PGN - DEMANDANTE Le asiste fundamento legal por inconformidad planteada en recurso de apel

NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Impuesto predial y su actualización catastral IMPUESTO PREDIAL-Base gravable CATASTRO-Importancia de su actualización y objetividad según regulación legal IMPUESTO PREDIAL-Es imperativo acudir a catastro para determinar circunstancias de predios sujetos a este, según sentencia del Consejo de Estado CATASTRO-Su actualización se encuentra en armonía con deber de propietarios de comunicar valor de mejoras para su incorporación a este …..la obligación de las autoridades catastrales relacionada en particular con la ‘actualización’ del catastro y la forma de determinar el avalúo con avalúos parciales para fines de su ‘conservación’, se encuentra en armonía con el deber impuesto a los propietarios de ‘comunicar’ el valor de las mejoras para que sean ‘incorporadas’ al catastro, entidad que debe expedir la respectiva resolución indicando la vigencia fiscal de los avalúos resultantes de la actualización. También se desprende con claridad de las normas enunciadas que para efectos del impuesto predial se toma en cuenta como base gravable el valúo vigente al 1° de enero, y que en relación con la actualización la vigencia se indica en la respectiva resolución, que por mandato legal comienza el 1° de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados. CATASTRO-Proceso de actualización termina con resolución que ordena renovación de inscripción El tribunal hizo prevalecer al 1° de enero de 2014 las ‘construcciones’ porque existían desde 2013 en el predio objeto de actualización y no se podían desconocer a esa fecha, así como la resolución de abril de este año (038 del IGAC) que ordenó la inscripción e indicó esa

vigencia, en cuanto señaló que la actora se había demorado en allegar los planos de esas edificaciones. Conforme a los preceptos enunciados, la actualización corresponde a un ‘proceso’ que culmina con un acto administrativo que ordena la renovación de la inscripción en el catastro del predio actualizado, inscripción que debe efectuarse por mandato legal en la fecha de ese acto, en el cual además, indica la vigencia del avalúo resultante, que no puede ser otra que el 1° de enero del año siguiente a aquel en que se ejecutó. La inscripción de la actualización del predio en el catastro tiene un carácter técnico, no solo por las variables para determinar el valor del avalúo de las mejoras (físico, jurídico y económico) sino porque es de ese modo que quedan incorporadas al mismo, y a partir de lo cual procede su posterior vigencia en el año siguiente, aspectos a los cuales no se pueden oponer la sola existencia de esas mejoras o construcciones. IMPUESTO PREDIAL-Inscripción no se puede confundir con efecto fiscal según Jurisprudencia del Consejo de Estado Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado Carrera 5 15-80 Piso 19 Tel.:5 87 87 50 ext. 11931 www.procuraduria.gov.co 2 DEMANDANTE-Le asiste fundamento legal por inconformidad planteada en recurso de apelación/SENTENCIA-Se debe revocar y acceder a nulidad de actos demandados …La supuesta demora en la entrega de los planos que adujo el IGAC al ordenar la inscripción en abril de 2014, no constituye una causal para cambiar la vigencia prevista en la

ley, porque no está prevista como consecuencia de esa demora y menos a título de sanción por este hecho como pareciera entenderse en este caso. Es claro que frente a lo indicado en las normas antes enunciadas, el municipio no podía tener en cuenta la sola existencia de las construcciones porque la actualización catastral como proceso técnico, produce efectos una vez emitida la respectiva resolución (arts. 13 y 19 decreto 3496/1983). No se trata de amparar la posible negligencia de la parte interesada en este caso, pero tampoco se puede avalar un procedimiento no indicado en la ley, pues otros y más oportunos debieron ser los correctivos al respecto por parte de la administración municipal. Lo anterior resulta suficiente para concluir que asiste fundamento legal a la actora en la inconformidad que plantea, sin que sea necesario pronunciarse sobre el otro argumento que expuso en el recurso de apelación. Por lo anterior, esta agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la H. Sala, revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a la nulidad de los actos demandados. 3 Concepto 201 - 427248 - 2016 Bogotá D.C., 25 de noviembre de 2016 Señores

MAGISTRADOS DEL CONSEJO DE ESTADO

Sala de lo Contencioso Administrativo - Sección Cuarta

E. S. D.

Consejero Ponente: Doctor JORGE OCTAVIO RAMIREZ RAMIREZ Referencia: 68001233300020150036601

Radicado: 22637

Asunto: Impuesto predial – Construcción – Vigencia actualización catastral

Actor: INVERSIONES INMOBILIARIAS BUCARAMANGA

ARAUCO S.A.S.

Conforme a los artículos 277 numerales 1, 3 y 7 de la Constitución Política; 247 del C.P.A.C.A.; 30 del Decreto 262 de 2000; y la Resolución 371 de 2005 del Procurador General, esta agencia del Ministerio Público procede a emitir concepto en el asunto de la referencia.

ANTECEDENTES

1. La sociedad Inversiones Inmobiliarias Bucaramanga Arauco S.A.S. pagó el impuesto predial del año 2014, según la factura enviada por el municipio, por dos (2) lotes con un valor de $262’551.000 y $336’534.000.

2. El municipio de Floridablanca (Santander), con fundamento en el englobe y las construcciones incorporadas mediante resolución catastral del Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, profirió el 7 de julio de 2014 el recibo 27.201 en que reliquidó el impuesto por un valor de $1.986’693.000.

Dicha entidad territorial confirmó la liquidación anterior mediante la resolución 3479 del 28 de octubre de 2014 al decidir el recurso de reconsideración.

3. En la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra el citado municipio respecto de los actos enunciados, para obtener la firmeza del recibo y pago del impuesto predial inicial, la sociedad contribuyente adujo la violación al principio de irretroactividad porque en dichos actos se le había efectuado el cobro del avalúo al 1° de enero de 2014 tomando en cuenta la inscripción de la actualización catastral efectuada después de esa fecha y cuya vigencia empezaba el año siguiente

(2015), y agregó que ello equivalía a la revocatoria directa de esa liquidación inicial de carácter particular sin cumplir el trámite legal para efectuarla. 3.1. En la audiencia inicial la fijación del litigio se concretó a los anteriores temas.

4. El tribunal administrativo de Santander profirió sentencia el 16 de junio de 2016 en la cual negó las pretensiones y condenó en costas.

4 Consideró que no se violaba el principio de irretroactividad en cuanto implicaba no utilizar hechos posteriores para alterar la obligación tributaria, y en este caso, las construcciones efectuadas en 2013, constituían un hecho anterior que no podían tomarse como inexistentes por no encontrarse registrado al 1° de enero de 2014 para efectos del avalúo catastral, por culpa atribuible a la actora de la cual no podía obtener provecho en la medida que se demoró en esa actualización que le correspondía efectuar oportunamente.1 Señaló que el presente asunto consistía en el reajuste del tributo con base en el nuevo avalúo por medio de actos autónomos conforme a la ley, motivo por el que no se había incurrido en una revocatoria directa.

5. La sociedad demandante interpuso recurso de apelación con fundamento en que el tribunal violó las normas sobre vigencia fiscal que confundió con la que tiene la inscripción de la actualización catastral del avalúo determinado por el IGAC en abril de 2014, en cuanto este rige desde el 1° de enero de 2015 como así lo indicó, acorde con la ley,2 pero en este caso se aplicó retroactivamente, y por ello su obligación era

con los elementos que tenía al 1° de enero de 2014. Agrega que el fallo se fundó en la entrega tardía de los planos para la actualización catastral sin pruebas al respecto, que no se discutió porque la litis se centra en la nulidad del recibo de reliquidación, pero no ocurrió porque suministró los datos de englobe en marzo de 2013 en que el IGAC detectó las construcciones, como lo indicó en la resolución de actualización (038/abril 2014), razón por la que el tribunal da por ciertos hechos que no le permitió controvertir. Insistió en que la reliquidación constituye una revocatoria directa de la liquidación inicial sin el trámite legal para ello, y se opone a la condena en costas porque no constan en el expediente ni obró con temeridad. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO Según el recurso de apelación se debe determinar la vigencia de la actualización catastral efectuada, si la reliquidación del avalúo base del predial constituye una revocatoria directa de la liquidación inicial y la improcedencia de la condena en costas. 1. 2. Sobre el impuesto predial y su actualización catastral. La ley 44 de 1990 que fusionó varios tributos municipales en uno solo denominado impuesto predial unificado,3 determinó que la base gravable fuera el avalúo catastral 1 Citó la ley 14 de 1983 (art. 8°) 2 Refiere esta ley (ibídem), el acuerdo municipal 32 de 2012 (art. 14), la resolución 70 de 2011 del IGAC (arts. 130 y 131) y la sentencia del 14 de agosto de 2013 del C.E. expediente 19539.

3 Leyes 48 de 1887 o código fiscal nacional que estableció dicho tributo, 4ª de 1913, 34 de 1920 que lo regularon a nivel departamental y modificaron su tarifa, decretos legislativos 3185 y 4133 de 1951 que lo consolidaron como renta municipal, y ley 14 de 1983. Los impuestos unificados fueron de parques y arborización, y de estratificación socioeconómica y la sobretasa de levantamiento catastral, este consagrado en las Leyes 128 de 1941, 50 de 1984 y 9 de 1989. 5 anual, es decir, el vigente al 1° de enero del año gravable en que se liquida el tributo, acorde con la ley 14 de 1983.4 Ese avalúo está definido como la determinación del valor de los predios, a partir de la investigación y análisis estadístico del mercado inmobiliario,5 o el autoavalúo cuando se establece la declaración anual del impuesto predial unificado. (arts. 1° a 3°). En armonía con lo anterior, la ley 14 de 1983 atribuyó a las autoridades catastrales el deber de formar, actualizar y conservar los catastros con la finalidad de mantener la correcta identificación física, jurídica, fiscal y económica de los inmuebles, y que para los fines de la formación y conservación del catastro el avalúo de cada predio se determinaría por la adición de los avalúos parciales independiente de los terrenos y edificaciones en el comprendidas. Dispuso que los avalúos establecidos conforme a los artículos 4° al 7°, entre ellos para fines de la conservación con avalúos parciales, entrarían en vigencia el 1° de

enero del año siguiente a aquel en que se ejecutaran. Impuso a los propietarios o poseedores de predios o mejoras no incorporadas al catastro, la obligación de comunicar su valor para que el IGAC, las oficinas de catastro o las tesorerías municipales, según el caso, lo incorporaran con los ajustes respectivos como avalúos del inmueble. [arts. 3°, 4°, 5°, 8° y 19 (resaltados fuera del texto original)] El decreto 3496 de 1983, reglamentario de la citada ley, al definir la actualización catastral, prevé que este proceso termina con la resolución que la ordena la renovación de la inscripción de los predios actualizados, en cuya fecha se inscribe, y en dicha resolución se ordena la vigencia de los avalúos resultantes del proceso de actualización que es el 1° de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados (arts. 13, 19 y 22) En concordancia con tales normas se encuentra la resolución 70 de 2011 del IGAC que prevé como fecha de inscripción de los cambios la misma del acto administrativo que lo realiza y que la vigencia de esta inscripción es la señalada en dicho acto administrativo (arts. 130 y 131) El Consejo de Estado ha señalado que para determinar las circunstancias particulares de cada predio sujeto al impuesto predial, es imperativo acudir al catastro que es el punto de partida dentro del proceso de determinación de este tributo, que por ello el impuesto predial será tan eficaz como eficiente sea la actualización y objetividad del Catastro, que frente a nuevas construcciones el interesado debía demostrar que la información catastral no estaba actualizada o era

incorrecta, y que el proceso catastral no era una actividad unilateral, sino de mutuo aporte entre el propietario o el poseedor y la Administración pública y ésta debía ofrecer mecanismos accesibles al público para la actualización de los datos.6 (Resaltados fuera del texto original) Conforme a las normas anteriores, la obligación de las autoridades catastrales relacionada en particular con la ‘actualización’ del catastro y la forma de determinar 4 Artículos 4° y 8°. 5 Al respecto la resolución 2555 de 1988 del IGAC. 6 Sentencias del 29 de marzo de 2006, 27 de agosto y 8 de octubre de 2009, expedientes 14738, 16327 y 16369. 6 el avalúo con avalúos parciales para fines de su ‘conservación’, se encuentra en armonía con el deber impuesto a los propietarios de ‘comunicar’ el valor de las mejoras para que sean ‘incorporadas’ al catastro, entidad que debe expedir la respectiva resolución indicando la vigencia fiscal de los avalúos resultantes de la actualización. También se desprende con claridad de las normas enunciadas que para efectos del impuesto predial se toma en cuenta como base gravable el valúo vigente al 1° de enero, y que en relación con la actualización la vigencia se indica en la respectiva resolución, que por mandato legal comienza el 1° de enero del año siguiente a aquel en que fueron ejecutados.

2. El caso.

El tribunal hizo prevalecer al 1° de enero de 2014 las ‘construcciones’ porque existían desde 2013 en el predio objeto de actualización y no se podían desconocer a esa

fecha, así como la resolución de abril de este año (038 del IGAC) que ordenó la inscripción e indicó esa vigencia, en cuanto señaló que la actora se había demorado en allegar los planos de esas edificaciones. Conforme a los preceptos enunciados, la actualización corresponde a un ‘proceso’ que culmina con un acto administrativo que ordena la renovación de la inscripción en el catastro del predio actualizado, inscripción que debe efectuarse por mandato legal en la fecha de ese acto, en el cual además, indica la vigencia del avalúo resultante, que no puede ser otra que el 1° de enero del año siguiente a aquel en que se ejecutó. La inscripción de la actualización del predio en el catastro tiene un carácter técnico, no solo por las variables para determinar el valor del avalúo de las mejoras (físico, jurídico y económico) sino porque es de ese modo que quedan incorporadas al mismo, y a partir de lo cual procede su posterior vigencia en el año siguiente, aspectos a los cuales no se pueden oponer la sola existencia de esas mejoras o construcciones. En tal sentido es precisa la jurisprudencia allegada por la apelante,7 según la cual la ‘inscripción’ no puede confundirse con el ‘efecto fiscal’ que esta tiene en el impuesto predial que, de acuerdo con la regulación contenida en la Resolución que rige la función catastral, sólo tiene efectos a partir del 1º de enero del año siguiente como lo prevé el artículo 19 así como el artículo 106 íb. que regula la ‘inscripción catastral’ en la función de conservación.8 La supuesta demora en la entrega de los planos que adujo el IGAC al ordenar la

inscripción en abril de 2014, no constituye una causal para cambiar la vigencia prevista en la ley, porque no está prevista como consecuencia de esa demora y menos a título de sanción por este hecho como pareciera entenderse en este caso. Es claro que frente a lo indicado en las normas antes enunciadas, el municipio no podía tener en cuenta la sola existencia de las construcciones porque la actualización catastral como proceso técnico, produce efectos una vez emitida la respectiva resolución (arts. 13 y 19 decreto 3496/1983). No se trata de amparar la 7 Sentencia del 14 de agosto de 2013 del Consejo de Estado, Sección 4ª, expediente 19539. 8 Aunque tales normas están referidas a la resolución 2555 de 1988 del IGAC, son equivalentes a los artículos 43 y 41 respectivamente, de la resolución 70 de 2011 que la derogó. 7 posible negligencia de la parte interesada en este caso, pero tampoco se puede avalar un procedimiento no indicado en la ley, pues otros y más oportunos debieron ser los correctivos al respecto por parte de la administración municipal. Lo anterior resulta suficiente para concluir que asiste fundamento legal a la actora en la inconformidad que plantea, sin que sea necesario pronunciarse sobre el otro argumento que expuso en el recurso de apelación. Por lo anterior, esta agencia del Ministerio Público solicita respetuosamente a la H. Sala, revocar la sentencia apelada y, en su lugar, acceder a la nulidad de los actos demandados. Señores Consejeros, con toda atención,

ALVARO JOSE MARTINEZ ROA

Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado