PGN - NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO - Análisis jurídico

ACCIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Contra acto que canceló licencia de exploración minera y se le reconozca y cancelen los perjuicios NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Análisis jurídico/NULIDAD DE ACTO ADMINISTRATIVO-Casos en que procede/ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-Término de caducidad El Código Contencioso Administrativo señala que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, puede pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. Puede solicitarse la nulidad de un acto administrativo cuando infrinja las normas en que deberían fundarse, cuando hayan sido expedido por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. El mismo estatuto prevé que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. ACCIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-La acción fue instaurada extemporáneamente

…, hasta el 31 de diciembre de 2006 habría podido intentarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución 699 de 2004, pues aunque se entienda que no fue debidamente notificada, la misma se ejecutó el 30 de agosto de 2006 y desde dicho momento le era oponible a los actores, razón por la cual, se confirma que los demandantes concurrieron tardíamente a la jurisdicción, pues como se indicó en precedencia, incoaron sus pretensiones el 30 de mayo de 2011, cuando ya se habían vencido los cuatro meses concedidos para la interponer la citada acción. REVOCATORIA DIRECTA-La parte actora carece de legitimidad para presentar la solicitud Dentro de las pretensiones de la demanda también se solicitó la nulidad de la resolución 114933 del 12 de diciembre de 2010, por medio de la cual la Dirección de Titulación Minera de la Gobernación de Antioquia rechazó por improcedente la solicitud de revocatoria directa de la resolución 699 de 2004, con la que se había cancelado la licencia de exploración minera No. 1771 de la que eran titulares los actores. Advierte la Delegada que la solicitud de revocatoria directa presentada por la parte actora pretendía revivir los términos para atacar la resolución 699 de 2004, pues como

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN

Carrera 5ª No. 15-80 Piso 20 Bogotá D.C. Pbx. 5878750 Exts.12076-12080 050012331000201101100 01 (52776) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2015-98746

se indicó en precedencia se vencieron los términos para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que produjo el acto principal. CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO-Ni la petición de revocatoria de un acto ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos de ley Conforme al artículo 72 del Código Contencioso Administrativo ni la petición de revocación de un acto ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. ACCIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-En el presente caso operó la caducidad …, es claro que en el presente asunto operó la caducidad de la acción pretendida por la parte actora y, en consecuencia, reconocer como probada dicha excepción parece ajustado a derecho y pasible de ser confirmado al decidirse la segunda instancia, pues aunque exista un acto administrativo posterior negando las peticiones de los actores, lo cierto es que ni su presentación ni su resolución reviven los términos que se dejaron vencer frente a la acción que era procedente. ACCIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO-La excepción de caducidad de la acción fue debidamente acreditada en el plenario Del recuento fáctico descrito en precedencia y la normatividad aplicable al caso, esta Delegada ha de concluir que la excepción “caducidad de la acción” fue debidamente acreditada en el plenario, razón por la cual la decisión de primera instancia se torna ajustada a derecho y pasible de ser confirmada por el H. Consejo de Estado al decidir

la segunda instancia. 2 050012331000201101100 01 (52776) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2015-98746

PROCURADURÍA QUINTA DELEGADA ANTE EL CONSEJO DE ESTADO Bogotá, 25 de marzo de 2015

Doctora

STELLA CONTO DIAZ DEL CASTILLO

Consejera Ponente – Sección Tercera – Subsección “B”

CONSEJO DE ESTADO

E. S. D.

Referencia: Concepto 15-60

Acción: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicado: 050012331000201101100 01 (52776)

Actor: Soraya Janette Londoño Vallejo y otro

Demandado: Departamento de Antioquia Honorable Consejero: Estando dentro término del traslado especial, procede esta Procuraduría Delegada a emitir concepto dentro del proceso de la referencia, que se encuentra en conocimiento del Honorable Consejo de Estado, en virtud del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, mediante el cual se solicita la revocatoria del fallo de primera instancia, con base en las argumentaciones que a continuación se exponen:

I. ANTECEDENTES Demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, SORAYA JANETTE y WISTON JOSEPH LONDOÑO VALLEJO, a través de apoderado judicial, instauraron demanda en contra del Departamento 3 050012331000201101100 01 (52776)

5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2015-98746 de Antioquia, con el objeto que se hicieran las siguientes declaraciones y/o condenas: “(…) PRIMERO: Que se declare la nulidad de las resoluciones 699 del veintiséis (26)

de diciembre de dos mil cuatro (2004) y 0114933 del 12 de noviembre de dos mil diez (2010), notificada mediante edicto desfijado el día 17 de diciembre de dos mil diez (2010).

SEGUNDO: Que se le restituya a mis poderdantes la licencia 1771, ilegalmente revocada mediante las resoluciones 699 del veintiséis (26) de diciembre de dos mil cuatro (2002) y 0114933 del doce (12) de noviembre de dos mil (2010), notificada mediante edicto desfijado el día (17) de diciembre de (2010).

TERCERO: Que se le reconozca y cancelen los perjuicios al ser despojado de la mina de su propiedad, los que según certificación de ingenieros de minas asciende a la suma de CUATRO BILLONES OCHOCIENTOS VEINTITRES MIL

OCHOCIENTOS TREINTA Y OCHO PESOS M/CTE (4.823.838.000.000).

CUARTO: Que la condena respectiva sea actualizada de conformidad con lo previsto en el artículo 178 del C.C.A.

(…)” Contestación El departamento de Antioquia se opuso a las pretensiones de la demanda manifestando que los actores tuvieron conocimiento del trámite de titulación minera y que fueron debidamente notificados y gozaron con las garantías propias de dicho trámite administrativo. Agregó que era deber de las partes estar atentos a la evolución e impulso de la actuación, que la resolución No. 699 del 26 de noviembre de 2004 fue notificada en debida forma y que contra ella no se interpuso recurso alguno, pretendiéndose que con unas solicitud de revocatoria

directa se dejara sin efectos una resolución desfavorable a sus intereses que databa cinco años atrás. 4 050012331000201101100 01 (52776) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2015-98746 En su defensa propuso las excepciones “caducidad de la acción”, “ausencia de causa para demandar”, “inepta demanda por falta de integración del litisconsorcio necesario”, y “genérica”. Sentencia Por decisión del 17 de junio de 2014 el Tribunal Administrativo de Antioquia – Sala Cuarta de Decisión declaró probada la excepción “caducidad” y, en consecuencia, se inhibió de pronunciarse sobre el fondo del asunto con base en las siguientes consideraciones: “(…) Como se desprende de la documentación aportada, el apoderado de la parte demandante presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 29 de marzo de 2011, la audiencia se realizó el 30 de mayo del mismo año declarándose fallida y la demanda fue presentada en esa misma fecha. (…) Así entonces, es claro que la Resolución No. 699 del 26 de noviembre de 2004 mediante el cual se canceló una licencia de concesión minera, no se demandó en tiempo y la Resolución No. 0114933 del 12 de noviembre de 2010, mediante la cual no se accede a una solicitud de revocatoria directa no era susceptible de control judicial por mandato expreso, no puede revivir términos lo que significa que la acción se encuentra caducada y por tanto la Sala deberá declarar probada la excepción de caducidad propuesta. De otra parte, es claro que el argumento central de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho es la violación al debido

proceso por un presunto error que se le adjudica a la Gobernación de Antioquia por el envío erróneo de una citación para notificación personal a los demandantes y en tal sentido, se argumenta que a raíz de ello no pudieron conocer la resolución e interponer recursos sin embargo si se aceptara dicha hipótesis, el pronunciamiento sería el mismo, habría de declararse probada la excepción de caducidad de la acción pues si bien los demandantes dicen que no conocían la decisión, si vivieron sus efectos, pues es claro, que de manera material tuvieron conocimiento de que dicha licencia les fue revocada, ya que al estar realizando labores en el sitio, las mismas debieron ser suspendidas cuando la sociedad MINEROS S.A. llegó en su 5 050012331000201101100 01 (52776) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2015-98746 calidad de titular del contrato de concesión a realizar las labores de exploración. Revisada la documentación obrante, no se establece con claridad, en qué fecha se iniciaron labores de exploración por parte de Mineros S.A., pero en el expediente a folio 132, si se encuentra constancia de la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia en la que se aclara que la fecha de inscripción y otorgamiento del contrato de concesión H6715005 donde el titular es MINEROS S.A. fue el 30 de agosto de 2006, por lo que, a partir de ese momento, dicha sociedad debió iniciar sus trabajos en el lugar de los hechos y por tanto, ya era de efectivo conocimiento de los demandantes que su situación había cambiado, por tanto desde ese día, se entendían

notificados (esto si se asumiera que existió error por parte de la administración en la notificación); así entonces, desde dicho momento debieron desplegar actos ante la administración o ante la jurisdicción, por la vulneración de sus derechos, lo que no ocurrió y como la Ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, al no iniciarse dentro del periodo indicado la misma caducó. Aun pasando por alto esta última situación, resulta igualmente notorio que para el 17 de agosto de 2010 (fecha de presentación de la solicitud de revocatoria), el demandante conocía de manera cierta e inequívoca el contenido de la Resolución No. 699 de 2004, de donde se concluye que desde esa misma fecha pudo haber ejercido la acción de nulidad y restablecimiento del derecho frente al mismo y no lo hizo dentro de esa oportunidad, como se establece con la fecha de presentación de la demanda. Así la situación procesal bajo esta circunstancia tampoco encuentra sustento que la modifique. (…) Concluye la Sala que operó la excepción de caducidad de la acción, razón suficiente para que la Sala de declare inhibida para pronunciarse de fondo. (…)” Apelación El apoderado de la parte actora manifestó que sus poderdantes, por problemas de orden público, desplazamiento y atentados contra sus vidas, no conocieron oportunamente la decisión por medio de la cual los despojaron del patrimonio por ellos construido, y agregó que en el 6 050012331000201101100 01 (52776) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2015-98746 presente asunto no podía realizarse el conteo del tiempo a raja tabla

como en los demás procesos.

II. CONSIDERACIONES DEL MINISTERIO PÚBLICO Problema Jurídico  ¿La acción incoada por la parte actora se encuentra afectada de caducidad?

Análisis Jurídico El Código Contencioso Administrativo señala que toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, puede pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. Puede solicitarse la nulidad de un acto administrativo cuando infrinja las normas en que deberían fundarse, cuando hayan sido expedido por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivación, o con desviación de las atribuciones propias del funcionario o corporación que los profirió. Caso concreto Los hechos en los que se sustentó la parte actora fueron sintetizados por el A quo en los siguientes términos: “(…) Como fundamento fáctico de las pretensiones de la demanda el apoderado expresa que mediante Resolución No. 4579 del dieciséis 7 050012331000201101100 01 (52776) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2015-98746 de enero de dos mil novecientos noventa y seis se otorgó licencia de exploración para una mina de oro y plata de venta denominada “HOREB”, situada en jurisdicción del municipio de remedios de este departamento, radicada con el No. 01771, a nombre del señor JULIO CESAR LONDOÑO LONDOÑO, quien falleció el 30 de agosto del año

2000, dejando como herederos a sus hijos Rimsky Waldorff, Soraya Janette y Wiston Joseph Londoño Vallejo. Cuenta que el día 26 de abril de 2001, los herederos del señor Londoño Londoño solicitaron la revocatoria de una multa impuesta a su padre y el reconocimiento de los derechos de preferencia, siendo resuelta dicha solicitud el 21 de enero de 2002, mediante resolución No. 013913, en la que se decidió concederles el derecho; la decisión fue notificada mediante edicto fijado el 28 de febrero de 2002, la cual se dejó sin efecto pues se citó a recibir notificación al difunto padre de los demandantes. Manifiesta que el 27 de agosto del año 2002 se citó a recibir notificación personal a los señores Rimsky Waldorff, Soraya Janette Londoño Vallejo y Joseph Londoño Vallejo, y que la comunicación se envió a la carrera 64 No. 25-70 y ante la inasistencia, se fijó edicto el día 15 de octubre de 2002. Expresa que el 11 de junio de 2003 se expidió la resolución No. 1477 por medio de la cual se impone multa a los herederos del señor Londoño Londoño y se les citó para su notificación a la carrera 64 No. 25-70, el 19 de ese mismo mes y año se presentó a notificarse personalmente el señor Rimsky Waldorff Londoño y los demás herederos fueron notificados por edicto el 4 de agosto de 2003. Relata que el señor Rimsky Walddorrff Londoño en nombre propio solicitó una prórroga para el pago de la multa e informó su dirección

(carrera 54 – calle 10 BS No. 53 F-18) y teléfono, sin embargo dicha solicitud fue resuelta desfavorablemente mediante providencia del 25 de febrero de 2004. Explica que por resolución posterior No. 699 del 26 de noviembre de 2004 se ordenó cancelar la licencia No. 01771 a nombre de los demandantes y su hermano e informa que en comunicación del 17 de febrero de 2005 la auxiliar administrativa citó a los afectados a la Secretaría General para efectuar la notificación personal; aclara el apoderado que la citación enviada adolece de una serie de irregularidades como lo es que dicha citación fue enviada a un apartado aéreo que no es de ninguno de los demandantes o su hermano, que la entidad contaba con la dirección del señor Rimsky Waldorff y no envió la citación allí y que para dicha el anterior ya había fallecido. Comenta que la falta de citación adecuada conllevó a la notificación por edicto de dicha resolución el 26 de noviembre de 2004, la cual menciona está viciada de nulidad constitucional pues se pretermitió la notificación personal y por dicho desconocimiento no pudieron interponer recursos de ley tendientes a revocar la resolución atacada. 8 050012331000201101100 01 (52776) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2015-98746 Dice que la secretaría de Minas del Departamento de Antioquia los despojó irregularmente concediéndole la concesión a Mineros de Antioquia S.A., por lo que se solicitó la nulidad constitucional del

proceso de cancelación de licencia ante la Oficina de Titulación Minera de la Gobernación de Antioquia, quien resolvió en Resolución No. 114933 del 12 de noviembre de 2010 notificada por edicto del 17 de diciembre del mismo año, rechazar por improcedente la solicitud de revocatoria directa. Expresa que de acuerdo con el dictamen presentado por el ingeniero de Minas y Metalurgia el yacimiento de la mina de la cual fueron despojados los demandantes es 1.85 millones de onzas tro y como reservas, donde el valor asciende a ($4.853.838.000.000). (…)” La parte actora pretende la nulidad de las resoluciones No. 699 del 26 de diciembre de 2004 y 114933 del 12 de noviembre de 2010, por medio de las cuales quedó definida la cancelación de la licencia de exploración minera No. 01771 que estaba a nombre de los señores RIMSKY WALDORFF, SORAYA JANETTE y WISTON JOSEPH LONDOÑO VALLEJO, respecto de una mina de oro y plata en veta ubicada en el municipio de los Remedios del departamento de Antioquia. El Código Contencioso Administrativo señalaba que “toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. El mismo estatuto prevé que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del

acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 9 050012331000201101100 01 (52776) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2015-98746 En efecto, en el presente asunto la parte actora instauró una acción nulidad y restablecimiento del derecho pretendiendo, en primer término, que se declarara la nulidad de las resoluciones que la privaron del derecho de exploración minera contenido en la licencia No. 1771 del 26 de diciembre de 2004 y, en segundo lugar, la restitución del derecho contenido en esa última y la reparación de los perjuicios ocasionados por haberla despojado del derecho a explotar la citada mina. Sería del caso entrar a analizar las razones fácticas y jurídicas expuestas por las partes, pero debido a que en primera instancia se llegó a una decisión inhibitoria por caducidad de la acción, es menester entrar a corroborar el fundamento de dicha determinación. La resolución No. 699 del 26 de noviembre de 2004 fue notificada por edicto fijado entre el 4 y 8 de abril de 2005, pues, según indicó la entidad emisora, no pudo lograrse la notificación personal de los titulares de la licencia cancelada con las citaciones dirigidas a la dirección y apartado aéreo contenido en el expediente minero. Según consta en el anverso del citado acto administrativo, el mismo cobró ejecutoria el 15 de abril de 2005 por no haberse interpuesto

reposición en su contra, por lo cual, al día siguiente empezarían a correr los cuatro meses que tenía la parte actora para impetrar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Existe constancia que la demanda fue presentada el 30 de mayo de 2011, esto es, más de 6 años después de haber quedado ejecutoriada la resolución No. 699 de 2004, razón por la cual, podría estimarse que la acción fue instaurada por fuera de término, y debería solicitarse la confirmación de la sentencia de primera instancia que declaró probada la excepción de caducidad y se inhibió de decidir el fondo del asunto. 10 050012331000201101100 01 (52776) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2015-98746 Pese a lo anterior, la parte actora arguyó que nunca fue notificado en debida forma de la citada resolución, ya que contando con la dirección en la que podía ser ubicada, fue citada por medio de un apartado aéreo que no le pertenecía y no pudo atacar a tiempo dicho acto administrativo, pues, además, tuvieron que abandonar la zona debido a problemas de desplazamiento y atentados contra sus vidas. Es cierto que en el expediente no existe constancia de que se hubiese citado a la parte actora a la dirección a la que regularmente recibía notificaciones, pues solo se allegó la citación remitida al apartado aéreo y la posterior notificación por edicto debido a la inasistencia de los demandantes a notificarse de la resolución No. 699 de 2004. Podría pensarse la parte actora no se enteró en legal forma de la existencia y contenido de la resolución No. 699 de 2004, pero si se

revisa el expediente se encuentra que el área que antes era ocupada por la licencia de exploración No. 1771 presentaba superposición total con el contrato de concesión H6715005 cuyo código de registro minero nacional era HGPJ-06 en 1954,78 Ha, cuyo titular era la empresa MINEROS S.A. que contaba con título jurídico vigente para exploración según el Catastro Minero Colombiano (CMC), y con fecha de inscripción y oponibilidad del 30 de agosto de 2006 (folio 132). Así las cosas, de ser cierto que los demandantes no fueron notificados en debida forma de la cancelación de la licencia de exploración 1771 de la que eran titulares, lo cierto es que el 30 de agosto de 2006 dicha situación fue registrada en el Catastro Minero Colombiano, y a partir de dicha fecha les era oponible el registro minero HGPJ-06 que estaba a nombre de la empresa MINEROS S.A. en la zona que comprendía la licencia de exploración 1771. 11 050012331000201101100 01 (52776) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2015-98746 Por lo anterior, hasta el 31 de diciembre de 2006 habría podido intentarse la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la resolución 699 de 2004, pues aunque se entienda que no fue debidamente notificada, la misma se ejecutó el 30 de agosto de 2006 y desde dicho momento le era oponible a los actores, razón por la cual, se confirma que los demandantes concurrieron tardíamente a la jurisdicción, pues como se indicó en precedencia, incoaron sus

pretensiones el 30 de mayo de 2011, cuando ya se habían vencido los cuatro meses concedidos para la interponer la citada acción. Solicitud de revocatoria directa Dentro de las pretensiones de la demanda también se solicitó la nulidad de la resolución 114933 del 12 de diciembre de 2010, por medio de la cual la Dirección de Titulación Minera de la Gobernación de Antioquia rechazó por improcedente la solicitud de revocatoria directa de la resolución 699 de 2004, con la que se había cancelado la licencia de exploración minera No. 1771 de la que eran titulares los actores. Advierte la Delegada que la solicitud de revocatoria directa presentada por la parte actora pretendía revivir los términos para atacar la resolución 699 de 2004, pues como se indicó en precedencia se vencieron los términos para ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que produjo el acto principal. Conforme al artículo 72 del Código Contencioso Administrativo ni la petición de revocación de un acto ni la decisión que sobre ella recaiga revivirán los términos legales para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas, ni darán lugar a la aplicación del silencio administrativo. 12 050012331000201101100 01 (52776) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2015-98746 Así las cosas, es claro que en el presente asunto operó la caducidad de la acción pretendida por la parte actora y, en consecuencia, reconocer como probada dicha excepción parece ajustado a derecho y pasible de ser confirmado al decidirse la segunda instancia, pues aunque exista un

acto administrativo posterior negando las peticiones de los actores, lo cierto es que ni su presentación ni su resolución reviven los términos que se dejaron vencer frente a la acción que era procedente. CONCEPTO Del recuento fáctico descrito en precedencia y la normatividad aplicable al caso, esta Delegada ha de concluir que la excepción “caducidad de la acción” fue debidamente acreditada en el plenario, razón por la cual la decisión de primera instancia se torna ajustada a derecho y pasible de ser confirmada por el H. Consejo de Estado al decidir la segunda instancia. De la señora Consejera,

ISNARDO JAIMES JAIMES

Procurador Quinto Delegado ante el Consejo de Estado 13 050012331000201101100 01 (52776) 5aCdeE/IJJ/Llms IUS-2015-98746