habilitante y las disposiciones acusadas del Decreto Ley 403 de 2020, por lo cual ante dicha conexidad se desvirtúa la tesis del desbordamiento de las facultades extraordinarias alegada en la demanda. Efectivamente, en los términos de la autorización al Presidente de la República, que se circunscriben al desarrollo del Acto Legislativo 04 de 2019, los preceptos cuestionados ordenan el procedimiento para ejercer la atribución sancionatoria otorgada en dicha reforma a los órganos de vigilancia y control fiscal

al adicionar el numeral 17 al artículo 268 Superior11. 10 A ese respecto, se destaca que en la parte motiva del Decreto Ley 403 de 2020 se reseña la intención del Gobierno Nacional de ajustar las disposiciones legales “al nuevo modelo de vigilancia y control fiscal al que hace referencia” el Acto Legislativo 04 de 2019, ordenando “el fortalecimiento de los mecanismos de vigilancia y seguimiento permanente al recurso público”, lo cual, en los términos del numeral 17 de la reforma, incluye regular la facultad de “imponer sanciones desde multa hasta suspensión a quienes omitan la obligación de suministrar información o impidan u obstaculicen el ejercicio de la vigilancia y control fiscal, o incumplan las obligaciones fiscales previstas en la ley. Así mismo, a los representantes de las entidades que, con dolo o culpa grave, no obtengan el fenecimiento de las cuentas o concepto o calificación favorable en los procedimientos equivalentes para aquellas entidades no obligadas a rendir cuenta, durante dos (2) períodos fiscales consecutivos”. 11 En este sentido, se comparte la postura de la Contraloría General de la República que, en su intervención, señala que “se hace evidente la existencia de un vínculo cierto y verificable entre el contenido de la reforma constitucional habilitante AL 04 de 2019 y el contenido del Decreto Ley 403 de 2020, cumpliendo con el requisito de conexidad”, ya que en los artículos demandados se ordena un procedimiento que constituye “un desarrollo de la atribución conferida por el artículo 17 del artículo 268 de la Carta” a los órganos de control y

vigilancia fiscal (Páginas 18 a 20). Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 6 Así las cosas, en relación con el cargo alegado por el demandante, el Ministerio Público le solicitará a la Corte Constitucional que declare la exequibilidad de los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020, porque no constituyen un desbordamiento de las competencias regulatorias otorgadas al Presidente de la República en el parágrafo transitorio del artículo 2° del Acto Legislativo 04 de 2019.

III. Solicitud Por las razones expuestas, la Procuraduría General de la Nación le solicita a la Corte Constitucional que declare la EXEQUIBILIDAD de los artículos 78 a 88 del Decreto Ley 403 de 2020, “Por el cual se dictan normas para la correcta implementación del Acto Legislativo 04 de 2019 y el fortalecimiento del control fiscal”.

Atentamente, SILVANO GÓMEZ STRAUCH Viceprocurador General de la Nación Proyectó: Santiago Bernal Vásquez - Asesor Grado 19 de la Procuraduría Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

Revisó: Madia Elena Ortega Otero - Procuradora Judicial II de la Viceprocuraduría General de la Nación.

Aprobó: Juan Sebastián Vega Rodríguez – Procurador Auxiliar para Asuntos Constitucionales.

Procuraduría General de la Nación Carrera 5 No. 15-80, Bogotá, D.C. | Teléfono: 601587-8750 | www.procuraduria.gov.co 7