PGN - DERECHO A GOZAR DE UN AMBIENTE SANO Jurisprudencia

ACCIÓN POPULAR-Vulnerados los derechos e intereses colectivos al goce de un ambiente sano, la moralidad administrativa y aprovechamiento racional de los recursos públicos, debido a la expedición e implementación de la Resolución N° 1089 de 12 de septiembre de 2017, por la adopción de un cronograma imposible de cumplir para presentar los proyectos de Inversión y Pre-Inversión en descontaminación del recurso hídrico y la falta de idoneidad de quienes fueron designados en el comité evaluador, con lo que se restringió la participación de todos los municipios del Departamento de Nariño. DERECHOS COLECTIVOS-Se produjo un daño consumado respecto de los derechos colectivos que se ampararon Inconformes con la decisión del fallador de primera instancia la defensa de CORPONARIÑO presento escrito de impugnación argumentando que las pruebas acopiadas no dan cuenta de ninguna vulneración a los derechos colectivos invocados y que el protocolo que se estableció en la Resolución N° 1089 de 2017 se adelantó en ejercicio de la autonomía que tiene la Corporación y atendiendo a que la construcción de los proyectos a seleccionar con ocasión a éste, obedecen a una elaboración previa de los municipios que debe demostrar su interés en acudir a la convocatoria y allegar los documentos que para su elección se requieren, documentos que no son una exigencia prematura con relación a la Resolución N° 1089 de 2017, sino que su elaboración por exigencia legar se debe preparar de manera previa pues están articulados con otros instrumentos como el PSMV, el POT, y los planes de desarrollo municipal, entre otros, de

tal manera que no son requerimientos caprichoso, sino que se debe construir de manera previa y por exigencia legal. Que asimismo el material probatorio no da cuenta de una afectación o vulneración al medio ambiente pues de ello no hay prueba en el proceso y que el comité evaluador de los proyectos fue constituido por personas idónea pues de lo contrario no se allego prueba al proceso. ACCIÓN POPULAR-Como medio constitucional de protección de bienes e intereses colectivos El artículo 88 de la Constitución consagró la posibilidad de instaurar acciones populares con la finalidad de proteger los derechos e intereses colectivos, en los siguientes términos: (…) De acuerdo con lo anterior, las acciones populares se encuentran actualmente reguladas por la Ley 472 de 1998, que en su artículo 2 las define así: (…). Además, el art. 4 de la Ley 472 de 1998 nos trae una lista detallada de los bienes e intereses colectivos, así:“ARTICULO 4o. DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS. Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: a) El goce de un ambiente sano, de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; b) La moralidad administrativa; c) La existencia del equilibrio ecológico y el manejo y aprovechamiento racional de los recursos naturales para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución. La conservación de las especies animales y vegetales, la protección de áreas de especial importancia ecológica, de los ecosistemas situados en las zonas fronterizas, así como los demás intereses de la comunidad relacionados con la

preservación y restauración del medio ambiente; d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; e) La defensa del patrimonio público; f) La defensa del patrimonio cultural de la Nación; g) La seguridad y salubridad públicas; h) El acceso a una infraestructura de servicios que garantice la salubridad pública; i) La libre competencia económica; j) El acceso a los servicios públicos y a que su prestación sea eficiente y oportuna; k) La prohibición de la fabricación, importación, posesión, uso de armas químicas, biológicas y nucleares, así como la introducción al territorio nacional de residuos nucleares o tóxicos; l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles Página 1 de 31

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Procuraduría 4 Delegada ante el Consejo de Estado, Carrera 5 No. 15 – 8º PISO 19 Bogotá, Línea gratuita para todo el país: 01 8000 940 808 (571) 5878750 Exts. : 11961, Email: notidel4cedo@procuraduria.gov.co, www.procuraduria.gov.co, NIT. 899999119-7 técnicamente; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes;n) Los derechos de los consumidores y usuarios. Igualmente son derechos e intereses colectivos los definidos como tales en la Constitución, las leyes ordinarias y los tratados de Derecho Internacional celebrados por Colombia” (Destacados de la Delegada). Ahora bien, teniendo en cuenta lo establecido en el

literal a), b) y e) de la norma citada, además de la consagración expresa contenida en el artículo 88 de la Constitución, el derecho colectivo a gozar de un ambiente sano, a la moralidad administrativa y a la defensa del patrimonio público, pueden ser protegidas a través de las acciones populares consagradas en el art. 88 de la Constitución, reglamentadas por la Ley 472 de 1998 y normas complementarias. DERECHO A GOZAR DE UN AMBIENTE SANO-Jurisprudencia De lo anterior se colige que el Estado debe propender por la defensa del medio ambiente y en consecuencia de articular actuaciones o gestiones para su protección, defensa, conservación y control pues aquél constituye el contexto vital para la supervivencia de los seres humanos; de tal suerte que tales acciones recaen en cabeza del Estado y de las instituciones concebidas para los anteriores propósitos en procura de evitar su deterioro o destrucción y de imponer sanciones legales por conductas que lo amenacen o afecten y en caso de que esto ocurra de exigir la reparación de los daños causado. Al respecto se debe destacar que, para este Despacho, este derecho se vulnero en la medida que el plazo concedido en el cronograma de la Resolución N° 1089 de 2017 para la presentación de los proyectos de Inversión y Pre-Inversión en descontaminación del recurso hídrico en el Departamento de Nariño, limito el derecho de participación de los entes territoriales en procura de la protección de las fuentes hídricas de su jurisdicción y con ello la defensa del medio ambiente, y poder articular actuaciones para la protección, defensa, conservación de

la fuentes hídricas; lo anterior en la medida que de los 64 municipios del Departamento de Nariño a los cuales estaba dirigida la convocatoria, según lo reconoce la misma entidad, tan solo 21 pudieron presentar proyecto dentro del término de 3 días concedido en la convocatoria y de los cuales 17 fueron seleccionados por cumplir los requisitos para su cofinanciación, proyectos que según lo probado, solo 10 de ellos lograron la ejecución del 100% de los recursos asignados, por lo que la finalidad quedo cuando menos a medio camino, siendo que finalmente solo beneficio a 10 municipios de un total de 64 que pudieran haber sido participes del proyecto si las condiciones hubieren sido otras menos apremiantes. DERECHO COLECTIVO A LA MORALIDAD ADMINISTRATIVA-Se encuentra asociado con la legalidad; en tal sentido aquel derecho encuentra su amenaza ante la ocurrencia de fenómenos como la corrupción, la mala fe, el desconocimiento de la ética y el recto manejo de los bienes y recursos del Estado y actuaciones que se desplieguen con fines indebidos o contrario a los principios de la administración pública Del anterior presupuesto jurisprudencial se deducen dos supuestos para la configuración de una amenaza o vulneración al derecho a la moralidad administrativa, uno corresponde a la existencia probada de una afectación o amenaza a un bien jurídico por acción u omisión y en segundo término que se genere un quebrantamiento al principio de legalidad. En tal medida se debe decir que los presupuestos legales para el proceso de convocatoria fueron fijados en la Resolución N° 1089 de 2017, acto administrativo que fue publicado el 12 de septiembre de 2017 a las 5:50 pm, y según lo señalado en la resolución, el Comité

Evaluador de la Convocatoria, era el encargado de publicar la convocatoria a los municipios, los anterior según se extrae del numeral 1 del numeral 4.1 “COMITÉ EVALUADOR” del capítulo 5 de la Resolución N° 1089 de 2017, que señala: (…). Advierte el Ministerio Público que, los anteriores hechos constituyen una real vulneración a lo establecido por la Página 2 de 31

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la moralidad administrativa, impedientemente de la gravedad de esa omisión o desconocimiento de la norma, adicionalmente se afectó también el interés general, pues como resultó probado a lo largo del proceso, las finalidades de la convocatoria no se satisfacieron en su totalidad, pues como ya se dijo, solo 10 municipios de un total de 64 destinatarios del proyecto, pudieron cumplir en el 100%. DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO-Alude a la eficiencia, oportuno, responsable y transparencia manejo y administración de los recursos públicos y a su utilización de acuerdo con su objeto y en estricto cumplimiento de los fines del Estado/DERECHO COLECTIVO A LA DEFENSA DEL PATRIMONIO PÚBLICO-Jurisprudencia Del anterior precepto jurisprudencia se advierte que para la vulneración o amenaza al derecho colectivo invocado, se debe probar un ineficiente, inoportuno e irresponsable manejo de los recursos públicos y lo cual eventualmente puede llevar a un detrimento en el erario; al respecto dentro del plenario quedo acreditado, como lo señaló el fallo impugnado y respecto a lo cual no se desvirtuó nada, con relación al uso de los recursos asignados a los proyectos que resultaros escogidos en el marco de la convocatoria realizada en la Resolución N° 1089 de 2017: La anterior afirmación resulta para el Ministerio Público suficiente para advertir una ineficiencia en el uso de los recursos públicos destinados a través de la Resolución No. 1089 de 2017, como quiera que el plenario da cuenta que de los $8.471.925.887,39, no todos fueron asignados o destinados para financiar o cofinanciar

proyectos de inversión y pre inversión en descontaminación del recurso hídrico en el Departamento de Nariño, pues tan solo el 62,5% de los recursos que se destinaron para financiar o cofinanciar se lograron ejecutar. Lo cual, además, demuestra que el término concedido para la presentación de los proyectos se constituyó en una talanquera para la ejecución de los recursos en la medida que impidió la mayor concurrencia de municipio a la convocatoria dado así la oportunidad de seleccionar mas proyecto y ejecutar más recursos. Página 3 de 31

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CONCEPTO No. 066 / 2023

Bogotá D.C., 20 de junio de 2023.

SEÑORES

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejera Ponente Doctora MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

E. S. D.

EXPEDIENTE: 52001-23-33-000-2018-00334-01 (69.686) ACCIÓN: Medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos.

ACTOR: SINTRACORPONARIÑO Y OTROS.

DEMANDADO: Corporación Autónoma Regional de Nariño

Sentido del Concepto: Solicitud que se CONFIRME la sentencia de primera instancia que amparó las pretensiones de la demanda // Se presenta vulneración de los derechos e intereses colectivos a gozar de un ambiente sano, moralidad administrativa y al patrimonio público. // No se encuentra acreditado dentro del plenario que CORPONARIÑO de manera previa a la publicación del cronograma para la elección de proyectos de inversión y pre inversión en descontaminación del recurso hídrico en el Departamento de Nariño haya realizado labores de coordinación o información con los entes territorial o empresas de servicios públicos de su jurisdicción para la comparecencia oportuna de aquellos a la convocatoria.

El Ministerio Público en cumplimiento de la función de intervención, actúa ante esta instancia dentro del medio de control de la referencia, teniendo en cuenta que la función de la Procuraduría General de la Nación se centra en la vigilancia del cumplimiento de la Constitución Política y la Ley, además de la protección de los Derechos Humanos y del patrimonio público. Para lo cual, se presente el siguiente concepto:

1. ANTECEDENTES

1.1. La Demanda – Pretensiones. El SINDICATO DE TRABAJADORES DE LA CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE NARIÑO, en adelante SINTRACORPONARIÑO, presento demanda en ejecución del medio de control de Protección de Derechos e Intereses Colectivos contra la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE NARIÑO, en adelante CORPONARIÑO, con el objetivo que se accedan a la protección de los derechos colectivos al (i) goce de un ambiente sano, de

conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias; (ii) La moralidad administrativa y (iii) el que denomino como aprovechamiento racional de los recursos públicos. Para lo cual lo accionantes solicitan que se ordene a la Corporación Página 4 de 31

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CORPONARIÑO a las 5:40 pm del día 12 de septiembre de 2017, tiempo a partir del cual los municipios del Departamento de Nariño pudieron enterarse de los requisitos establecidos en el protocolo, el cual contenía los siguientes términos: Actividad Fecha Convocatoria a municipios Fecha de publicación Cierre de presentación de proyectos 3 días Verificación de documentación y requisitos mínimos 6 días Publicación del acta de revisión – Solicitud de ajustes 3 días Entrega de ajustes por los municipios 2 días Verificación de documentación – Ajustes 3 días Publicación del acta de verificación de proyectos 1 día Traslado de la evaluación 1 día Comunicación de proyectos viables 1 día Entrega de documentación para convenio 5 días Elaboración de estudios previos 3 días Revisión de estudios previos 3 días Elaboración de minutas 3 días Suscripción de convenios 3 Días Página 5 de 31

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primeros ítems: “Convocatoria a municipios – 12 de septiembre de 2017” y Cierre de la presentación de proyectos – 15 de septiembre de 2017”. Señaló que el protocolo adoptado el 12 de septiembre de 2017 era abiertamente inconstitucional por vulnerar el principio de publicidad, el derecho a un tratamiento igualitario de los municipios y el derecho a una participación amplia y efectiva. Que en consecuencia de lo anterior la parte actora el día viernes 22 de septiembre de 2017, radicaron ante la dirección general de CORPONARIÑO una solicitud con el objeto de que se suspenda y modifique el protocolo adoptado para que, de una manera transparente y con una convocatoria amplia, se proceda a brindar la oportunidad a todos los municipios del Departamento de Nariño de participar en el proceso; solicitud que no fue tenida en cuenta y el día 26 de septiembre de 2017 se publicó en la página web de CORPONARIÑO el “acta de revisión de requisitos de proyectos de preinversión e inversión de descontaminación hídrica convocatoria 2017”, de la que hacen parte 17 municipios participantes de los 64 que conforman el Departamento. Destaco la parte actora que el protocolo de la Resolución No. 1089 de 2017, en el Capítulo 5, numeral 4.1., establecía la conformación del Comité Evaluador de los proyectos presentados así: “El Director General designará mediante acto administrativo la conformación del equipo de profesionales conformado por funcionarios de planta que se encargarán conjuntamente con el subdirector, de hacer la evaluación y seguimiento de los proyectos…”; y que pese a ello en el “acta de revisión requisitos de proyectos de preinversión e inversión de descontaminación hídrica convocatoria 2017” aparece

que el comité está integrado por la jefe de la Oficina Jurídica, el Subdirector de Intervención para la Sostenibilidad Ambiental, y un funcionario de planta que cuenta con nombramiento provisional y sin experiencia en el campo ambiental, sin considerar que la Corporación cuenta con personal calificado e idóneo para tal fin en su planta de personal. 1.1.3. La postura de CORPONARIÑO es que la entidad tiene la facultad de ejecutar los recursos provenientes de la tasa retributiva de manera directa y sin necesidad de convocatoria alguna, además que el ordenamiento jurídico no provee normas que fijen plazos mínimos de cada una de las etapas de un proceso; resalta que los proyectos de descontaminación hídrica a los que se orientan los recursos no se han manejado a corto plazo pues debieron estar incluidos en el PSMV (Plan de Saneamiento y Manejo de Página 6 de 31

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respecto del tratamiento de sus vertimientos y la planificación de este con su propio plan de saneamiento. Destaco que todos los municipios del Departamento han tenido la oportunidad de conocer las formas a través de la cual la Corporación distribuye los recursos de destinación específica, mediante convocatorias para la presentación de proyectos, pero los requisitos no se establecieron en la Resolución Nº 1089 de 2017, sino desde hace ya varios años atrás. Que por lo anterior no se trata de proyectos nuevos, sino que corresponde a un proceso ya adelantado desde tiempo atrás. Que respecto de la solicitud presentada por los sindicatos, refiere que se encontraba en trámite la contestación cuando se radicó la acción popular. Que es irresponsable la calificación que hace la parte demandante respecto del personal designado para las tareas de evaluación, pues quienes lo integran tienen idoneidad y calidades propias para integrarlos, pertenecientes de la planta de personal. Advirtió como excepciones la improcedencia de la acción popular, existencia de violación al principio de la finalidad de la acción popular, inexistencia de violación de los derechos colectivos demandados. 1.1.4 El señor Omar Benavides, presentó escrito de coadyuvancia en su condición residente del Municipio de Ipiales y manifestó que es prioritaria la construcción de plantas de tratamiento de aguas residuales en los municipios de Cumbal, Carlosama y Aldana, habida cuenta que el agua que se consume en Ipiales se toma del Rio Blanco, fuente hídrica donde se depositan las aguas servidas de esos municipios, causando graves problemas de salud. Destaco que la asignación de recursos debe obedecer a criterios de necesidad, identificados de manera técnica y no debido a quien presente en primer orden unos documentos.

Señaló que no hay razón para reducir a sólo tres días el término para presentar proyectos de descontaminación hídrica, tiempo en el cual que no es posible cumplir con los requisitos. Explicó que la convocatoria estaba dirigida a las administraciones municipales interesadas en la descontaminación hídrica, pero, para el caso del Municipio de Ipiales, las Página 7 de 31

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asignación de recursos para descontaminación hídrica que viene utilizando CORPONARIÑO no es técnica ni objetiva y, por el contrario, favorece una asignación de recursos a dedo, pues la convocatoria es escondida, sin difusión y con el único propósito que favorecer a los municipios amigos de la administración de la Corporación. precisó que los municipios que salieron favorecidos en la convocatoria del 2017 no cuentan con los requisitos de ley y de la convocatoria. 1.1.6. Por su parte la DEFENSORÍA DEL PUEBLO presento escrito de coadyuvancia a las pretensiones de la parte actora y para tal efecto depuso que la convocatoria sólo se presentaron escasamente 17 municipios de un total de 64 del Departamento de Nariño, por lo cual estimo que no existieron las garantías pertinentes para la participación de los mismos, poniendo en peligro el derecho a la igualdad, a la participación en políticas públicas de ambiente sostenible, además, el principio razonable de justicia ambiental y equidad ambiental. Que en consecuencia la necesidad de dar aplicación al principio de publicidad, transparencia y convocatoria amplia y participativa, que permitan a todos los Municipios del Departamento de Nariño la posibilidad de participar en el proceso. Considero que la Resolución Nº 1089 de 12 de septiembre de 2017, refleja una política pública ambiental que no incluye a la totalidad de los municipios del Departamento de Nariño, al parecer, como consecuencia de un proceso de convocatoria relámpago. 1.1.7 El MINISTERIO PÚBLICO presentó su concepto de fondo en el que señala que dentro del proceso se demostró que la vulneración de los derechos colectivos al ambiente sano,

defensa del patrimonio público y moralidad administrativa, susceptibles de ser amparados mediante acción popular. Página 8 de 31

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número de beneficiarios y la calidad de los recursos hídricos. Que la circunstancia antes anotada, en su criterio, denota igualmente una deficiencia en el cumplimiento del principio de eficacia, en el entendido que deja librada al criterio o diligencia de cada municipio la financiación de proyectos que son de responsabilidad y competencia de la CAR. En consecuencia estimó que es preciso que la accionada ejerza sus funciones en virtud de las necesidades ambientales de la región y no supeditada a la iniciativa de los municipios y operadores. Señaló que la Corporación, independientemente del procedimiento, determine de manera previa y objetiva, cuál es el plan de acción y los criterios de priorización para la ejecución de los recursos de la tasa retributiva por vertimiento, ejerciendo sus funciones debido a la necesidad ambiental y no supeditada a la iniciativa de los municipios y operadores. que en tal sentido sí es procedente la acción popular para la protección de los derechos colectivos que se encuentran vulnerados; considera que las pretensiones están llamadas a prosperar, sin perjuicio de las facultades que le asisten al Tribunal para regular el tipo de órdenes procedentes para conjurar el daño contingente a los derechos colectivos vulnerados. 1.2. Sentencia de primera instancia: Correspondió el conocimiento del asunto al Tribunal Administrativo de Nariño, despacho que mediante sentencia No. 2020-084-SO de primera instancia de fecha 24 de junio de 2020 resolvió declarar que CORPONARIÑO VULNERÓ Y AMENAZÓ los derechos colectivos al Página 9 de 31

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Que es claro que los proyectos de inversión y prei