PGN - DENUNCIA PENAL Definición

Bogotá, D.C., Julio 18 de 2005 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Ref.: Demanda de Inconstitucionalidad parcial contra el artículo 69 de la Ley 906 de 2004, “Por la cual se expide el Código de

Procedimiento Penal”.

Demandantes: YARITZA XIOBEL COLINA RUIZ Y OTROS.

Magistrado Ponente: Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑO

Expediente No. D-5730 Concepto No. 3877 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2 y 278, numeral 5 de la Constitución y por designación realizada por el Procurador General de la Nación mediante Resolución N° 185 del 8 de junio de 2005, al haberse aceptado su impedimento y el del Viceprocurador General de la Nación, procedo a rendir concepto en relación con la demanda instaurada ante esa Corporación por los ciudadanos YARITZA XIOBEL COLINA RUIZ y otros, quienes en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º y 242, numeral 1º de la Carta Política, solicitan se declare la inconstitucionalidad del inciso 2º y la expresión “por una sola vez” del inciso 3º del artículo 69 de la Ley 906 de 2004.

1. Planteamientos de la demanda 1.1. Los demandantes sostienen que la expresión “En todo caso se inadmitirán las denuncias sin fundamento”, vulnera el derecho de acceder a la administración de justicia, contenido en el artículo 229 constitucional, pues

todas las personas tienen la facultad de reclamar su derecho ante la administración de justicia, sin ninguna restricción, y el Estado no debe poner obstáculos para que la ejerza. La expresión inadmitir, es propia del derecho privado y equivale a rechazar de plano, y esto no tiene cabida en el derecho público, que no debe estar sometido a esta clase de restricciones. La inadmisión impide que el denunciante exponga sus argumentos y que se adelanten las diligencias tendientes a establecer si existe o no la conducta punible. 1.2. El inciso 2º del artículo 69 de la Ley 906 de 2004, en todo lo demás, también es inconstitucional porque permite a la Fiscalía determinar a priori, y sin ningún proceso de verificación previo si existen motivos para adelantar la investigación penal. 1.3. Para los demandantes, la expresión “por una sola vez” del tercer inciso se opone al principio de obtener pronta y cumplida justicia porque el denunciante no puede ampliar, cuantas veces sea necesario su denuncia, con el fin de informar aspectos relevantes para la investigación y de los cuales puede depender que la conducta punible no quede en la impunidad.

2. Problemas jurídicos a resolver De acuerdo a los cargos planteados en la demanda, corresponde establecer: 2.1. Si la inadmisión de las denuncias sin fundamento constituye una restricción indebida del derecho de acceso a la administración de justicia 2.2. Si dentro del esquema procesal diseñado a partir del Acto Legislativo 03 de 2002, el Fiscal puede decidir de plano sobre la inadmisión de la denuncia, es decir, sin adelantar diligencias previas de verificación o constatación del

contenido de la denuncia, y de ser así, si esto afecta el derecho a la tutela judicial efectiva consagrada en el artículo 229 Superior. 2.3. Si restringir las oportunidades de ampliación de la denuncia ya sea por solicitud del denunciante o a iniciativa del funcionario investigador, a una sola vez, vulnera la citada norma constitucional y propicia la impunidad. Al respecto, la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales considera:

3. Inadmisión de la denuncia 3.1. Naturaleza y efectos jurídicos de la denuncia en el nuevo esquema procesal 3.1.1. La denuncia es un medio entre varios admisibles, a través del cual llegan a conocimiento del fiscal o del órgano de policía judicial, hechos calificados como constitutivos de conducta punible, dando lugar a la iniciación de la labor investigativa estatal, sin que constituya un requisito de procedibilidad de la acción, como si lo son la querella y la petición especial.

En palabras de Gimeno Sendra es la “declaración de conocimiento y, en su caso, de voluntad, por la que se trasmite a un órgano judicial, Ministerio Fiscal o autoridad con funciones de policía judicial, la noticia de un hecho constitutivo de delito” ( en Derecho Procesal Penal, citado por Oscar Julián Guerrero en Fundamentos teórico constitucionales del nuevo proceso penal, Ed. Nueva Jurídica, 2005, pág. 241) 3.1.2. Se trata esencialmente del cumplimiento de un deber ciudadano (artículo 67 de la Ley 906 de 2004), en cuanto está compelido a interponerla cualquiera, sea o no víctima, que tenga conocimiento de hechos que revistan las

características de delito y deban investigarse de oficio. Mediante la denuncia se realiza la obligación constitucional de colaborar con la administración de justicia, en procura de un orden justo (artículo 95 de la Carta), y se hace prevalecer el interés general sobre el particular, como determinante del ejercicio obligatorio de la acción penal, en un sistema de tendencia acusatoria, marcado por el principio de obligatoriedad. 3.1.3. Del cumplimiento de este deber sólo se está relevado en virtud de las garantías consagradas en los artículos 33 y 74 de la Constitución Política, y el artículo 68 de la ley en cita, que permiten a la persona sustraerse de declarar contra si mismo, contra el cónyuge, compañero o compañera permanente o contra sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o civil, o segundo de afinidad, o cuando media secreto profesional, de tal forma que en los demás casos la omisión de denuncia, es decir, el incumplimiento de este deber ciudadano, puede llegar a constituir una infracción penal. 3.1.4. Los requisitos de este mecanismo de acceso y participación en la administración de justicia penal han sido señalados por el legislador, en desarrollo de la potestad constitucional para configurar los procedimientos judiciales, en el artículo 69 de la Ley 906 de 2004, según el cual: 3.1.4.1. La denuncia puede ser verbal, escrita o presentada por cualquier medio técnico que permita la identificación del autor de la denuncia 3.1.4.2. Debe señalar fecha y hora de presentación, 3.1.4.3. Contener una relación detallada de los hechos conocidos por el

denunciante, y 3.1.4.4. Manifestar si sabe que los hechos ya fueron puestos en conocimiento de otra autoridad o no. 3.1.5. La denuncia tiene entonces una doble connotación: de acuerdo al artículo 95 constitucional, es un deber, porque todo ciudadano está obligado a presentarla cuando conoce de hechos delictivos investigables de oficio; y conforme al artículo 229 ídem, es derecho de acción, por cuanto es una forma, mecanismo o medio a través del cual las personas acuden a la judicatura con el fin de que se descubra la verdad, se administre justicia y sean sancionadas las conductas que por su especial dañosidad social han sido definidas como delitos perseguibles ineludiblemente de oficio. 3.1.6. De allí que la Corte Constitucional en sede de tutela afirmara que: “Además de constituir un deber ciudadano, la posibilidad de denunciar ante las autoridades competentes la ocurrencia de hechos delictuosos, puede constituirse, como en el caso presente, en un elemento que integra el núcleo esencial del derecho al debido proceso (C.P., artículo 29) y de acceso a la administración de justicia (C.P., artículo 229). … las autoridades públicas no pueden poner trabas injustificadas a la persona que desea interponer una denuncia penal con el fin de que sea investigada la ocurrencia de un delito1. La Fiscalía General de la Nación carece de poder discrecional para definir si da o no curso a una denuncia y, por ello, está obligada, al menos, a realizar una indagación preliminar, dentro de la cual podrá determinar si hay o no lugar al ejercicio de la acción penal (C.P.P., artículo 319).” (T-470 de

1. 3.1.7. El que la denuncia sea un mecanismo para ejercer el derecho de acceder a la administración de justicia, tiene tres consecuencias jurídicas relevantes para el estudio del cargo: 3.1.7.1. Quien instaura la denuncia debe hacerlo cumpliendo los requisitos previamente señalados por la ley (principio de legalidad), pues el derecho a la tutela judicial efectiva no es un derecho ejercitable directamente a partir de la Constitución, sino un derecho de prestación que debe realizarse por los cauces fijados por el legislador, en cuanto derecho de configuración legal y no derecho incondicionado y absoluto (Las Garantías Constitucionales del Proceso, Joan Picó I. Junio, J.M. BOSCH, 1997, pág. 42). 3.1.7.2. Ni el legislador ni las autoridades judiciales pueden colocar obstáculos excesivos o irrazonables a quien desea interponer una denuncia, existiendo por el contrario el deber de informar los medios y forma adecuada de hacerlo

(artículo 136 ídem) “ni el legislador puede poner obstáculos a este derecho que no respeten su contenido esencial, ni nadie que no sea el legislador puede crear impedimentos o limitaciones a su alcance” (ob cit pág. 43) 3.1.7.3. La presentación de la denuncia, en virtud del principio de obligatoriedad 1 ST-547 de 1993 (MP. Alejandro Martínez Caballero). que dimana del artículo 250 constitucional, compele a la Fiscalía General de la Nación y a la policía judicial a iniciar las labores investigativas previas que resulten necesarias en orden a determinar la existencia del hecho denunciado y si este reviste las características de delito. El derecho de acción que se

materializa a través de la denuncia tiene entonces el correlativo deber estatal de realizar toda aquella actividad, indagación previa, encaminada a establecer si surge o no la obligación de ejercer la acción penal y de iniciar el proceso penal si resulta del caso. 3.2. La inadmisión de la denuncia es inconstitucional 3.2.1. En criterio del Ministerio Público el inciso 2º del artículo 69 de la Ley 906 de 2004 debe ser declarado inexequible, porque viola el principio de legalidad (artículo 29 constitucional) y el derecho de acceder a la administración de justicia (artículo 229 ídem) dado que habilita al fiscal para disponer la inadmisión de la denuncia a su arbitrio, es decir, cuando de acuerdo a su íntimo convencimiento considere que la presentada es infundada, y además, sin adelantar ningún proceso de verificación previo, como si lo requiere el archivo de que trata el artículo 79 del ordenamiento procesal penal. 3.2.2. El artículo 69 de la Ley 906 de 2004, después de fijar los requisitos de la denuncia, en el inciso segundo determina que “En todo caso se inadmitirán las denuncias sin fundamento”, indicando con ello que a pesar de cumplir con los presupuestos previamente señalados, la denuncia podrá ser inadmitida cuando el fiscal estime que carece de fundamento. 3.2.3. La primera falencia que puede advertirse y que sin duda hace inconstitucional la disposición acusada por violación al principio de legalidad, es que no precisa cuál es o qué constituye el fundamento de una denuncia, es decir, de qué debe adolecer una denuncia para provocar su inadmisión, omisión

conceptual que permite el abuso o uso caprichoso y arbitrario de la facultad consagrada el inciso 2º demandado. No puede decirse que el fundamento, cuya ausencia sanciona la norma con la inadmisión, es el relato pormenorizado de los hechos conocidos por el denunciante, pues de acuerdo con la redacción del precepto acusado, pueden presentarse eventos en que a pesar de hacerse tal relato, el fiscal en todo caso considere que la denuncia carece de fundamento y decida su inadmisión. Además, racionalmente tampoco resultaría admisible afirmar que la ausencia de una exposición detallada de los hechos denunciados puede ser una causal para desechar de plano y no dar curso a la denuncia, cuando nada impide que se corrija esta falencia en la ampliación, donde a instancia del funcionario de policía judicial o del fiscal, el ciudadano concretará los hechos que solicita se investiguen por considerarlos punibles y expondrá con detalle todo cuanto conozca sobre los mismos. Por el contrario, el Ministerio Público estima que en el ámbito penal el derecho constitucional a la tutela judicial efectiva (artículo 229) se proyecta como una exigencia a los funcionarios judiciales de desplegar toda la actividad que resulte necesaria para garantizarle al particular una respuesta adecuada, fundamentada y motivada a la denuncia, que no es otra cosa que la petición ciudadana de que se investiguen penalmente ciertos hechos que se estiman violatorios de bienes jurídicamente relevantes en un contexto social determinado. Así las cosas, cuando un funcionario judicial se niega a iniciar la indagación de unos hechos al considerar que la denuncia mediante la cual tuvo conocimiento

de los mismos, es “sin fundamento” porque no relata con precisión y detalle lo sucedido, no hace otra cosa que conculcar el derecho del denunciante a provocar o promover la actividad jurisdiccional, y avalar con su pasividad la impunidad. Por lo anterior, la salida a la incertidumbre jurídica que plantea la expresión “sin fundamento” del inciso 2º del artículo demandado, no puede ser el considerar como fundamento de la denuncia los hechos objeto de la misma, por cuanto para superar la vulneración del principio de legalidad, se cae en la violación del derecho a acceder a la judicatura para obtener la tutela judicial efectiva de bienes protegidos por el derecho penal porque a pesar de que el fiscal tiene el deber de verificar si es procedente iniciar la persecución penal, el legislador le permite incumplirlo y excusarse en la ausencia de fundamento de la denuncia para renunciar prematuramente al ejercicio de la acción penal. 3.2.4. Podría argumentarse a favor de la medida que es un mecanismo útil para que la Fiscalía General de la Nación escoja e investigue únicamente aquellas conductas que merecen la atención de la administración de justicia penal, evitando el desgaste del aparato estatal en asuntos que carecen de igual trascendencia penal, pero tal hipótesis resulta constitucionalmente inadmisible por varios aspectos: 3.2.4.1. En primer lugar la inadmisión que autoriza la norma no es ni puede justificarse en las mismas razones que sustentan la aplicación del principio dispositivo o de oportunidad, el cual esta sujeto al control de legalidad del juez de garantías y, desde el punto de vista sustancial, exige la concurrencia de los

requisitos necesarios para dar inicio a un proceso penal, vale decir, que se haya determinado la existencia de una conducta con características de delito y que existan suficientes elementos materiales probatorios o evidencia física que comprometan la responsabilidad del investigado, presupuestos naturalmente inexistentes, cuando a penas se presenta la noticia criminis, a través de la denuncia. En efecto, es improcedente apelar al mismo argumento que fundamenta la incorporación del mencionado principio cuando aún no está establecida la procedencia de la acción penal, es decir, no se ha determinado si la Fiscalía está vinculada por el principio de oficialidad o no. Y es que, como lo ha dicho la profesora Teresa Armenta Deu “La aplicación del principio de legalidad penal “nulla poena sine lege” en su faceta jurisdiccional (aplicación de las penas por los órganos jurisdiccionales y sólo a través del proceso), impide la implantación de criterios de oportunidad que incidan en la existencia o no de persecución penal, más allá del ámbito señalado por el legislador penal”. (Principio acusatorio y Derecho Penal, J.M. Bosh Editor, 1995, pág. 39) Así las cosas, no puede afirmarse que la inadmisión de las denuncias es un mecanismo para escoger los hechos que por su importancia deben ser investigados penalmente. 3.2.4.2. La inadmisión de las denuncias por el organismo encargado de darles curso tampoco puede ser un medio para racionalizar el trabajo judicial, evitando que deba investigar y pronunciarse sobre denuncias manifiestamente infundadas, pues un principio cardinal del proceso penal diseñado por el Acto

Legislativo 03 de 2002 es el de obligatoriedad, en virtud del cual es deber de la Fiscalía ejercer la acción penal y realizar la investigación de los hechos que revistan las características de un delito de que tenga conocimiento mediante denuncia, querella, petición especial, o de oficio “siempre que medien suficientes motivos y circunstancias fácticas que indiquen su posible existencia”, condicionamiento que implica y exige a la Fiscalía el desarrollo de una labor investigativa o de verificación del contenido de la noticia criminis, cuyo fin es averiguar si existen tales motivos y circunstancias referidos en el inciso 1º del artículo 250 constitucional. 3.2.4.3. Otro aspecto a considerar es que el legislador consagró la inadmisión como una figura jurídica distinta e independiente del archivo de las diligencias consagrado en el artículo 79 de la Ley 906 de 2004, archivo que, como lo impone este precepto requiere que el fiscal previamente constate o verifique que “no existen motivos o circunstancias fácticas que permitan su caracterización como delito, o indiquen su posible existencia como tal”, de tal manera que la decisión de archivo se produce como consecuencia de la actividad investigativa previa, que por virtud del principio de oficialidad realiza el fiscal, y que le permiten establecer que no están dadas las condiciones que dan lugar al ejercicio obligatorio de la acción penal. La norma demandada plantea una situación jurídica bien distinta, donde la respuesta estatal al informe ciudadano sobre la posible comisión de un delito es la inadmisión de plano, es decir, es la negativa a dar cualquier trámite a la

denuncia porque el fiscal concluye que carece de fundamento, sin ocuparse de adelantar un proceso de verificación o constatación de la improcedencia del ejercicio de la acción penal, como le correspondería hacerlo en virtud del principio de oficialidad. La inadmisión de la denuncia excluye cualquier posibilidad de desarrollo de actividad investigativa estatal, no se alcanza a dar al menos inicio a la fase previa de indagación, con lo cual el interés ciudadano de que se investigue un comportamiento que se estima penalmente reprochable, ese derecho a promover la actividad jurisdiccional se ve totalmente frustrado. La Corte Constitucional en sede de tutela ya había precisado que “La Fiscalía General de la Nación carece de poder discrecional para definir si da o no curso a una denuncia y, por ello, está obligada, al menos, a realizar una indagación preliminar, dentro de la cual podrá determinar si hay o no lugar al ejercicio de la acción penal.” (Sentencia T-470 de 1996), consideración que adquiere mayor relevancia en el nuevo ordenamiento procesal que, como se ha dicho, se fundamenta en el principio constitucional de la obligatoriedad. 3.2.5. Es indiscutible que el ejercicio de la acción penal, conforme a los parámetros explícitamente definidos por la Constitución en el artículo 250, supone el conocimiento de un hecho que revista las características de delito y de elementos materiales probatorios que revelen su existencia, pero ello de ninguna manera entraña que la actividad investigativa de la Fiscalía, incluso la desarrollada en la fase previa o preprocesal, tiene lugar siempre que la noticia criminis, esta acompañada de elementos materiales que la fundamenten, porque quien denuncia o da a conocer el hecho presuntamente delictivo a la

fiscalía no tiene la carga probatoria de su aserto. Admitir la postura contraria desconoce de modo flagrante la competencia que la Carta Política ha asignado a la Fiscalía para investigar la posible comisión de punibles y formular la respectiva acusación, en cuanto hace depender el ejercicio de la acción penal de la iniciativa y voluntad particular del denunciante, lo que si bien no es ajeno a otros esquemas procesales acusatorios, si lo es al diseñado por el Acto Legislativo 03 de 2002. La inadmisión de la denuncia por ausencia de fundamento supondría una pérdida del monopolio investigativo de la Fiscalía, pues conforme a la norma demandada, el denunciante parecería tener no sólo el deber de informar, comunicar, o dar a conocer los delitos perseguibles de oficio, sino además la carga probatoria de ellos, de tal manera que deba obtener y aportar medios de conocimiento sobre el hecho, actividades propias de la indagación previa cuyo desarrollo corresponde por mandato constitucional al ente acusador. Son las razones anteriores, las que fundamentan la solicitud de inexequibilidad que se elevará a la Corte Constitucional.

4. La ampliación de la denuncia y las posibilidades para el denunciante de ser escuchado dentro del proceso penal. 4.1. El inciso tercero del artículo 69 de la Ley 906 de 2004 indica que “La denuncia solo podrá ampliarse por una sola vez a instancia del denunciante, o del funcionario competente, sobre aspectos de importancia para la investigación”, restricción que el actor acusa de inconstitucional por violación del derecho a acceder a la administración de justicia.

4.2. Considerando que una vez presentada la denuncia, la Fiscalía General de la Nación está obligada a darle trámite, es decir, a iniciar las actividades que le permitan determinar si hay mérito para ejercer la acción penal o no, la expresión acusada a juicio del Ministerio Público es constitucional, en cuanto atiende a la necesidad de racionalizar y organizar el acceso de los particulares a la administración de justicia. 4.3. A diferencia de lo que dispone el inciso segundo, la expresión demandada no impide a la persona poner en conocimiento de las autoridades judiciales un hecho presuntamente delictivo, cuya investigación se solicita a través de la denuncia, sino que fija las condiciones para el ejercicio de ese derecho de acción, de modo que presentada la denuncia y provocada de esta forma la actividad investigativa del Estado, la ley brinda otra posibilidad al denunciante para dar información adicional sobre aspectos, como lo dice la norma, de importancia para la investigación, ya sea por solicitud propia o por decisión del funcionario competente. Se trata entonces de una norma que busca garantizar la eficiencia, economía y racionalización del acceso a la administración de justicia, la cual, de una parte no puede estar sometida a la voluntad del denunciante, de modo que se le permita interferir en la investigación cuantas veces desee, solicitando repetida e insistentemente se reciban ampliaciones a su denuncia, además porque, como lo dispone el artículo 250 constitucional la dirección y control de la investigación penal está a cargo de la Fiscalía General de la nación y es éste el organismo que debe fijar la ruta que ha de seguir su labor. 4.4. Desde otra perspectiva, cuando la norma precisa que el funcionario

competente puede ordenar la ampliación de la denuncia por una sola vez, tampoco está afectando el derecho a la tutela judicial efectiva que dimana del artículo 229 constitucional, por cuanto el ente acusador tiene infinitos mecanismos, dentro del marco constitucional y el respeto a los derechos fundamentales, a los cuales puede acudir en desarrollo de la investigación, como la realización de entrevistas. Así las cosas, la consecución de la justicia en el caso concreto no se pone en peligro, pues la norma no niega la posibilidad al funcionario de entrar en contacto con el denunciante con el fin de obtener la información que estime necesaria, al contrario, la consagra, aunque precise que únicamente puede hacerlo en una oportunidad. Por las anteriores razones, se solicitará la desestimación del cargo presentado contra la expresión “por una sola vez” del inciso 3º del artículo 69 de la Ley 906 de 2004.

5. Conclusión Por lo expuesto, la Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales solicita a la Corte Constitucional: 5.1. Declarar INEXEQUIBLE el inciso 2º del artículo 69 de la Ley 906 de 2004. 5.2. Declarar EXEQUIBLE la expresión “por una sola vez” del inciso 3º del artículo 69 de la Ley 906 de 2004.

Señores Magistrados,

SONIA PATRICIA TÉLLEZ BELTRÁN

Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales SPTB/Alie