PGN - NULIDAD - Acto administrativo de adjudicación

PROCURADURIA QUINTA DELEGADA

ANTE EL CONSEJO DE ESTADO

Bogotá D.C., 20 de octubre de 2009 Doctor

MAURICIO FAJARDO GOMEZ

Consejero Ponente – Sección Tercera

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Ref.: Concepto 09-219

Acción Revisión Asuntos Agrarios 11001032600020080000600 (34982)

Actor CALUME SPATH & CIA S. EN C.

Demandado: Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODERHonorable Señor Consejero: En la oportunidad procesal correspondiente esta Procuraduría Delegada emite concepto sobre el proceso de la referencia, que se encuentra a conocimiento del Honorable Consejo de Estado, en única instancia, de conformidad con las facultades constitucionales y legales, que le asisten.

Antecedentes. 1-. La Sociedad CALUME SPATH & CIA S. EN C., a través de apoderado y en ejercicio de la acción de revisión contra las resoluciones que deciden de fondo los procedimientos de deslinde, presentó demanda contra el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER -, a fin de que se ordene: Dejar sin efectos jurídicos la resolución No. 801 de 4 de julio de 2007, expedida por el Instituto, por cuanto, incluyó indebidamente al predio Miraflores, que por estar compuesto por tierras recuperadas o desecadas por medios artificiales y otras causas, cuyo dominio corresponde aún a la sociedad CALUME SPATH & CIA S. EN C., por estar sustentada su tradición en la adjudicación por remate del Juzgado 1 Civil del Circuito de Montería, de fecha 12 de marzo de 1991, que mantiene su eficacia legal con una tradición que

Carrera 5 No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Teléfono 5878750 11001032600020080000600 5aCdeE/WRO/Almv IUS 2009-324175 supera los 10 años de conformidad con el artículo 20 numeral 11 del Decreto 2663 de 1994, no podía ser jamás objeto de un procedimiento de deslinde, máxime si era y es evidente que materialmente no podía ni se puede considerarlo como playón, por no inundarse, estar desecada, habiendo dejado de ser un baldío nacional. Excluir de tal determinación y deslinde al predio MIRAFLORES, que material y jurídicamente ya no es un baldío ni playón, por no inundarse, estar desecado, y haberse demostrado en el procedimiento administrativo mediante certificado de folio de matrícula inmobiliaria No. 143-0010930 que al ser adjudicado en remate por el Juzgado 1 Civil del Circuito de Montería, en 1991, sí quedo acreditada la propiedad privada y su tradición desde hacía más de 10 años, haciendo improcedente que fuera objeto de un procedimiento de deslinde por expresa disposición del artículo 20 numeral 11 del decreto 2663 de 1994. Ordenar al INCODER realizar una nueva delimitación de los terrenos de la extinta ciénaga el Vichal, excluyendo como parte suya al predio Miraflores.

Y subsidiariamente solicitó: Decretar la nulidad de la Resolución No. 801 de 4 de julio de 2007, expedida por el Instituto por cuanto, incluyó indebidamente al predio Miraflores que por

estar compuesto por tierras recuperadas o desecadas por medios artificiales y otras causas, cuyo dominio corresponde aún a la sociedad CALUME SPATH & CIA S. EN C., por estar sustentada su tradición en la adjudicación por remate del Juzgado 1 Civil del Circuito de Montería, de fecha 12 de marzo de 1991, que mantiene su eficacia legal con una tradición que supera los 10 años, y ser evidente que materialmente no podía ni se puede considerarlo como playón, por no inundarse, estar desecado, habiendo dejado de ser un baldío nacional, violando por ello el artículo 20 numeral 11 del decreto 2663 de 1994, y como consecuencia, que se excluya de toda determinación y deslinde al predio Miraflores, por ser de propiedad privada y ya no ser material ni jurídicamente un baldío, ni playón. Y Oficiar a la oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Cereté, la inscripción de la providencia en el folio de matrícula inmobiliaria No. 1430010.930 y de todos los que corresponda.

Por considerar que se configuró: - Violación del debido proceso sustantivo, al darle el trámite de un procedimiento de clarificación de títulos cuyo objeto difiere al trámite correspondiente al procedimiento de deslinde, para fijar linderos, límites o fronteras entre varios terrenos, culminado con la resolución objeto de revisión. - Violación y desconocimiento de un justo título, “al pasar por alto que la fuente de la propiedad sobre el predio Miraflores es una providencia judicial, y que ésta tiene su fuente en la ley y su debida aplicación, tal como lo advierte el

artículo 741 del Código Civil, violado por falta de aplicación”. - Falsa motivación, en virtud que “la resolución 801 de 2007, adolece de la debida motivación, pues si bien es cierto que, contiene unas consideraciones, no es menos cierto que, estas son para el preciso caso del predio Miraflores, una apariencia de motivación, que desdibuja como se indicó en el acápite anterior, el objeto y la esencia de un verdadero procedimiento de deslinde, siendo ostensiblemente claro que al no poder ser dicho predio objeto de éste, 2 11001032600020080000600 5aCdeE/WRO/Almv IUS 2009-324175 por ser desecado artificialmente y haber justo título en un particular, toda disquisición o fundamento esbozado no tuvo nada que ver con lo que el artículo 12 num. 18 de la ley 160 de 1994, le asignó como funciones al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria INCORA, no siendo por ello jurídicamente atendible tal motivación o no merezca el nombre de tal los considerandos.1” 2-. El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural – INCODER -, a través de Apoderado, contestó la demanda, aceptando unos hechos, negando, otros y manifestando que no le constaban los restantes, oponiéndose a las pretensiones y proponiendo las excepciones de caducidad de la acción y ausencia de fundamento para reprochar la legalidad del trámite de deslinde, al considerar que: “La resolución 801 de 2007, fue proferida el 4 de julio de 2007, su trámite de

notificación concluyó el 28 de diciembre de 2007 y adquirió firmeza el 9 de enero de 2008, sin embargo, de conformidad al información que aparece en el sistema la demanda fue radicada el 11 de febrero de 2008, y el plazo para instaurarla venció el 1 de febrero de 2008, a raíz de la vacancia judicial. Durante el trámite de deslinde se detectó que las adjudicaciones realizadas a los predios Miraflores y Nueva Vida se habían adelantado sin el cumplimiento de las normas legales referentes a la expedición del reglamento para su titulación como baldíos, situación que obligó a iniciar el proceso de clarificación de la propiedad respecto del predio la Quinta, adquirido presuntamente mediante prescripción, disponiéndose la suspensión del trámite de deslinde hasta tanto concluyera dichos procedimientos. (…) en cuanto al predio Miraflores el Tribunal Administrativo de Córdoba declaró la nulidad de la Resolución 006 de 1987 mediante la cual había sido adjudicado. Bajo los supuestos anteriores se expidió la Resolución 801 de 4 de julio de 2007, dónde se deslindó y se determinaron los terrenos baldíos que conformaban la ciénaga “El Vichal”, en donde se incluyó el predio “Miraflores” pues con fundamento en la sentencia del tribunal Administrativo de Córdoba se logró establecer la ilegalidad del acto de adjudicación, en tanto se trataba de terrenos de uso público que no podían ser adjudicados como baldíos.2” EL CONCEPTO Plantea la parte actora la ilegalidad del acto administrativo con el que se

culmina el procedimiento de deslinde realizado por el INCODER respecto del inmueble MIRAFLORES, y la Entidad Demandada argumenta el cumplimiento de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de 1 Folios 2-17 2 Folios 430-438 3 11001032600020080000600 5aCdeE/WRO/Almv IUS 2009-324175 Córdoba sobre la nulidad del acto de adjudicación del predio Miraflores, contenido en la Resolución 006 de 1987. De dichos planteamientos surgen los siguientes problemas jurídicos a resolver: Determinar si la declaración de nulidad del acto de adjudicación de un predio baldío por parte de la autoridad judicial, afecta la validez de los actos traslaticios de dominio realizados sobre el predio adjudicado en favor de terceros con posterioridad a la adjudicación y antes de la sentencia de nulidad. Determinar si la acción de revisión del acto administrativo fue presentada antes de que operara el fenómeno de la caducidad de la acción, es decir, dentro de los quince días señalados para tal fin por el Código Contencioso Administrativo, artículo 136, numeral 5. En primer lugar, esta Agencia del Ministerio Público, se pronunciara respecto de la caducidad, en la medida en que este es un presupuesto de procedibilidad de la acción, y en caso de que haya operado dicho fenómeno, debe ser declarada de oficio y no habría razón para estudiar el asunto de fondo. Caducidad de la Acción. Considera la parte demandada que la acción de revisión se interpuso por fuera de los términos señalados en el artículo 136, numeral 5, del Código

Contencioso Administrativo, esto es, después de los quince días 4 11001032600020080000600 5aCdeE/WRO/Almv IUS 2009-324175 señalados para que opere la caducidad de la acción, los cuales son contados a partir de la ejecutoria del acto administrativo. A folio 413 obra el oficio 20082102441, mediante el cual la Unidad Nacional de Tierras Rurales, manifiesta lo siguiente: “La Resolución 801 de fecha 4 de julio de 2007, mediante la cual el INCODER Regional Córdoba decidió el Proceso de Deslinde de los predios de la Cienaga el Vichal, el señor Miguel Antonio Calume Spath interpuso recurso de reposición el día 10 de diciembre de 2007, fecha en la cual se fijó el edicto que notificaba la referida resolución, el cual no fue sustentado en su oportunidad legal. Como consecuencia de la no sustentación del recurso en tiempo, la decisión quedó en firme, sin embargo, no se ha ordenado el archivo del expediente. En efecto, la Resolución No. 801 de fecha 4 de julio de 2007 fue fijada en edicto el día 10 de diciembre de 2007 a las 8:00 a.m. y desfijada el día 28 de diciembre de 2007 siendo las 5:45 p.m., quedando, en consecuencia realizada la notificación en debida forma”. El artículo 62 del Código Contencioso Administrativo, consagra las circunstancias que dan lugar a considerar que el acto administrativo ha quedado en firme, entre ellas, cuando no se interpongan los recursos, o cuando se renuncien expresamente a ellos.

Si bien es cierto, en el sub examine se interpuso el recurso de reposición, el cual no era obligatorio para agotar la vía gubernativa, por ser el único que procedía respecto de la resolución 801 de 4 de julio de 2007, también lo es, que el recurso no fue sustentado, y en consecuencia, daba lugar al rechazo del mismo, de conformidad con lo señalado por el artículo 53 del Código Contencioso Administrativo. 5 11001032600020080000600 5aCdeE/WRO/Almv IUS 2009-324175 Claro, entonces es, que el acto administrativo quedó en firme, debido a la falta de sustentación del recurso de reposición interpuesto contra él. Es de anotar, que la Resolución 801 de 4 de julio de 2007, cobró fuerza ejecutoria durante la vacancia judicial ocurrida durante el periodo comprendido desde el 20 de diciembre de 2007 hasta el 10 de enero de 2008. El hecho de la vacancia judicial y que el plazo para interponer la demanda de revisión esté señalado en días, obliga a tener en cuenta el contenido de los artículos 121 del Código de Procedimiento Civil3 y 62 del Código de Régimen Político Municipal4, que consagran la suspensión de los términos señalados en días por la ocurrencia de dicha circunstancia. La normativa señalada nos permite concluir que el término para presentar la demanda de revisión de la Resolución por la cual se decidió el deslinde, transcurrió desde el 11 de enero de 2008 hasta el 31 de enero del mismo año inclusive.

Si bien es cierto, la parte demandada alega que en el sistema se constata que el libelo introductorio fue radicado el 11 de febrero de 2008, es de resaltar que de conformidad con el sello de presentación que obra a folio 17 vto del mencionado documento, este fue radicado el 31 de enero de 2008, esto es, dentro del término otorgado por la Ley para tal fin, y en 3 Artículo 121. Términos de días, meses y años. <Artículo modificado por el artículo 1, numeral 65 del Decreto 2282 de 1989. El nuevo texto es el siguiente:> En los términos de días no se tomarán en cuenta los de vacancia judicial, ni aquéllos en que por cualquier circunstancia permanezca cerrado el despacho. Los términos de meses y de años se contarán conforme al calendario. 4 Artículo 62. En los plazos de días que se señalen en las leyes y actos oficiales, se entienden suprimidos los feriados y de vacantes, a menos de expresarse lo contrario. Los de meses y años se computan según el calendario; pero si el último día fuere feriado o de vacante, se extenderá el plazo hasta el primer día hábil. 6 11001032600020080000600 5aCdeE/WRO/Almv IUS 2009-324175 consecuencia, la demanda fue presentada dentro de la oportunidad, y no hay lugar a declarar la excepción de caducidad de la acción planteada. Nulidad del acto administrativo de adjudicación. Tanto en los hechos de la demanda5 como entre los argumentos que sirven de sustento a la Resolución 801 de 4 de julio de 2007, se hace

referencia a la Resolución 0006 de 8 de enero de 1987, por la cual se adjudicó a los señores LUIS MIGUEL y CARLOS ERNESTO CASTILLO CALUME, el predio rural denominado MIRAFLORES, en especial, porque fue declarada nula por el Tribunal Administrativo de Córdoba ante la acción de nulidad incoada por el INCODER con fundamento en que el predio hacía parte de los terrenos que conforman la Ciénaga El Vichal. Manifiesta la parte actora que en razón a que ella adquirió el predio en virtud de la venta realizada al señor Calume Spath Miguel Antonio, quien a su vez lo adquirió por compra realizada a la señora Castillo Calume Luz Stella y ésta lo adquirió en virtud del remate realizado por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Montería, no le afecta la declaración de la nulidad de la Resolución de adjudicación, máxime si se tiene en cuenta que la posesión la ha ejercido por un periodo superior a diez años que le permite adquirir el predio por prescripción adquisitiva de dominio. Normativamente se encuentra señalado que los efectos de la declaratoria de nulidad de un acto administrativo son erga omnes6 y retroactivos7, en consecuencia, al ser declarada nula la Resolución 0006 5 Hechos 1 y 15 de la demanda 6 Código Contencioso Administrativo, artículo 175, Cosa Juzgada: La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes. 7 Código Civil, artículo 1746. Efectos de la declaratoria de nulidad. La nulidad pronunciada en

sentencia que tiene la fuerza de cosa juzgada, da a las partes derecho para ser restituidas al mismo estado en que se hallarían si no hubiese existido el acto o contrato nulo; sin perjuicio de lo prevenido 7 11001032600020080000600 5aCdeE/WRO/Almv IUS 2009-324175 de 8 de enero de 1987, por el Tribunal Administrativo de Córdoba, las consecuencias de esa decisión son ex tunc y aplicables tanto a la parte directamente beneficiada por el acto administrativo nulo como a los terceros involucrados, y ejemplo de ello, es la aplicación de la medida de cancelación de la matrícula inmobiliaria con la que se había identificado inicialmente el predio al momento de la adjudicación y que por la nulidad revertía la propiedad del predio Miraflores a la Nación como baldío por ser parte de la Ciénaga de el Vichal. Con fundamento en el conocimiento sobre los efectos de la declaración de nulidad de la Resolución 006 de 1987, por la cual se adjudicó el predio Miraflores, es menester verificar si se incurrió en alguna de las causales de nulidad alegadas por la parte actora en la expedición del acto administrativo 801 de 4 de julio de 2007. Argumenta la parte actora que se vulneró el debido proceso sustantivo, en la medida en que durante el procedimiento de deslinde se realizó el proceso de clarificación de la propiedad de los predios, pese a la existencia de ritualidades especificas para cada propósito, deslinde o clarificación de la propiedad. De conformidad con el acervo probatorio, el procedimiento de deslinde

inició mediante resolución 2217 de 17 de agosto de 1989, en cuya fecha se encontraba vigente el decreto 2031 de 1988, el cual fue derogado en forma expresa por el decreto 2663 de 3 de diciembre de 1994, expedido por el Gobierno Nacional para reglamentar la ley 160 de 1994, en relación con los procedimientos de clarificación de la propiedad y deslinde de tierras sobre el objeto o causa ilícita. 8 11001032600020080000600 5aCdeE/WRO/Almv IUS 2009-324175 Tanto en el primer decreto como en el segundo, se estableció, que el procedimiento de deslinde recaía sobre terrenos recuperados o desecados por medios artificiales y otras causas8, calidad que cumple el predio Miraflores, como se deduce de lo expuesto por ambas partes en la demanda y contestación de la demanda respectivamente. Así mismo en los dos decretos se establece como procedimiento previo para realizar la actuación de deslinde la ejecución de la actividad de recolección de la información de las personas que figuren como propietarias o poseedoras de los predios colindantes al terreno objeto de deslinde, por ello, el hecho de que en la Resolución 801 de 2007, “mediante la cual se decidió el procedimiento administrativo de deslinde de los terrenos que conforman la Ciénaga el Vichal”, se haya tenido en cuenta la nulidad de la Resolución 006 de 1987 no constituye un acto contrario o ajeno al procedimiento de deslinde sino que es asunto obligatorio para culminar el trámite señalado, lo cual permite concluir que no se vulneró el debido proceso sustantivo adelantado por el

INCODER respecto del proceso que culminó con la Resolución 801 de 2007. Adicionalmente manifestó la parte actora que durante el trámite se desconoció el justo título por el cual ella adquirió el predio denominado “Miraflores”, no obstante, como ya se expresó, la declaración de nulidad del acto administrativo que dio origen al título de propiedad afectó los demás actos realizados por los particulares y, en consecuencia, los documentos presentados para acreditar la propiedad no cumplían con las exigencias legales. 8 Decreto 2031 de 1988, artículo 2 numeral 10. Decreto 2663, artículo 2, numeral 11. 9 11001032600020080000600 5aCdeE/WRO/Almv IUS 2009-324175 Aunado a lo anterior, no se puede pasar por alto que respecto de los bienes baldíos no procede la prescripción adquisitiva de dominio9, de allí que quienes ocupen un terreno baldío no adquieren la calidad de poseedores, razón por la cual, pese a que la Sociedad Actora ejerció actos de posesión en el predio estos no son suficientes para acreditar la propiedad del inmueble denominado “Miraflores”. Finalmente, la parte actora planteó como causal de nulidad del acto administrativo la falsa motivación, en la medida en que desconoció su derecho de propiedad sobre el predio “Miraflores” y porque las tierras han sido desecadas por medios artificiales. No obstante, el criterio de esta Delegada es que no existe por parte de la entidad una errónea apreciación de los motivos antes expuestos, al tener en cuenta, como ya se expresó, que el derecho de propiedad de la

sociedad actora se afectó en virtud de la declaración de nulidad del acto administrativo que adjudicó el inmueble y en relación con la acción de deslinde al proceder esta respecto de los terrenos que han sido recuperados en forma artificial. Corolario a lo expuesto, esta Agencia del Ministerio Público solicita a la Sala de Decisión se nieguen las pretensiones de la acción de revisión interpuesta por la parte actora en contra de la Resolución 801 de 4 de julio de 2007. Del señor Consejero, atentamente, 9 Código de Procedimiento Civil, artículo 407, numeral 4: “La declaración de pertenencia no procede respecto de bienes imprescriptibles o de propiedad de las entidades de derecho público”. 10 11001032600020080000600 5aCdeE/WRO/Almv IUS 2009-324175 WILSON RUIZ OREJUELA Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado 11 11001032600020080000600 5aCdeE/WRO/Almv IUS 2009-324175