CC - A444-23

TEMAS-SUBTEMAS

Auto A-444/23 COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Relaciones laborales encubiertas en contratos estatales de prestación de servicios

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Plena AUTO 444 DE 2023

Referencia: Expediente CJU-2384

Conflicto de competencia entre jurisdicciones suscitado entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá

Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez

Najar Bogotá D.C., veintinueve (29) de marzo de dos mil veintitrés (2023) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en especial de la prevista en el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, profiere el siguiente AUTO

I. ANTECEDENTES

1. El 2 de mayo de 2019, el señor William Armando Quiroga Barrera presentó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por intermedio de apoderado judicial, contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. -Subred Sur-,1 en el que pretende: (i) se declare la nulidad del acto administrativo contenido en la comunicación con radicado número 201803510303501 del 27 de diciembre de 2018, el cual habría negado el pago de acreencias laborales derivadas de un contrato de trabajo realidad. (ii) Consecuencia de lo anterior, y como restablecimiento del derecho, se condene a pagar, entre otras, las diferencias salariales entre los honorarios de la

prestación de servicios y los determinados en la ley y las convenciones, los auxilios y los intereses sobre las cesantías, primas de carácter legal de servicios, primas de carácter extralegal, vacaciones y las cotizaciones a la seguridad social.2

2. En el escrito de control administrativo presentado ante la jurisdicción de lo contencioso, el señor William Armando Quiroga Barrera manifestó haber laborado de manera constante e ininterrumpida para la Subred Sur, mediante contratos de servicios sucesivos, habituales y sin interrupción, desde el 10 de abril de 2014 hasta el 30 de noviembre de 2017, desempeñando la función de conductor de camillero.3 Comentó, igualmente, que presentó reclamación a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. el 27 de diciembre de 2018, solicitando el pago de las prestaciones sociales causadas durante el tiempo trabajado; sin embargo, el mismo 27 de diciembre de 2018, mediante comunicación con radicado número 201803510303501, la Subred Sur habría negado la solicitud realizada por el señor William Armando Quiroga Barrera.4

3. El asunto le correspondió al Juzgado 51 Administrativo Oral de Bogotá, el cual, mediante auto del 5 de junio de 2019, avocó conocimiento del asunto y dio trámite al proceso contencioso administrativo, emitiendo fallo de primera instancia el 23 de julio de 2020.5 Ante la decisión judicial, la parte 1 La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E. del Distrito Capital, presta servicios de salud

enmarcados en el modelo de atención en red con enfoque en la gestión integral del riesgo, de la cual hace parte el Hospital Vista Hermosa I Nivel E.S.E. 2 Expediente CJU 2384, Documento Digital “001Demanda20190019101.pdf”, folios 3-103. 3 Ibid., folio 15. 4 Ibid. folio 21. 5 Ibid., folio 475-490. demandada y la parte demandante presentaron recurso de apelación, siendo concedido por el despacho judicial el 29 de octubre de 2020.6

4. Repartido el asunto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, esta entidad judicial admitió, mediante auto del 5 de marzo de 2021, los recursos interpuestos por las partes, dando trámite a las apelaciones. Sin embargo, este tribunal declaró su falta de jurisdicción, invalidó la sentencia de primera instancia y ordenó remitir el asunto a los jueces laborales del circuito de Bogotá para su reparto. Refirió las reglas de competencia contenidas en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011 y 2º de la Ley 712 de 2001, sobre la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo y la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral, en las que la primera conoce de los asuntos que tengan relación con los empleados públicos y el Estado, y la segunda sobre los relacionados con trabajadores oficiales. Seguidamente, se refirió a la clasificación de los empleos en las Empresas Sociales del Estado, contenida en el artículo 26 de la Ley 10 de 1990 y 195 de la Ley 100 de 1993, señalando que son trabajadores oficiales las personas que desempeñen cargos no

directivos para el mantenimiento de la planta física hospitalaria o de servicios generales. Dicho lo anterior, concluyó que en la labor de camillero predominan “las tareas manuales o de simple ejecución que facilitan la operatividad de la entidad, propias de los empleos conocidos bajo la denominación de auxiliares de servicios generales.” De esta manera, concluyó que el presente asunto es competencia, dando aplicación de la regla de competencia de la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral.7

5. El 20 de enero de 2022, el asunto fue repartido al Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá y, mediante Auto del 18 de abril de 2022, este despacho judicial propuso conflicto negativo de competencia y remitió el expediente a la Corte Constitucional para dirimir el conflicto suscitado. Señaló que la Corte Constitucional, en el Auto 492 de 2021, “fijó una regla específica para los eventos en que se demanda la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, considerando que la competencia está establecida en la Jurisdicción Contencioso Administrativa.” De esta manera, concluyó que el conocimiento de la acción judicial iniciado por el señor William Armando Quiroga Barrera es competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.8 6 Ibid.., folio 493. 7 Ibid., folios 507-517. 8 Ibid., Documento Digital “05AutoConflictoJurisdiccion18Abril2022.pdf”, folios 1-4.

6. El 9 de junio de 2022, el expediente de la referencia fue enviado a la Corte Constitucional, siendo repartido al magistrado sustanciador el 20 de febrero de 2023 por la presidencia de la Corte Constitucional y remitido al despacho el 23 de febrero siguiente.

II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL

A. Competencia

7. De conformidad con lo previsto en el artículo 241.11 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015,9 la Sala Plena de la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre jurisdicciones.

B. Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones

8. Esta Corporación ha señalado que los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando “dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo).”10

9. En ese sentido, en el Auto 155 de 2019, la Sala Plena precisó que se requieren tres presupuestos para que se configure un conflicto de competencia entre jurisdicciones. Exigencias que en el presente caso se acreditan tal y

como se demuestra a continuación: Presupuesto Contenido Constatación La controversia debe El conflicto se suscitó entre una ser suscitada por, al autoridad que hace parte de la Subjetivo menos, dos jurisdicción contenciosa autoridades que administrativa, el Tribunal

administren justicia y Administrativo y, otra de la 9 “Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (…) 11. Numeral adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 2 de 2015: Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones”. 10 Cfr. Autos 345 de 2018, 328 de 2019, 452 de 2019 y 608 de 2019. pertenezcan a jurisdicción ordinaria. La Corte diferentes advierte que quien declaró la falta de jurisdicciones.11 jurisdicción de los jueces administrativos fue el Tribunal Administrativo, en trámite de un recurso de apelación de la sentencia. No obstante, esto no afecta el cumplimiento del requisito subjetivo por dos razones: (i) conforme a lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley 270 de 1996, tanto los jueces administrativos del circuito como los tribunales administrativos hacen parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. De acuerdo con dicha norma, el juez administrativo y el Tribunal hacen parte de la misma jurisdicción; y (ii) el Tribunal Administrativo declaró la falta de jurisdicción como superior funcional del Juzgado Administrativo, al conocer de un recurso de apelación que, en todo caso, tenía relación directa con el objeto del litigio. En ese sentido, dicho tribunal manifestó la falta de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en tanto ni siquiera el

juez de primera instancia tendría competencia para conocer sobre el asunto. Existencia de una Existe una controversia entre el causa judicial sobre la Tribunal Administrativo de Objetivo cual se desarrolle la Cundinamarca y el Juzgado 32 controversia, lo que Laboral del Circuito de Bogotá, para requiere constatar que resolver la demanda presentada por el 11 En consecuencia, no habrá conflicto cuando: (a) sólo sea parte una autoridad; o (b) una de las partes en colisión no ejerza funciones jurisdiccionales (Cfr. Artículos 17, 18, 37 y 41 de la Ley 270 de 1996, así como 97 de la Ley 1957 de 2019). está en desarrollo un señor William Armando Quiroga proceso, un incidente o Barrera, en la que pretende declarar la cualquier otro trámite nulidad y restablecimiento del de naturaleza derecho contra el acto administrativo jurisdiccional.12 emitido por la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur E.S.E., que le negó el pago de acreencias laborales. Tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá, acudieron a fundamentos legales para defender sus posturas sobre la falta de competencia. La primera autoridad judicial se basó en los artículos 104 y 105 de la Ley 1437 de 2011, 2º de la Las autoridades Ley 712 de 2001, 26 de la Ley 10 de involucradas en el 1990 y 195 de la Ley 100 de 1993, conflicto de concluyendo que el presente caso no jurisdicciones deben es competencia de la Jurisdicción de

haber manifestado lo Contencioso Administrativo, al Normativo expresamente las considerar que la pretensión razones por las cuales demandada tiene por objeto reconocer se consideran la relación laboral de un trabajador competentes -o nooficial. Por su parte, la segunda para conocer de dicha autoridad judicial manifestó que la causa judicial.13 Corte Constitucional en el Auto 492 de 2021 atribuyó el conocimiento de los litigios que generen los contratos de prestación de servicios celebrados por el Estado y que, posiblemente, encubran una relación laboral, a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. 12 En este sentido, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe, porque, por ejemplo, ya finalizó; o (b) el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional (Cfr. Artículo 116 de la Constitución Política). 13 Así pues, no existirá conflicto cuando: (a) se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, alguna de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla, o (b) la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos aparentemente, fundamento normativo alguno al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.

C. Asunto objeto de decisión y metodología

10. Con base en lo anterior, la Corte dirimirá el conflicto entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 32 Laboral de Bogotá. En primer lugar, abordará lo dicho por esta Sala en relación con la competencia

de la jurisdicción contenciosa administrativa en acciones en las cuales se pretenda declarar la existencia de una relación laboral, que se considera encubierta, a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado. En segundo lugar, resolverá el caso concreto. La competencia para conocer de la existencia de una relación laboral, que se considera encubierta a través de la suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado, es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Reiteración Auto 492 de 2021

11. Esta Corporación, en el Auto 492 de 2021, reiterado en los autos 618, 680 y 684 de 2021, entre otros, estableció que “de conformidad con el artículo 104 del CPACA, la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado.”

12. La Corte ha llegado a esta conclusión con base en el Artículo 104 del CPACA, según el cual, la Jurisdicción Contencioso Administrativa conocerá de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones que estén sujetos al derecho administrativo y en los que se encuentren involucradas las entidades públicas. Al contrario, a la Jurisdicción Ordinaria Laboral le corresponde el conocimiento de los procesos laborales en los que son parte trabajadores oficiales.14

13. Ahora bien, las personas naturales se vinculan con el Estado para prestar sus servicios u oficios, a través de tres tipos de relaciones: (i) como empleados

14 A partir de los artículos 12 de la Ley 270 de 1996 y 2.5 del CPTSS. Según el primero de ellos, la Jurisdicción Ordinaria conocerá de todos los asuntos que no estén asignados a cualquier otra. Por su parte, el Artículo 2.5 del CPTSS plantea que la Jurisdicción Ordinaria, en su especialidad laboral, estudiará los casos relacionados con la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no sean competencia de otra autoridad. públicos en virtud de una relación legal y reglamentaria; (ii) como trabajadores oficiales por medio de un contrato laboral; y (iii) como contratistas mediante contrato estatal de prestación de servicios. Al respecto, esta Corporación ha mencionado que las dos primeras modalidades suponen la existencia de un vínculo de carácter laboral, mientras que la última no, dado su carácter contractual estatal.15

14. En específico, el numeral 3 del Artículo 32 de la Ley 80 de 1993 señala que entre los contratos estatales están los contratos de prestación de servicios, que son “los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable.”16

15. En ese sentido, la Corte ha reiterado que la Jurisdicción Contencioso Administrativa es la competente para conocer las controversias originadas para reclamar la declaratoria de un vínculo laboral oculto bajo la figura de un

contrato de prestación de servicios celebrado con el Estado, porque es la jurisdicción que el ordenamiento jurídico ha habilitado para controlar y revisar los contratos estatales y determinar la calificación de la naturaleza jurídica del vínculo que une al contratista con la administración, a partir del acervo probatorio y las circunstancias específicas del caso concreto.17

16. Esta Corporación ha establecido, además, que dicha jurisdicción dispone de los mecanismos de defensa idóneos para controvertir la existencia de posibles contratos laborales y el cobro de acreencias derivadas de la celebración indebida de contratos de prestación de servicios con el Estado.18

En consecuencia, cuando el litigio planteado cuestiona la legalidad de actuaciones de la administración, como los contratos de prestación de servicios celebrados por una entidad pública o la validez de un acto 15 Cfr. Corte Constitucional, Auto 492 de 2021. 16 “Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad (…)”. Ley 80 de 1993, artículo 32. 17 Corte Constitucional, Sentencia T-1293 de 2005 y Auto 492 de 2021. 18 Corte Constitucional, Sentencias T-1210 de 2008, T-217 de 2017, T-279 de 2016 y T-031 de 2018, y Auto 492 de 2021. administrativo, la competencia es de la Jurisdicción Contencioso Administrativo.

D. Caso concreto

17. La Sala Plena advierte que en el caso sub judice se presentó un conflicto

de jurisdicciones entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá.

18. Con base en las consideraciones planteadas, la Sala dirime el presente conflicto en el sentido de señalar que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer del presente asunto.

19. Respecto de los contratos prestación de servicios, este auto aplica la regla de decisión establecida en el Auto 492 de 2021, reiterada en los autos 618, 680 y 684 de 2021,19 según la cual “la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de la sucesiva suscripción de contratos de prestación de servicios con el Estado”.

20. La controversia que suscita el conflicto de competencia, según lo expone la parte demandante, se funda en la subscripción de contratos prestación de servicios, anexos a la demanda, y celebrados entre el señor William Armando Quiroga Barrera y la Subred Sur, considerando que presuntamente se encubre una relación laboral. Así las cosas, la Corte encuentra que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la encargada de conocer las controversias originadas en solicitar la declaratoria de un vínculo laboral presuntamente oculto con el Estado, por medio la figura contractual de prestación de servicios.

21. Conforme a lo anterior, la Corte, con fundamento en lo previsto en el artículo 104 del CPACA, ordenará remitir el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y ordena comunicar la presente decisión a

los interesados. 19 Auto 384 de 2021. Expediente CJU-377.

22. Regla de decisión. La Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer y decidir de fondo un proceso promovido para determinar la existencia de una relación laboral, presuntamente encubierta a través de contratos de prestación de servicios con el Estado, de conformidad con el artículo 104 del CPACA.

III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la

Constitución, RESUELVE: PRIMERO. - DIRIMIR el conflicto negativo de competencia entre el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y el Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá en el sentido de DECLARAR que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es la autoridad competente para conocer del proceso judicial promovido por el señor William Armando Quiroga Barrera. SEGUNDO. - REMITIR el expediente CJU-2384 al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados y al Juzgado 32 Laboral del Circuito de Bogotá. Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

DIANA FAJARDO RIVERA

Presidenta

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

ALEJANDRO LINARES CANTILLO

Magistrado

ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

CRISTINA PARDO SCHLESINGER

Magistrada

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ

Secretaria General