PGN - OMISIÓN - Exclusión de responsabilidad

Procurador General INSTRUMENTOS INTERNACIONALES-Alcances de las decisiones internacionales frente a la legislación interna Al tenor de lo dispuesto en el artículo 38 del Estatuto de la Corte Internacional de Justicia, en el inciso segundo del artículo 93 Superior, y de lo dicho por la Corte, entre otras, en las Sentencias C-010 de 2000, C-1001 de 2005 y C-370 de 2006, tanto las decisiones dictadas por cortes internacionales como su ratio decidendi son fuentes interpretativas, relevantes para precisar el alcance y contenido que se le ha dado a un principio o regla del derecho internacional. Dado que estas cortes son las encargadas de hacer una interpretación autorizada de los instrumentos internacionales, esta interpretación es un criterio hermenéutico relevante para interpretar las normas constitucionales sobre derechos fundamentales. Lo anterior no significa, per se, que toda la legislación debe incluir necesariamente los estándares internacionales como fuente directa y obligatoria de interpretación, es decir, que de la circunstancia de que expresamente no lo haga, no hay lugar a señalar que existe una omisión legislativa relativa, que conduce a la inconstitucionalidad de la norma. Los operadores jurídicos tienen la obligación de incorporar la doctrina y la jurisprudencia de organismos y tribunales internacionales en su labor hermenéutica, debido a que sería inútil utilizar normas de textura abierta del nivel internacional para interpretar reglas constitucionales de las mismas características que incluso usualmente tienen contenidos idénticos. La administración está en la obligación constitucional de incorporar en cada caso particular que así lo requiera, las directrices de los estándares internacionales,

conforme a lo previsto en el inciso segundo del artículo 93 Superior. Para hacerlo no se requiere de una manifestación expresa del legislador en este sentido y, por consiguiente, de la circunstancia de que la norma legal no aluda a la hermenéutica jurídica, no puede seguirse que exista una omisión legislativa relativa. OMISION LEGISLATIVA RELATIVA-No hay obligación para el legislador de incluir en las sentencias de unificación jurisprudencial las sentencias de la Corte Constitucional La decisión del legislador contemplada en la expresión demandada, es el marco procedimental en el evento de que la administración no esté de acuerdo con la extensión de la jurisprudencia, cuando el peticionario acude al Consejo de Estado para solicitar la aplicación de la misma, sin que sea necesario aludir a las sentencias de la Corte Constitucional, como lo pretende el actor, pues esta situación se reguló en el mismo artículo 102, con la modulación efectuada en la Sentencia C816 de 2011. De la misma forma, el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, le da alcance al concepto de lo que constituye una sentencia de unificación jurisprudencial en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa, en el cual esta noción es novedosa. Esto es razonable en la medida en que la Ley 1437 de 2011 es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por lo que, no es admisible la argumentación del demandante frente a la presunta inconstitucional de la norma, por la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, pues el legislador no estaba obligado a

incorporar dentro de la definición de las sentencias de unificación jurisprudencial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las sentencias de la Corte Constitucional, en la medida que la regulación está dirigida a tener en cuenta la jurisprudencia del máximo tribunal de la jurisdicción contenciosa administrativa, que es el ente frente al cual inicialmente los operadores jurídicos deben acudir con el fin de garantizar el precedente, en el evento de dirimir un asunto igual o similar y propio de la mencionada jurisdicción. El precisar el concepto de sentencia de unificación jurisprudencial en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa, no implica desconocer la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en las sentencias tipo c y en las sentencias tipo su, Procurador General Concepto 5311 proferidas por la Corte, como se deja en claro, entre otras, en la Sentencia C-816 de 2011. Bogotá, D.C., febrero 14 de 2012 Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

REF.: Demanda de inconstitucionalidad contra algunas expresiones de los artículos 102 y 269, y contra el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, “Por el cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo”.

Actor: Franky Urrego Ortiz.

Magistrado Ponente: Mauricio González Cuervo.

Expediente D-8864. Concepto 5311 De conformidad con lo dispuesto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto sobre la demanda

instaurada por el ciudadano FRANKY URREGO ORTIZ, quien en ejercicio de la acción pública consagrada en los artículos 40, numeral 6º, y 242, numeral 1º, de la Carta, solicita a la Corte que se declare la inconstitucionalidad de algunas expresiones de los artículos 102, 269 y del artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, los cuales se transcriben enseguida, con lo demandado en negritas.

LEY 1437 DE 2011

(enero 18) Diario Oficial No. 47.956 de 18 de enero de 2011 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. (…) ARTÍCULO 102. EXTENSIÓN DE LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS POR PARTE DE LAS AUTORIDADES. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> Las autoridades deberán extender los efectos de una sentencia de unificación jurisprudencial dictada 2 Procurador General Concepto 5311 por el Consejo de Estado, en la que se haya reconocido un derecho, a quienes lo soliciten y acrediten los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Para tal efecto el interesado presentará petición ante la autoridad legalmente competente para reconocer el derecho, siempre que la pretensión judicial no haya caducado. Dicha petición contendrá, además de los requisitos generales, los siguientes:

1. Justificación razonada que evidencie que el peticionario se encuentra en la misma situación de hecho y de derecho en la que se encontraba el

demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada.

2. Las pruebas que tenga en su poder, enunciando las que reposen en los archivos de la entidad, así como las que haría valer si hubiere necesidad de ir a un proceso.

3. Copia o al menos la referencia de la sentencia de unificación que invoca a su favor.

Si se hubiere formulado una petición anterior con el mismo propósito sin haber solicitado la extensión de la jurisprudencia, el interesado deberá indicarlo así, caso en el cual, al resolverse la solicitud de extensión, se entenderá resuelta la primera solicitud. La autoridad decidirá con fundamento en las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias aplicables y teniendo en cuenta la interpretación que de ellas se hizo en la sentencia de unificación invocada, así como los demás elementos jurídicos que regulen el fondo de la petición y el cumplimiento de todos los presupuestos para que ella sea procedente. Esta decisión se adoptará dentro de los treinta (30) días siguientes a su recepción, y las autoridades podrán negar la petición con fundamento en las siguientes consideraciones:

1. Exponiendo las razones por las cuales considera que la decisión no puede adoptarse sin que se surta un período probatorio en el cual tenga la oportunidad de solicitar las pruebas para demostrar que el demandante carece del derecho invocado. En tal caso estará obligada a enunciar cuáles son tales medios de prueba y a sustentar de forma clara lo indispensable que resultan los medios probatorios ya mencionados.

2. Exponiendo las razones por las cuales estima que la situación del solicitante es distinta a la resuelta en la sentencia de unificación invocada y

no es procedente la extensión de sus efectos.

3. Exponiendo clara y razonadamente los argumentos por los cuales las normas a aplicar no deben interpretarse en la forma indicada en la sentencia de unificación. En este evento, el Consejo de Estado se pronunciará expresamente sobre dichos argumentos y podrá mantener o modificar su posición, en el caso de que el peticionario acuda a él, en los términos del artículo 269.

Contra el acto que reconoce el derecho no proceden los recursos administrativos correspondientes, sin perjuicio del control jurisdiccional a que hubiere lugar. Si se niega total o parcialmente la petición de extensión de la jurisprudencia o la autoridad guarda silencio sobre ella, no habrá tampoco lugar a recursos administrativos ni a control jurisdiccional respecto de lo negado. En estos casos, el solicitante podrá acudir dentro de los treinta (30) días siguientes ante el Consejo de Estado en los términos del artículo 269 de este Código. 3 Procurador General Concepto 5311 <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> La solicitud de extensión de la jurisprudencia suspende los términos para la presentación de la demanda que procediere ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Los términos para la presentación de la demanda en los casos anteriormente señalados se reanudarán al vencimiento del plazo de treinta (30) días establecidos para acudir ante el Consejo de Estado cuando el interesado decidiere no hacerlo o, en su caso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 269 de este Código.

ARTÍCULO 269. PROCEDIMIENTO PARA LA EXTENSIÓN DE LA

JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO A TERCEROS. Si se niega la extensión de los efectos de una sentencia de unificación o la autoridad hubiere guardado silencio en los términos del artículo 102 de este Código, el interesado podrá acudir ante el Consejo de Estado mediante escrito razonado, al que acompañará la copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. Del escrito se dará traslado a la administración demandada por el plazo de treinta (30) días para que aporte las pruebas que considere. La administración podrá oponerse por las mismas razones a que se refiere el artículo 102 de este Código. Vencido el término de traslado referido anteriormente, se convocará a una audiencia que se celebrará en un plazo máximo de quince (15) días contados a partir de la notificación a las partes; en dicha audiencia se escuchará a las partes en sus alegatos y se adoptará la decisión a que haya lugar. Si la solicitud se estima procedente, el Consejo de Estado ordenará la extensión de la jurisprudencia y el reconocimiento del derecho a que hubiere lugar. Esta decisión tendrá los mismos efectos del fallo aplicado. Sin embargo, si la extensión del fallo implica el reconocimiento de un derecho patrimonial al peticionario, que deba ser liquidado, la liquidación se hará mediante el trámite incidental previsto para la condena in genere y el escrito que lo promueva deberá ser presentado por el peticionario, ante la autoridad judicial que habría sido competente para conocer la acción que dio lugar a la extensión de la jurisprudencia, dentro de los treinta (30) días

siguientes a la ejecutoria de la decisión del Consejo de Estado. Si el mecanismo para la reclamación del derecho sustancial fuera el de nulidad y restablecimiento del derecho, negada la solicitud se enviará el expediente a la autoridad administrativa para que resuelva el asunto de fondo, según las reglas generales, si no lo hubiere decidido con anterioridad. Si ya existiere decisión administrativa de fondo, o si el mecanismo judicial para la reclamación fuere diferente al de la pretensión de nulidad restablecimiento del derecho, con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado se reanudará el término para demandar, conforme a las reglas establecidas para la presentación de la demanda.

ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL.

Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009. 4 Procurador General Concepto 5311

1. Planteamiento de la demanda.

El actor considera que las expresiones demandadas, al omitir incluir el precedente constitucional, contenido en los autos y en las sentencias tipo t y su, vulneran el preámbulo y los artículos 2°, 4°, 13, 29, 83, 93, 209, 230

y 241 de la Constitución Política. Aduce que esta omisión afecta el derecho a la igualdad, dado que la administración no resuelve los asuntos sometidos a su consideración observando el mencionado precedente y los estándares internacionales, puesto que respecto de éstos no opera el mecanismo de extensión de la jurisprudencia; quebranta el principio de la buena fe y la confianza legítima, ya que impide a los peticionarios exigir a la administración pública y al Consejo de Estado, que se apliquen las reglas constitucionales que en casos idénticos fáctica y jurídicamente hayan resuelto la Corte Constitucional o una Corte Internacional; y viola el artículo 230 Superior, constitucional, en cuanto desconoce el alcance de la noción “imperio de la ley”, que no excluye las reglas jurisprudenciales que la Corte Constitucional establezca en autos y sentencias t y su, así como las reglas jurisprudenciales de los organismos internacionales.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si las expresiones demandadas de los artículos 102, 269 y 270 de la Ley 1437 de 2011, al no incluir en el concepto de extensión jurisprudencial las decisiones de la Corte Constitucional relacionadas con autos, sentencias tipo t y su, así como las decisiones de los organismos internacionales, vulneran el preámbulo y los artículos 2°, 4°, 13, 29, 83, 93, 209, 230 y 241 de la Constitución Política.

3. Aclaración previa.

5 Procurador General Concepto 5311 Es menester advertir que el artículo 102 del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, fue demandado con fundamento en razones semejantes a las que ahora se arguyen, según se da cuenta en el Expediente D-8473. Luego de estudiar la demanda en la Sala Plena del 1° y 2° de noviembre de 2011, la Corte dictó la Sentencia C816 de 2011, conforme a lo señalado en el Comunicado de Prensa 45 de

2011. El decisum de esta sentencia es el siguiente: Declarar EXEQUIBLES los incisos primero y séptimo del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, entendiéndose que las autoridades, al extender los efectos de las sentencias de unificación jurisprudencial dictadas por el Consejo de Estado e interpretar las normas constitucionales base de sus decisiones, deben observar con preferencia los precedentes de la Corte Constitucional que interpreten las normas constitucionales aplicables a la resolución de los asuntos de su competencia.

Según se refiere en el comunicado de prensa aludido, la ratio decidendi es que excluir del deber de extender los efectos de una sentencia de unificación, a las sentencias de dictadas por la Corte Constitucional en ejercicio del control abstracto de constitucionalidad y en de unificación en materia de tutela, vulnera el principio de cosa juzgada constitucional y desconoce la competencia de esta Corte. En vista de las anteriores circunstancias, respecto de las expresiones demandadas del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, el Ministerio Público solicitará a la Corte que declare estarse a lo resuelto en la Sentencia C-816 de 2011.

4. Análisis jurídico.

Antes de estudiar lo relativo al procedimiento para la extensión de jurisprudencia y a las sentencias de unificación jurisprudencial, previstos en los artículos 269 y 270 de la Ley 1437 de 2011, es necesario considerar el papel que el actor asigna a las decisiones tomadas por cortes internacionales. Al tenor de lo dispuesto en el artículo 38 del Estatuto de 6 Procurador General Concepto 5311 la Corte Internacional de Justicia, en el inciso segundo del artículo 93 Superior, y de lo dicho por la Corte, entre otras, en las Sentencias C-010 de 2000, C-1001 de 2005 y C-370 de 2006, tanto las decisiones dictadas por cortes internacionales como su ratio decidendi son fuentes interpretativas, relevantes para precisar el alcance y contenido que se le ha dado a un principio o regla del derecho internacional. Dado que estas cortes son las encargadas de hacer una interpretación autorizada de los instrumentos internacionales, esta interpretación es un criterio hermenéutico relevante para interpretar las normas constitucionales sobre derechos fundamentales. Lo anterior no significa, per se, que toda la legislación debe incluir necesariamente los estándares internacionales como fuente directa y obligatoria de interpretación, es decir, que de la circunstancia de que expresamente no lo haga, no hay lugar a señalar que existe una omisión legislativa relativa, que conduce a la inconstitucionalidad de la norma. Los operadores jurídicos tienen la obligación de incorporar la doctrina y la jurisprudencia de organismos y tribunales internacionales en su labor

hermenéutica, debido a que sería inútil utilizar normas de textura abierta del nivel internacional para interpretar reglas constitucionales de las mismas características que incluso usualmente tienen contenidos idénticos. La administración está en la obligación constitucional de incorporar en cada caso particular que así lo requiera, las directrices de los estándares internacionales, conforme a lo previsto en el inciso segundo del artículo 93 Superior. Para hacerlo no se requiere de una manifestación expresa del legislador en este sentido y, por consiguiente, de la circunstancia de que la norma legal no aluda a la hermenéutica jurídica, no puede seguirse que exista una omisión legislativa relativa. En cuanto atañe a los artículos 279 y 270 de la Ley 1437 de 2011, es menester empezar por señalar que ambos regulan aspectos meramente procedimentales. Estos procedimientos son neutrales respecto a los 7 Procurador General Concepto 5311 precedentes aplicables, valga decir, ni los reconocen ni los desconocen, pues esta cuestión es propia de otros artículos, como el precitado artículo 102 ibidem. En este contexto, la posibilidad que brinda el artículo 269 de la Ley 1437 de 2011 a la administración de oponerse a la extensión de jurisprudencia, no se funda en el carácter vinculante de los precedentes judiciales, sino en las mismas razones a las que se refiere el aludido artículo 102, esto es: a la necesidad de practicar pruebas para verificar si el actor carece del derecho invocado; a la necesidad de argumentar para demostrar que la situación del actor es distinta a la estudiada en la sentencia invocada; y a la necesidad de modificar la postura asumida por

el juez que profiere la sentencia de unificación. Si se trata de aplicar un precedente, valga decir, de extender la jurisprudencia a un nuevo caso, es menester verificar por medio de pruebas idóneas que el actor tiene derecho a ello, demostrar que los hechos del caso anterior y del que ahora se juzga son semejantes, e incluso permitir al interesado que ejerza una crítica razonable del precedente fijado. No sobra recordar que la aplicación del precedente no es, y no puede ser, automática y caprichosa. Por lo tanto, no es posible prescindir de la práctica de pruebas, cuando ello sea requiera, y de la argumentación relativa a la distinción de los casos y a la necesidad de cambiar el precedente judicial. En ese sentido, la decisión del legislador contemplada en la expresión demandada, es el marco procedimental en el evento de que la administración no esté de acuerdo con la extensión de la jurisprudencia, cuando el peticionario acude al Consejo de Estado para solicitar la aplicación de la misma, sin que sea necesario aludir a las sentencias de la Corte Constitucional, como lo pretende el actor, pues esta situación se reguló en el mismo artículo 102, con la modulación efectuada en la Sentencia C816 de 2011. 8 Procurador General Concepto 5311 De la misma forma, el artículo 270 de la Ley 1437 de 2011, le da alcance al concepto de lo que constituye una sentencia de unificación jurisprudencial en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa, en el cual esta noción es novedosa. Esto es razonable en la medida en que

la Ley 1437 de 2011 es el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Por lo que, no es admisible la argumentación del demandante frente a la presunta inconstitucional de la norma, por la ocurrencia de una omisión legislativa relativa, pues el legislador no estaba obligado a incorporar dentro de la definición de las sentencias de unificación jurisprudencial de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, las sentencias de la Corte Constitucional, en la medida que la regulación está dirigida a tener en cuenta la jurisprudencia del máximo tribunal de la jurisdicción contenciosa administrativa, que es el ente frente al cual inicialmente los operadores jurídicos deben acudir con el fin de garantizar el precedente, en el evento de dirimir un asunto igual o similar y propio de la mencionada jurisdicción. El precisar el concepto de sentencia de unificación jurisprudencial en el ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa, no implica desconocer la fuerza vinculante del precedente constitucional contenido en las sentencias tipo c y en las sentencias tipo su, proferidas por la Corte, como se deja en claro, entre otras, en la Sentencia C-816 de 2011.

5. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte que declare ESTARSE A LO RESUELTO en la sentencia C-816 de 2011, que declaró la exequibilidad condicionada del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, y que declare EXEQUIBLES las expresiones demandadas de los artículos 102, 269 y 270 de la Ley 1437 de 2011, por los aspectos aquí

analizados. 9 Procurador General Concepto 5311 Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/AespinosaB 10