PGN - REGULACION ECONOMICA POR EL ESTADO - Limitaciones por razones de interés general

INICIATIVA PRIVADA-Límites El artículo 333 Superior reconoce que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común y que, para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. Al estar establecido en la ley, el requisito previo del registro no parece vulnerar la libre actividad económica y la libre iniciativa privada. Y no lo parece porque para su ejercicio es posible exigir permisos previos o requisitos con autorización de la ley, y en este caso es la propia ley la que establece el requisito previo. Ante esta circunstancia evidente, el actor aduce que el requisito afecta el núcleo esencial de dichas libertades. Para ello se vale de varias decisiones de la Corte, que considera deben ser tenidas como precedentes. REGULACION ECONOMICA POR EL ESTADO-Limitaciones por razones de interés general Al Estado le corresponde regular algunas actividades económicas a las cuales establece límites, por razones de interés general o del bien común, por medio de la ley o con su autorización. Entre esas razones está la protección de la salud, de la seguridad, del medio ambiente o del patrimonio cultural de la Nación. Estos límites también pueden establecerse para “proteger los intereses sociales de los trabajadores, las necesidades colectivas del mercado, el derecho de los consumidores y usuarios, etc. De ahí que se haya dicho que "la autonomía de la voluntad y por tanto de empresa ya no se proyecta sobre el mercado con la absoluta disponibilidad y soberanía de antaño, sus limitaciones de derecho público o privado forman parte ya del patrimonio irreversible de la cultura jurídica contemporánea. Y, en tal sentido, no puede interpretarse que el mandato

constitucional de la libertad de empresa comporta el desmantelamiento integral de todas esas restricciones y limitaciones”. INTERVENCION DEL ESTADO-Desarrollo de la actividad económica e iniciativa privada Cuando el legislador establece el Registro Nacional de Turismo como requisito previo para el funcionamiento de los establecimientos turísticos, no hace otra cosa que cumplir con las disposiciones de la Carta sobre intervención del Estado, pues actúa en defensa del interés general de los derechos de los usuarios. Estos derechos no son indiferentes para el desarrollo de la actividad económica, de la iniciativa privada o de la libertad de empresa. Bogotá, D.C., sello: (8 NOV.2010) Señores

MAGISTRADOS DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

E. S. D.

Concepto 5046

REF: Demanda de inconstitucionalidad contra una expresión del parágrafo 2º del artículo 13 de la Ley 1101 de 2006 y del literal g) del artículo 71 de la Ley 300 de 1996.

Demandante: Andrés Julián Estrada Otálvaro.

Magistrado Ponente: JORGE IGNACIO PRETELT CHALJUB.

Expediente D-8270. Concepto 5046. De conformidad con lo previsto en los artículos 242, numeral 2º, y 278, numeral 5º, de la Constitución Política, rindo concepto en relación con la demanda instaurada por el ciudadano ANDRÉS JULIÁN ESTRADA OTÁLVARO, quien en ejercicio de la acción pública de inconstitucionalidad prevista en el artículo 241 de la Carta, solicita declarar la inexequibilidad de la expresión “previo” contenida en el parágrafo 2 del artículo 13 de la

Ley 1101 de 2006 y en el literal g) del artículo 71 de la Ley 300 de 1996. A continuación se transcribe el texto de la norma y se subraya la expresión demandada: LEY 1101 DE 2006 (Noviembre 22) Diario Oficial No. 46.461 de 23 de noviembre de 2006 CONGRESO DE LA REPÚBLICA Por la cual se modifica la Ley 300 de 1996 - Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE COLOMBIA

DECRETA: (…) ARTÍCULO 13. EL ARTÍCULO 61 DE LA LEY 300 DE 1996, QUEDARÁ ASÍ:

REGISTRO NACIONAL DE TURISMO Y RECAUDO DE LA CONTRIBUCIÓN PARAFISCAL PARA LA PROMOCIÓN DEL TURISMO. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, podrá delegar en las Cámaras de Comercio el Registro Nacional de Turismo, en el cual deberán inscribirse todos los prestadores de servicios turísticos contemplados en el artículo 12 de esta ley, que efectúen sus operaciones en Colombia y el recaudo de la contribución parafiscal de que trata el artículo 1 de la presente ley. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo determinará la remuneración que las Cámaras de Comercio percibirán por concepto de dicho recaudo. PARÁGRAFO 1o. Las Cámaras de Comercio, para los fines señalados en el inciso anterior, deberán garantizar un esquema uniforme de recaudo y un Registro Único Nacional, verificar los requisitos previos a la inscripción o renovación del registro y disponer de un sistema de información en línea

para el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo. Para el cumplimiento de las obligaciones de esta delegación las Cámaras de Comercio aplicarán el mismo régimen contractual que rige para la función del Registro Mercantil. PARÁGRAFO 2o. La obtención del Registro será requisito previo y obligatorio para el funcionamiento de los establecimientos turísticos. 2 Concepto 5046 PARÁGRAFO 3o. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, establecerá las condiciones y requisitos necesarios para la inscripción y actualización del Registro Nacional de Turismo y las demás condiciones para el ejercicio de la función por parte de las cámaras de comercio. PARÁGRAFO 4o. El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo establecerá las tarifas del Registro Nacional de Turismo en los términos del artículo 338 de la Constitución Política. Para estos fines los costos recuperables son los necesarios para gestionar el recaudo, actualización y conservación de la información que soporta el Registro. PARÁGRAFO Transitorio. La actual entidad administradora del Fondo de Promoción Turística continuará recaudando la contribución parafiscal para la promoción del turismo hasta cuando el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, expida la reglamentación correspondiente.

LEY 300 DE 1996

(Julio 26) Diario Oficial No. 42.845, de 30 de Julio de 1996 Por la cual se expide la Ley General de Turismo y se dictan otras disposiciones.

EL CONGRESO DE LA REPUBLICA

DECRETA:

CAPÍTULO III.

DEL CONTROL Y LAS SANCIONES.

(…) ARTÍCULO 71. DE LAS INFRACCIONES. Los prestadores de servicios turísticos podrán ser objeto de sanción cuando incurran en cualquiera de las siguientes conductas: a) Presentar documentación falsa o adulterada al Ministerio de Desarrollo Económico o a las entidades oficiales que la soliciten; b) Utilizar publicidad engañosa o que induzca a error al público sobre precios, calidad o cobertura del servicio turístico ofrecido; c) Ofrecer información engañosa o dar lugar a error en el público respecto de la modalidad del contrato, la naturaleza jurídica de los derechos surgidos del mismo y sus condiciones o sobre las características de los servicios turísticos ofrecidos y los derechos y obligaciones de los turistas; d) Incumplir los servicios ofrecidos a los turistas; e) Incumplir las obligaciones frente a las autoridades de turismo; f) Infringir las normas que regulan la actividad turística; g) Operar sin el previo registro de que trata el artículo 61 de la presente Ley.

1. Planteamientos de la demanda.

El actor considera que la expresión demandada en ambas normas, al establecer que obtener el Registro Nacional de Turismo es un requisito previo para el funcionamiento y operación de los establecimientos turísticos, afecta el núcleo esencial de la libertad económica y de la libertad de empresa contempladas en el artículo 333 de la Carta. Aduce que la condición de previos procede para los permisos, pero no para los 3 Concepto 5046 requisitos, pues éstos sólo pueden ser posteriores, conforme a la redacción del texto constitucional que así emplea la palabra. Cita en su apoyo lo dicho por la Corte en las Sentencias C-524 de 1995 y C-70 de 2004.

2. Problema jurídico.

Corresponde determinar si la expresión contenida en las normas demandadas, al establecer el Registro Nacional de Turismo como requisito previo para el funcionamiento u operación de los establecimientos turísticos, vulnera la libertad económica y la libertad de empresa, reconocidas en el artículo 333 Superior.

3. Organización y funcionamiento del Registro Nacional de Turismo.

La Ley General de Turismo, Ley 300 de 1996, crea el Registro Nacional de Turismo y dispone lo necesario para el recaudo de la contribución parafiscal para la promoción del turismo. La Ley 1101 de 2006 modifica la Ley 300 de 1996, y autoriza al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo para delegar en las Cámaras de Comercio el Registro Nacional de Turismo, en el cual deben inscribirse todos los prestadores de servicios turísticos contemplados en la ley, para operar en Colombia. Entre los prestadores de servicios turísticos, además de hoteles, centros vacacionales, agencias de viajes y turismo, oficinas de representaciones turísticas y guías de turismo, se destacan los operadores profesionales de congresos, ferias y convenciones, los arrendadores de vehículos para turismo, los operadores de chivas turísticas, los usuarios operadores, desarrolladores e industriales en zonas francas, las empresas promotoras y comercializadores de proyectos de tiempo compartido, los restaurantes y bares cuyos ingresos operacionales netos sean superiores a 500 salarios mínimos mensuales, los concesionarios de servicios turísticos en parque y los demás que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo determine. Las Cámaras de Comercio, como responsables del Registro Único Nacional,

deben verificar los requisitos establecidos para la inscripción o renovación del registro y mantener la información en línea para el Ministerio, al tenor del parágrafo 1º del artículo 13 de la Ley 1101 de 2006. La obtención del Registro es requisito previo y obligatorio para el funcionamiento de los establecimientos turísticos, e incluso para ser beneficiario de los incentivos tributarios previstos en el artículo 16 ibidem. Este registro, como ocurre con el registro mercantil, debe actualizarse de manera periódica. En la ponencia para primer debate de la citada ley, que aparece publicada en la Gaceta del Congreso No. 134 de 2006, se observa que por medio del registro se pretende fortalecer la contribución parafiscal establecida en 4 Concepto 5046 beneficio del turismo. Esta contribución, que busca fomentar la recreación y el adecuado aprovechamiento del tiempo libre de conformidad con lo previsto por el artículo 52 Superior, se fortalece mediante la inclusión de nuevos aportantes, la mejora del recaudo y el control de la evasión. Los recursos obtenidos con la contribución serán destinados a la ejecución de proyectos de competitividad, promoción y mercadeo, con el fin de incrementar el turismo interno y receptivo, de acuerdo con la política de turismo que presente el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo al Comité Directivo del Fondo de Promoción Turística, fondo que, además, tendrá por objeto financiar la ejecución de políticas de prevención y campañas para la erradicación del turismo asociado a prácticas sexuales con menores de edad. El artículo 71, literal g), de la Ley 300 de 1996, hoy acusado, señala que

los prestadores de servicios turísticos podrán ser objeto de sanción cuando operen sin el previo registro de que trata el artículo 61, modificado por el artículo 13 de la Ley 1101 de 2006, también acusado.

4. Del caso específico.

El artículo 333 Superior reconoce que la actividad económica y la iniciativa privada son libres, dentro de los límites del bien común y que, para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos, sin autorización de la ley. Al estar establecido en la ley, el requisito previo del registro no parece vulnerar la libre actividad económica y la libre iniciativa privada. Y no lo parece porque para su ejercicio es posible exigir permisos previos o requisitos con autorización de la ley, y en este caso es la propia ley la que establece el requisito previo. Ante esta circunstancia evidente, el actor aduce que el requisito afecta el núcleo esencial de dichas libertades. Para ello se vale de varias decisiones de la Corte, que considera deben ser tenidas como precedentes. El requisito previo del registro no configura en sí misma una situación restrictiva que haga nugatorio el ejercicio de actividades turísticas, porque las funciones de registro previo que ejercen las Cámaras de Comercio no constituyen de manera alguna un trámite que descalifique o desautorice el desempeño de una actividad económica, ya que se trata de un procedimiento razonable que la ley le impone para garantizar la prestación de un servicio a los usuarios y para controlar el recaudo de una contribución creada, justamente, en beneficio de este servicio. Al Estado le corresponde regular algunas actividades económicas a las cuales establece límites, por razones de interés general o del bien común,

5 Concepto 5046 por medio de la ley o con su autorización. Entre esas razones está la protección de la salud, de la seguridad, del medio ambiente o del patrimonio cultural de la Nación. Como lo reconoce la Corte en la Sentencia C-524 de 1994, estos límites también pueden establecerse para “proteger los intereses sociales de los trabajadores, las necesidades colectivas del mercado, el derecho de los consumidores y usuarios, etc. De ahí que se haya dicho que "la autonomía de la voluntad y por tanto de empresa ya no se proyecta sobre el mercado con la absoluta disponibilidad y soberanía de antaño, sus limitaciones de derecho público o privado forman parte ya del patrimonio irreversible de la cultura jurídica contemporánea. Y, en tal sentido, no puede interpretarse que el mandato constitucional de la libertad de empresa comporta el desmantelamiento integral de todas esas restricciones y limitaciones”. Cuando el legislador establece el Registro Nacional de Turismo como requisito previo para el funcionamiento de los establecimientos turísticos, no hace otra cosa que cumplir con las disposiciones de la Carta sobre intervención del Estado, pues actúa en defensa del interés general de los derechos de los usuarios. Estos derechos no son indiferentes para el desarrollo de la actividad económica, de la iniciativa privada o de la libertad de empresa, como lo advierte la Corte en la Sentencia C-616 de 2001, al comprender esta libertad, (..) como aquella libertad que se reconoce a los ciudadanos para afectar o destinar bienes de cualquier tipo (principalmente de capital) para la realización de actividades económicas para la producción e intercambio de bienes y servicios conforme a las pautas o modelos de organización típicas

del mundo económico contemporáneo con vista a la obtención de un beneficio o ganancia. La libertad de empresa no ha sido reconocida como un derecho fundamental ni como un derecho absoluto, puesto que la Carta del 91, además de otorgarle una función social que implica obligaciones, le ha fijado límites concretos como el interés social, el ambiente y el patrimonio cultural de la Nación. (…) Sin embargo, a pesar de que la libertad de empresa admite límites que se imponen mediante la intervención en la economía por mandato del legislador con el fin de dar cabal cumplimiento a los fines de interés general previstos en la Carta y no hacer nugatoria la libertad, la Corte ha sostenido que dicha intervención debe obedecer a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. El actor no muestra, y menos demuestra, en qué consiste la falta de razonabilidad y de proporcionalidad de la medida de establecer como requisito previo para operar, en el caso de los prestadores de servicios turísticos, el obtener registro nacional de turismo. La discrepancia del actor es tan sólo gramatical, pues asume que sí se puede exigir permisos previos, pero no establecer requisitos previos. Esto 6 Concepto 5046 no es suficiente para desvirtuar la circunstancia evidente de que el límite a la iniciativa privada y a la actividad económica, no sólo es establecido con autorización de la ley, sino que es establecido por la propia ley, con fundamento en propósitos legítimos y razonables.

5. Conclusión.

En mérito de lo expuesto, el Ministerio Público solicita a la Corte declarar EXEQUIBLE la expresión “previo”, contenida en el parágrafo 2 del artículo 13 de la Ley 1101 de 2006 y en el literal g) del artículo 71 de la Ley 300 de

1996. Señores Magistrados,

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Procurador General de la Nación LJMO/Nroa 7