PGN - INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA - Por indebida escogencia de la acción según juri

Expediente No 53.823 (2012-00298) Acción de Reparación Directa ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA-En contra del Departamento del Tolima por incumplir un contrato de obra suscrito con un consorcio INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN-La acción idónea para sacar avante las pretensiones era la de controversias contractuales El Ministerio Público observa una indebida escogencia de la acción que configura una ineptitud sustantiva de la demanda, pues revisados los hechos y las pretensiones surge evidente que la acción idónea para sacar avante las pretensiones era la de controversias contractuales y no la acción de reparación directa, pues el hecho generador de los perjuicios cuya indemnización se reclama lo constituye la decisión contenida en el oficio No 1550 de 1 de agosto de 2006 expedido por la Oficina de Asuntos Jurídicos del Despacho del Gobernador del Tolima, cuya legalidad cuestionan los demandantes. Acto administrativo que corresponde a uno de naturaleza contractual, el cual surgió como respuesta a lo solicitado por algunos integrantes del Consorcio Ingenieros y Arquitectos de Tolima, por razón y con ocasión del contrato 0215 de 2006, suscrito con el Departamento del Tolima. El C.C.A en los artículo 84 a 87 consagra las acciones que se pueden incoar para controvertir los actos, las actuaciones u omisiones de la administración, así como lo referente a los contratos estatales, cada una con un objeto determinado y respecto de las cuales en el Art. 136 ib. se consagra un término de caducidad distinto. Las acciones de reparación directa y de controversias contractuales, tienen causa y

finalidades diferentes. Si lo pretendido es que se declare la responsabilidad por los daños ocasionados por actos administrativos legales, la acción si es la de reparación directa como lo ha indicado el Consejo de Estado. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Era la acción idónea De conformidad con el referente jurisprudencial y los hechos y pretensiones de la demanda se debe concluir que la acción idónea era la de controversias contractuales, que no fue invocada en la demanda, con el agravante que en parte alguna solicita la nulidad del acto administrativo contractual contenido en el Oficio No 1550 de 1 de agosto de 2006. Si bien la parte actora califica de omisiva la decisión del ente territorial, también lo es que no solicita su desaparición del mundo jurídico. APLICACIÓN DEL PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-Esta facultad no puede ser utilizada para adecuar las acciones ejercidas por el demandante La parte actora pretende en instancia de apelación que se aplique el principio de iura novit curia y se resuelva el fondo del asunto interpretando que la acción interpuesta fue la de controversias contractuales. Esta facultad no puede ser utilizada para adecuar las acciones ejercidas por el demandante, pues ello afectaría el derecho al debido proceso

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 2 Expediente No 53.823 (2012-00298) Acción de Reparación Directa de la entidad demandada, pues implicaría modificar el concepto de violación y el

fundamento del daño alegado. ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Su fundamento en nada refiere a la omisión de obligaciones a cargo de la entidad territorial Si en gracia de discusión se aceptara que se pudiera estudiar el proceso como controversia contractual, lo cierto es que las pretensiones de la demanda tampoco estarían llamadas a prosperar, pues se desconoce el acta de liquidación final del contrato, lo que hace imposible establecer el término legal de caducidad. Tampoco se puede afirmar que el acto contractual origen de los perjuicios alegados se encuentra viciado de nulidad por falsa motivación, lo que de suyo hace imposible predicar que la entidad estatal deba responder por un incumplimiento contractual, pues basta con revisar las obligaciones del Departamento del Tolima establecidas en la cláusula Tercera del Contrato de obra No 0215 de 9 de junio de 2006 VS el acto administrativo contractual para concluir que su fundamento en nada refiere a la omisión de obligaciones a cargo de la entidad territorial. INDEBIDA ESCOGENCIA DE LA ACCIÓN-Lo cual impide emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones formuladas/CONCILIACIÓN ADMINISTRATIVA-No es viable Es suficiente para concluir que procede declarar de oficio la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción, lo cual impide emitir un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones formuladas por los demandantes y en su lugar proferir un fallo inhibitorio. En virtud de lo expuesto, el Ministerio Público considera que NO resulta viable conciliación en el que se reconozca indemnización a favor de la parte actora.

RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DEL ESTADO-Por daños ocasionados de los actos administrativos según jurisprudencia del Consejo de Estado ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES-Es la procedente para dirimir un litigio del contrato estatal según jurisprudencia del Consejo de Estado APLICACIÓN DEL PRINCIPIO IURA NOVIT CURIA-Jurisprudencia del Consejo de Estado INEPTITUD SUSTANCIAL DE LA DEMANDA-Por indebida escogencia de la acción según jurisprudencia del Consejo de Estado

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 3 Expediente No 53.823 (2012-00298) Acción de Reparación Directa

PROCURADURIA PRIMERA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO CONCEPTO No 033 / 2016

Bogotá, D.C., 24 de febrero de 2016 Señores

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENACIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA – SUBSECCIÓN C

Consejero Ponente dr. JAIME ORLANDO SANTOFIMIO GAMBOA

E. S. D.

Ref: Proceso No 53.823 (73001233100020120029801) Acción de reparación directa

Actor: ARMANDO CORTES TORRES, SONIA LUZ ALVARO

CALVACHE, CONSORCIO INGENIEROS Y ARQUITECTOS DEL

TOLIMA Demandado: DEPARAMENTO DEL TOLIMA Para efectos de la audiencia de conciliación convocada por el Consejero

Ponente1, el Ministerio Público presenta a consideración de la Sala su concepto en el proceso de la referencia.

I. ANTECEDENTES

1.1, Demanda.- VICTOR ARMANDO CORTES TORRES y SONIA LUZ ALVARADO CALVACHE (integrantes del CONSORCIO INGENIEROS Y ARQUITECTOS DEL TOLIMA) instauraron demanda2 contra el DEPARTAMENTO DEL TOLIMA, para que se declare que incurrió en hechos y omisiones antijurídicos no contemplados en el contrato de obra No 0215 – 2006, por no aplicar los artículos 7 del C.C.A y 14 de la Constitución Política, al no aceptar y reconocer el cambio del representante legal del Consorcio contratista. 1 Programada para el 24 de febrero de 2016, a las 11:30 a.m. (fls 805 c. Consejo de Estado) 2 Incoada el 12 de enero de 2010 (fls 486 c. 2)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 4 Expediente No 53.823 (2012-00298) Acción de Reparación Directa Pretenden los actores que: - Se declare que el Departamento del Tolima incumplió el contrato de obra suscrito con el Consorcio Ingenieros y Arquitectos del Tolima y desconoció los derechos de los demandantes en su condición de consorcios mayoritarios. - Que los demandantes no están obligados solidariamente con las actuaciones del representante legal del Consorcio reconocido por la Gobernación del Tolima. - Que la entidad demandada con su actuación vulneró los derechos de los

demandados en su condición de consorciados. - Que la Gobernación con su actuación desconoció que Sonia Luz Alvarado es la representante legal del Consorcio. - Como consecuencia se pretende que se condene a la Gobernación del Tolima a pagar perjuicios materiales (daño emergente y lucro cesante) y perjuicios morales, conforme a las cuantías que se indican en el petitorio3. 1.2 Contestación de la demanda.- El Departamento del Tolima4 propuso las siguientes excepciones: - Indebida escogencia de la acción, pues advierte que la parte demandante lo que pretende es obtener el pago de los perjuicios ocasionados por la Gobernación del Tolima mediante oficio No 1550 de 1 de agosto de 2006, en donde no se acepta la revocatoria del mandato del consorciado Jaime Garzón Chica y de tener a éste último como representante del Consorcio Ingenieros y Arquitectos del Tolima. Por ende la acción de reparación directa no era la indicada para atacar la referida decisión, sino la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que el citado oficio constituye un acto jurídico administrativo en donde se refleja la expresión de la voluntad de la administración, produciendo consecuencias jurídicas. 3 (fls 460 a 461 c. 2) 4 (fls 698 a 713 c. 1)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 5 Expediente No 53.823 (2012-00298)

Acción de Reparación Directa - Falta de jurisdicción, pues alega que el consorcio es un contrato que se celebra entre dos o más personas con el objeto de participar de manera conjunta en un proyecto, sin que se cree por ese solo hecho una nueva persona jurídica, por lo tanto, es un mecanismo contractual propio del derecho privado. Que al ser el consorcio un acuerdo de voluntades, cualquier modificación deberá ser producto de todos los consorciados, y en el evento de presentarse cualquier controversia, ésta debe ser dirimida por la jurisdicción ordinaria. - La genérica 1.3 Sentencia de primera instancia.- El Tribunal Administrativo del Tolima5 declaró probada de oficio la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción y se inhibió para proferir fallo. Considera el a-quo que los perjuicios cuya indemnización se pretende por los demandantes tienen su origen en la expedición de unos actos administrativas por parte del Departamento del Tolima, a través de los cuales no aceptó el cambio de representante legal del Consorcio Ingenieros y Arquitectos del Tolima, avalando la representación legal en cabeza del señor Jaime Garzón Chica y procediendo a la legalización y ejecución del contrato de obra. Actos administrativos que fueron expedidos con posterioridad a la celebración del contrato y con motivo u ocasión del mismo, por ende su revisión de legalidad no puede hacerse en ejercicio de la acción de reparación directa, sino a través de la acción de controversias contractuales. Que si en gracia de discusión procediera la acción de reparación directa estaría afectada de caducidad, pues entre la fecha del hecho dañoso y la fecha de

presentación de la demanda transcurrió un término superior a los dos años. 5 En sentencia de 2 de diciembre de 2014 (fls 741 a 750 c. Consejo de Estado)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 6 Expediente No 53.823 (2012-00298) Acción de Reparación Directa 1.4 Apelación.- El apoderado de la parte actora6 alega que lo decidido por el Tribunal debió advertirse al admitir la demanda y no al momento de proferir fallo. Que el Tribunal yerra al sostener que las pretensiones de la demanda se circunscriben a la declaratoria de responsabilidad del Departamento del Tolima por la configuración de una presunta falla del servicio que dio lugar al daño antijurídico consistente en el desconocimiento del cambio de representante legal y en consecuencia la ejecución del contrato estatal con una persona que no gozaba de autorización de los miembros mayoritarios, pues de los hechos de la demanda se evidencia que la acción ejercida fue la de controversias contractuales. Que los hechos permiten al juzgador interpretar la demanda para concluir que la acción ejercida es la de controversias contractuales, ello en aplicación del principio iura novit curia.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO 2.1 Problema jurídico El Ministerio Público observa una indebida escogencia de la acción que configura una ineptitud sustantiva de la demanda, pues revisados los hechos y las pretensiones surge evidente que la acción idónea para sacar avante las

pretensiones era la de controversias contractuales y no la acción de reparación directa, pues el hecho generador de los perjuicios cuya indemnización se reclama lo constituye la decisión contenida en el oficio No 1550 de 1 de agosto de 2006 expedido por la Oficina de Asuntos Jurídicos del Despacho del Gobernador del Tolima, cuya legalidad cuestionan los demandantes. Acto administrativo que corresponde a uno de naturaleza contractual, el cual surgió como respuesta a lo solicitado por algunos integrantes del Consorcio 6 (fls 755 a 764 c. Consejo de Estado)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 7 Expediente No 53.823 (2012-00298) Acción de Reparación Directa Ingenieros y Arquitectos de Tolima, por razón y con ocasión del contrato 0215 de 2006, suscrito con el Departamento del Tolima. Los actores argumentan lo siguiente: “CUARTO: En desarrollo del citado convenio, la GOBERNACION DEL TOLIMA suscribió el contrato de obra pública No 0215-2006 con el CONSORCIO INGENIEROS Y ARQUITECTOS DEL TOLIMA. (…) DECIMO SEGUNDO: Que los consorciados en el CONSORCIO INGENIEROS y ARQUITECTOS DEL TOLIMA acordaron inicialmente, que el representante legal del consorcio fuera el señor JAIME GARZON CHICA (...) quien quedó expresamente facultado para firmar la propuesta, y en caso de salir favorecidos con el contrato, firmarlo.

(…) DECIMO QUINTO: Mis prohijados, dando cumplimiento al principio de legalidad y con el fin de mostrar el sustento jurídico de la decisión adoptada por mayoría del consorcio, el 22 de junio de 2006, radicaron ante la Oficina de la Directora de Contratación 8...) el acta No 003 del Consorcio (…) la cual aprobó por mayoría absoluta (…) que reemplaza al consorciado designando para representar al consorcio, siendo nombrada como representante legal del consorcio la Ingeniera SONIA LUZ ALVARADO CALVECHE. (…) VEINTITRES: La decisión de la administración relacionada con el desconocimiento de la revocatoria del mandato, desbordó la órbita que como administración le correspondía cual era la de aceptar el cambio de representante legal del CONSORCIO y sin fundamento legal y en claro desvió de poder, omitió su obligación de acatar la decisión tomada mayoritariamente por los consorciados, y consolidando con su actuación una responsabilidad a su cargo de tipo extracontractual por su omisión antijurídica.

VENTICUATRO: La omisión del Departamento del Tolima relacionada con el desconocimiento de la decisión de revocatoria de la designación al representante legal del CONSORCIO INGENIEROS Y ARQUITECTOS DEL TOLIMA, trajo como consecuencia: “a) El contrato No 0215 no contaba con expertos restauradores en los términos establecidos en los estudios previos y en el pliego de condiciones de la licitación pública (…) b) Impidió ejercer sus derechos de consorciados a los doctores CORTES y

ALVARO, que se traduce en el rompimiento de la solidaridad (…) (…)

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 8 Expediente No 53.823 (2012-00298) Acción de Reparación Directa VEINTIOCHO: el 1 de agosto de 2006, la Oficina de Asuntos Jurídicos del Despacho del Gobernador del Tolima, con oficio 1550 (…) da respuesta a la petición de revocatoria y conceptúa (…) “… no es posible aceptar el cambio del representante del consorcio, pues se estaría aceptando la variación de las condiciones preestablecidas dentro de la licitación pública que originó la suscripción del contrato…LO QUE GENERARIA UNA INSEGURIDAD EN EL DESARROLLO DEL MENCIONADO CONTRATO, el que debe contar obviamente con la constitución de garantías o pólizas que son las que ampararían los eventos de incumplimiento dentro de la ejecución y liquidación del contrato…” Respecto de la viabilidad de negar el desembolso del anticipo, no se encuentra razón jurídica para tomar esta posición…el contratista está obligado a suscribir… las pólizas que amparan el correcto manejo del anticipo…” VEINTINUEVE: Las afirmaciones registradas en el hecho anterior del Jurídico de la Gobernación del Tolima, dejan de lado la aplicación del artículo 25 núm. 5 de la Ley 80 de 1993, las normas que regula en consorcio y la interpretación sistemática de normas….

TREINTA. El concepto proferido por la dra (…) responsable de la Oficina de Asuntos Jurídicos del Despacho de la Gobernación del Tolima es antijurídico, contraría lo normado por el artículo 7 parágrafo 1 del Estatuto General de Contratación Pública, que estipula que la responsabilidad de los consorciados es solidaria, que se traduce en el ejercicio de los derechos de los consorciados. (…) TREINTA Y DOS. La Gobernación del Tolima al no acatar la decisión de revocatoria del mandato del representante legal del CONSORCIO INGENIEROS Y ARQUITECTOS DEL TOLIMA, obró contrario a derecho y configuró un claro hecho antijurídico, en efecto: a. Desconoció las normas que regulan el consorcio. b. Desconoció las normas que regulan el derecho de la mayoría… c. Desconoció los estudios previos y los pliegos de condiciones y adendas del proceso de selección de contratistas que culminó con la suscripción del contrato No 215-06 (…) d. Afectó gravemente los intereses económicos y de todo índole de mis representados. e. No aplicó la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (….) (…) TREINTA Y CUATRO. La Gobernación del Tolima intencionalmente al hacer caso omiso de las informaciones envidadas por mis poderdantes, coadyuvó al incumplimiento pleno del contrato No 0125 de 2006 (…) (…)”

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094

9 Expediente No 53.823 (2012-00298) Acción de Reparación Directa 2.2 De las acciones: El C.C.A en los artículo 84 a 87 consagra las acciones que se pueden incoar para controvertir los actos, las actuaciones u omisiones de la administración, así como lo referente a los contratos estatales, cada una con un objeto determinado y respecto de las cuales en el Art. 136 ib. se consagra un término de caducidad distinto. Las acciones de reparación directa y de controversias contractuales, tienen causa y finalidades diferentes: ARTICULO 86. ACCIÓN DE REPARACION DIRECTA. (Subrogado por el artículo 31 de la Ley 446 de 1998) La persona interesada podrá demandar directamente la reparación del daño cuando la causa sea un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa. Las entidades públicas deberán promover la misma acción cuando resulten condenadas o hubieren conciliado por una actuación administrativa originada en culpa grave o dolo de un servidor o ex servidor público que no estuvo vinculado al proceso respectivo, o cuando resulten perjudicadas por la actuación de un particular o de otra entidad pública. ARTÍCULO 87. DE LAS CONTROVERSIAS CONTRACTUALES ( Modificado por el art. 32, Ley 446 de 1998) Cualquiera de las partes de un contrato estatal podrá pedir que se declare su existencia o su nulidad y que se hagan las declaraciones, condenas o restituciones consecuenciales, que se ordene su revisión, que se declare su incumplimiento y que se condene al responsable a indemnizar los

perjuicios y que se hagan otras declaraciones y condenas. Los actos proferidos antes de la celebración del contrato, con ocasión de la actividad contractual, serán demandables mediante las acciones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso, dentro de los treinta (30) días siguientes a su comunicación, notificación o publicación. La interposición de estas acciones no interrumpirá el proceso licitatorio, ni la celebración y ejecución del contrato. Una vez celebrado éste, la ilegalidad de los actos previos solamente podrá invocarse como fundamento de nulidad absoluta del contrato7. 7 (pie de página de la cita) Subrayado declarado exequible por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-1048 de 2001

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 10 Expediente No 53.823 (2012-00298) Acción de Reparación Directa El Ministerio Público o cualquier tercero que acredite un interés directo podrá pedir que se declare su nulidad absoluta. El juez administrativo queda facultado para declararla de oficio cuando esté plenamente demostrada en el proceso. En todo caso, dicha declaración sólo podrá hacerse siempre que en él intervengan las partes contratantes o sus causahabientes. En los procesos ejecutivos derivados de condenas impuestas por la jurisdicción contencioso administrativa se aplicará la regulación del proceso ejecutivo singular de mayor cuantía contenida en el Código de Procedimiento Civil” Si lo pretendido es que se declare la responsabilidad por los daños

ocasionados por actos administrativos legales, la acción si es la de reparación directa como lo ha indicado el Consejo de Estado8, “De modo que aun la actividad estatal legítima “tanto por la existencia y extensión del derecho que ejercita como por la fidelidad al procedimiento determinado legalmente”9 - esto es, en ejercicio de sus competencias y obrando dentro del marco de las disposiciones legalespuede ocasionar al administrado un daño anormal, superior al que deben sufrir otros colocados en idénticas condiciones, que por lo mismo excede el sacrificio que el común de los ciudadanos debe soportar, entraña el rompimiento de la “equidad que debe reinar ante los sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado”10 y compromete así la responsabilidad patrimonial de la administración pública (…) (…) Como se desprende de lo expuesto en la evolución jurisprudencial antes reseñada, la situación que trajo el actor a conocimiento de la justicia administrativa, mediante demanda directa de la reparación del daño endilgado, en principio puede discutirse formulando esta pretensión cuando el daño proviene de un acto administrativo lícito. Se indica que en principio puede ventilarse esta controversia en sede de reparación directa, sin embargo, para que ello sea procedente es menester que se reúnan fundamentalmente las siguientes condiciones: i) Que se trae de un acto administrativo legal, esto es, que se trate de una actuación legítima de la administración; ii) Que se acredite que la carga impuesta al administrado sea anormal o desmesurada (rompimiento de la igualdad ante las cargas públicas o violación de la justicia distributiva). La procedencia de la acción no depende de que el actor escoja cuestionar o no

la legalidad del acto administrativo, tal elección depende directamente de la presencia o no de causal de ilegalidad en el mismo, si ella se presenta entonces 8 (pie de página de la cita) Sentencia de 8 de marzo de 2007, SECCIÓN TERCERA Radicación número: 66001-23-31-000-1997-03613-01(16421) 9 (pie de página de la cita) CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA, Sentencia de 28 de octubre de 1976, Exp. 1482, Actor: Banco Bananero del Magdalena, C.P. Jorge Valencia Arango. 10 (pie de página de la cita) Ibid.

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 11 Expediente No 53.823 (2012-00298) Acción de Reparación Directa el perjuicio por el cual se reclama indemnización deviene de una actuación irregular de la administración, esto es, del acto administrativo afectado de ilegalidad, evento en el cual para que el daño causado con aquel adquiera la connotación de antijurídico, es menester lograr su anulación en sede de revisión de legalidad, mediante la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que es la que corresponde. En cambio, cuando el acto administrativo se ajusta al ordenamiento jurídico, no obstante lo cual causa un daño, ese daño sólo comprometerá la responsabilidad patrimonial del Estado, cuando de él pueda predicarse el carácter de antijurídico, el cual resulta de la demostración del rompimiento de

la igualdad frente a las cargas públicas, que el acto ha causado a alguno o algunos de los administrados, demostración que debe tener lugar en el ámbito de una acción de reparación directa.” (Resalto y Subrayo) El Consejo de Estado11 ha precisado que la acción de controversias contractuales es la procedente cuando se pretenda dirimir un litigio derivado del contrato estatal: "[s]i el daño alegado tiene como causa un acto administrativo, la acción no podrá ser sino de nulidad y restablecimiento; como no podrá ser sino de reparación directa cuando la lesión devenga de un hecho, de una omisión o de una operación administrativa; y como no podrá ser sino contractual cuando el perjuicio tenga como causa el contrato mismo, los hechos de ejecución o cumplimiento de su objeto contractual o los actos administrativos dictados por la entidad pública contratante con motivo u ocasión de la actividad contractual". En cuanto al cause procesal adecuado para controvertir los actos administrativos expedidos antes, durante o después de la celebración y la ejecución del contrato estatal, la misma sentencia señaló12: “(…) cabe indicar que el Decreto-Ley 01 de 1984 acogió la anotada distinción ─de raigambre doctrinal y jurisprudencial─, al asignarle al control judicial de los actos denominados previos o "separables" del contrato, el cauce procesal de las acciones procedentes contra cualesquiera otros actos administrativos en general ─nulidad y nulidad y restablecimiento de derecho─, mientras que se estableció la contractual como la acción pertinente para encauzar pretensiones en contra de actos contractuales propiamente dichos. Esta situación se mantuvo hasta la entrada en vigor de la Ley 80 de 1993, en la cual se dejó de lado la aludida

concepción dicotómica que distinguía entre actos previos o "separables" y actos 11 Sección Tercera, sentencia de 18 de marzo de 2010. Exp: 14390 12 Sección Tercera, sentencia de 18 de marzo de 2010. Exp: 14390

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 12 Expediente No 53.823 (2012-00298) Acción de Reparación Directa contractuales, para englobar las dos categorías anteriores en una sola, a saber: la de "los actos administrativos que se produzcan con motivo u ocasión de la actividad contractual", al tenor de lo normado por el inciso segundo del artículo 77 del referido conjunto normativo, disposición que, igualmente, dejaba claro que tales decisiones administrativas "sólo serán susceptibles de recurso de reposición y del ejercicio de la acción contractual, de acuerdo con las reglas del Código Contencioso Administrativo". El aludido precepto dio lugar a que la jurisprudencia de esta Sección entendiera, en un primer momento, que la locución "con motivo u ocasión de la actividad contractual" permitía sostener la existencia de una categoría única de actos administrativos proferidos respecto de un contrato estatal, con fundamento en la comprensión en virtud de la cual "para nadie es un secreto que esa actividad se inicia con la apertura del proceso selectivo y continúa hasta el vencimiento del contrato o hasta la liquidación definitiva del mismo, según el caso", por manera que ─de conformidad con dicha inteligencia─ tan contractuales serían los actos

administrativos que ordenan la apertura de la licitación, adoptan el pliego de condiciones o adjudican el contrato, como aquellos mediante los cuales se ejercen potestades excepcionales, se termina o se liquida unilateralmente el negocio jurídico. Sin embargo, esta interpretación no fue uniforme y, por tanto, ha de darse cuenta de pronunciamientos posteriores en los cuales se propugna por mantener la distinción entre actos previos o "separables" y actos administrativos contractuales, entendiendo que éstos tan sólo pueden ser proferidos tras la celebración del contrato. Esa situación evidenció un nuevo cambio con la entrada en vigor de la Ley 446 de 1998, cuyo artículo 32 modificó el artículo 87 del C.C.A., y restituyó en el derecho positivo nacional la distinción entre los actos administrativos proferidos antes de la celebración del contrato y con ocasión de la actividad previa a dicho momento, por una parte y por la otra, las decisiones unilaterales producidas durante la ejecución o la liquidación del contrato, igualmente con ocasión de la actividad contractual; en relación con los primeros se establece que las acciones procedentes con el propósito de ventilar ante el juez competente los litigios a los cuales pueda dar lugar la conformidad o contrariedad a derecho de las correspondientes determinaciones administrativas serán las de nulidad y de nulidad y restablecimiento de derecho, las cuales podrán intentarse dentro de un término especial de caducidad de treinta (30) días hábiles contados a partir de la comunicación, notificación o publicación del acto cuestionado; por cuanto atañe a los segundos, su impugnación solamente podrá llevarse a cabo a través de la instauración de la acción contractual. Así lo ha reiterado la jurisprudencia y esta última es la

normatividad vigente en la materia. Pues bien, como sin mayor dificultad puede advertirse, para la época en la cual se presentó la demanda que dio origen al presente litigio ─27 de julio de 1994─ no existía una postura ni legal ni jurisprudencial pacífica, uniforme y reiterada que permitiera señalar, sin ambages, cuál era el cauce procesal a través del cual debían ser cuestionados ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los actos administrativos expedidos en relación con la actividad contractual de las entidades estatales, bien que se tratare de los expedidos en la etapa precontractual, ora la cuestionada fuese una manifestación unilateral de voluntad administrativa definidora de situaciones jurídicas con

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Carrera 5 No 15-80 Piso 20 PBX: 5 878750 EXT 12056 FAX 12094 13 Expediente No 53.823 (2012-00298) Acción de Repa