CE - 64_200012333000201900410011SENTENCIA20220623170638_TCListadoTitulados133131916585733268-2022

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejera Ponente: Marta Nubia Velásquez Rico

Bogotá D.C., ocho [8] de junio de dos mil veintidós [2022].

Radicación: 20001-23-33-000-2019-00410-01 [67.690]

Demandante: Jesús Orlando Tolosa Suárez Demandada: Municipio de La Gloria Referencia: Medio de control de controversias contractuales [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] TEMAS: LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS QUE SON SUSCEPTIBLES DE SER CONTROLADOS EN SEDE JUDICIAL - los actos administrativos que están llamados a ser cuestionados judicialmente son los definitivos / EL COMPONENTE MOTIVO Y FINALÍSTICO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS ENJUICIADOS - el extremo activo en esta controversia no acreditó ninguna de los defectos que habrían, en su concepto, afectado la legalidad de las decisiones impugnadas en este juicio.

La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia del 22 de julio de 20211, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda.

I. SÍNTESIS DEL CASO Se encuentra en controversia la declaratoria de nulidad de los actos por medio de los cuales el municipio de La Gloria decretó la caducidad del contrato de obra pública No. 005 del 22 de septiembre de 2015, celebrado con la unión temporal A.A. La Mata, con la finalidad de construir el alcantarillado y el sistema de

tratamiento de aguas residuales en el corregimiento La Mata del municipio de La Gloria2. Se afirma que la entidad pública demandada no podía ni debía declarar la caducidad del contrato de obra pública No. 005 del 22 de septiembre de 2015, porque: [i] lo hizo con base en un informe de interventoría suscrito por quien no tenía facultades para ello; [ii] fue la entidad territorial la que puso a la contratista en situación de incumplimiento y no restableció el desequilibrio económico presentado; [iii] desconoció la naturaleza de la potestad excepcional de caducidad 1 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 2 Entidad territorial que hace parte del departamento del Cesar.

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Demandante: Jesús Orlando Tolosa Suárez Demandada: Municipio de La Gloria Referencia: Medio de control de controversias contractuales [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] y de modificación unilateral del contrato estatal; [iv] no tuvo en cuenta las pruebas del verdadero porcentaje de ejecución del proyecto; [v] encubrió su intención de torpedear la ejecución del contrato y [vi] vulneró el debido proceso.

II. ANTECEDENTES

1. La demanda3 1.1. El 8 de octubre de 2019, el señor Jesús Orlando Tolosa Suárez, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control de controversias contractuales en contra del municipio de La Gloria, con la finalidad de que se realicen las siguientes declaraciones y condenas [se transcribe de

forma literal, incluso con posibles errores]: [...] PRIMERA.- Que es nula la Resolución Número 252 de fecha 19 de julio de 2017, por medio de la cual se da apertura al Proceso Administrativo de Caducidad al Contrato de Obra No. 005 del 22 de septiembre de 2015, Celebrado entre EL MUNICIPIO DE LA GLORIA CESAR Y LA UNIÓN

TEMPORAL A.A LA MATA.

SEGUNDA.- Que es nula la Resolución No. 346 de fecha 22 de septiembre de 2017, por medio de la cual se declara el incumplimiento y la caducidad al Contrato de Obra No. 005 de fecha de fecha de 22 de septiembre de 2015, celebrado entre la entidad demandada MUNICIPIO DE LA GLORIA CESAR y

la UT AA LA MATA.

TERCERA.- Que es nula la Resolución No. 354 de fecha 28 de septiembre de 2017, por medio de la cual se resuelven los recursos de reposición interpuestos por la UT AA LA MATA Y SEGUROS DEL ESTADO S.A., en contra de la Resolución de caducidad 346 del 22 de septiembre de 2017. CUARTA.- Que son nulas las demás actuaciones, comunicaciones, actas, resoluciones, actos administrativos y decisiones que se deriven de la terminación unilateral del contrato de obra 005 de 2015 y las que pertenezcan a la etapa postcontractual [...]. QUINTA.- Que como consecuencia de lo anterior se declare resuelto el contrato mencionado por el incumplimiento de la parte demandada

MUNICIPIO DE LA GLORIA CESAR.

SEXTA.- Que la entidad demandada MUNICIPIO DE LA GLORIA CESAR se sirva indemnizar solidariamente y por ende pagar todo el valor de los

perjuicios causados a mi representado con ocasión de la expedición y ejecutoria de las resoluciones, actos administrativos, sanciones, comunicaciones, con ocasión a la declaratoria de caducidad del contrato de obra 005 del 2015, incluyendo DAÑO EMERGENTE Y LUCRO CESANTE, así como la corrección monetaria y cualesquiera otros índices de ajuste monetario 3 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 2

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Demandante: Jesús Orlando Tolosa Suárez Demandada: Municipio de La Gloria Referencia: Medio de control de controversias contractuales [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] de tales sumas estimadas en SIETE MIL TRESCIENTOS OCHENTA

MILLONES SETECIENTOS TREINTA MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y

TRES PESOS ($7.380.730.483) M/CTE.

SÉPTIMA.- Que se LIQUIDE JUDICIALMENTE el contrato de obra 005 de 2015 [...] [énfasis y mayúsculas sostenidas propias del texto original].

2. Los hechos 2.1. Como fundamentos fácticos, en síntesis, se narraron los siguientes: 2.1.1. El 22 de septiembre de 2015, el municipio de La Gloria celebró el contrato de obra pública No. 005 de 2015 con la unión temporal A.A. La Mata4, cuyo objeto consistió en la “[...] CONSTRUCCIÓN DE[L] ALCANTARILLADO Y [DEL]

SISTEMA DE TRATAMIENTO DE AGUAS RESIDUALES DEL CORREGIMIENTO

DE LA MATA DEL MUNICIPIO DE LA GLORIA DEPARTAMENTO DEL CESAR [...]”, en un plazo de 10 meses y por un valor de $5.218’774.639 [complementación añadida y mayúsculas propias del texto original]. 2.1.2. Durante el plazo del contrato de obra pública No. 005 se presentaron 4 suspensiones que extendieron su término de ejecución en 163 días. 2.1.3. Mediante Resolución No. 252 del 19 de julio de 2017, el ente territorial demandado abrió el procedimiento administrativo para eventualmente declarar la caducidad del contrato de obra pública No. 005 del 22 de septiembre de 2015. 2.1.4. A través de comunicación del 25 de julio de 2017, la entidad contratante citó a la contratista para celebrar la audiencia en la que se debatiría la “posible” declaratoria de caducidad del referido negocio jurídico. Dicha diligencia inició el 1° de agosto de 2017 y continuó el 8 y el 14 del mismo mes y año. 2.1.5. Según lo consignado en la demanda, el procedimiento administrativo sancionatorio se inició con fundamento en un informe presentado por la firma interventora, el cual estaba suscrito por una persona que no era su representante legal. En ese documento se concluyó que el contratista había incumplido el cronograma de obra, puesto que debió ejecutar un valor de “[...] $917’647.175.91 4 Según su documento de constitución, los integrantes de la unión temporal A.A. La Mata y sus porcentajes de participación eran los siguientes: [i] el señor Jesús Orlando Tolosa Suárez, cuya

participación era del 90% y [ii] la sociedad Construcciones Moreno S.A.S, persona jurídica que tenía el 10% restante de la participación. Asimismo, en la aludida documentación se indicó que la representación de dicha figura asociativa estaba en cabeza del señor Hernando Mora Pallares [índice No. 2 de la plataforma tecnológica

SAMAI].

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Demandante: Jesús Orlando Tolosa Suárez Demandada: Municipio de La Gloria Referencia: Medio de control de controversias contractuales [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] desde el 1 de junio al 14 de julio de 2017 y solo ejecutó un valor de $8’981330.63 durante el mes de junio y en un valor de $0 durante los 14 días transcurridos del mes de julio [...]”. 2.1.6. En desarrollo de la audiencia del 1° de agosto de 2017, la contratista solicitó como prueba la realización de una visita técnica a la obra pública, petición coadyuvada por la compañía Seguros del Estado S.A. Dicho elemento de convicción fue decretado por la entidad contratante y practicado el 3 de agosto de 2017. 2.1.7. Mediante Resolución No. 346 del 22 de septiembre de 2017, se declaró: [i] el incumplimiento en la ejecución del contrato de obra pública No. 005 y, como consecuencia de ello, [ii] la caducidad administrativa de dicho negocio jurídico. 2.1.8. La contratista interpuso recurso de reposición en contra de la anterior

determinación, impugnación que fue resuelta desfavorablemente mediante la Resolución No. 354 del 28 de septiembre de la misma anualidad. 2.1.9. Por medio de la Resolución No. 138 del 21 de marzo de 2018, el municipio de La Gloria liquidó unilateralmente el contrato de obra pública No. 005, decisión que fue impugnada por la vía del recurso de reposición y confirmada a través de la Resolución No. 218 del 4 de mayo de 2018. 2.1.10. Se afirma en la demanda que, con antelación a la apertura del procedimiento sancionatorio, el municipio de La Gloria, supuestamente, celebró varios contratos de prestación de servicios para determinar si la contratista debía realizar unas correcciones a sus labores constructivas, cuyos resultados no fueron tenidos en cuenta al momento de adoptar la decisión que declaró la caducidad del contrato de obra pública No. 005.

3. Los fundamentos jurídicos de la demanda 3.1. El extremo activo sustentó sus pretensiones, en síntesis, a partir de la invocación genérica de los siguientes vicios de nulidad en los que habrían incurrido los actos administrativos acusados: [i] falsa e indebida motivación y [ii] desviación de poder. 3.1.1. En primer lugar, señaló que el acto administrativo que declaró la caducidad del contrato de obra pública No. 005 tenía como fecha de expedición el 22 de septiembre de 2017; sin embargo, a juicio del demandante, dicha decisión debió

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Demandante: Jesús Orlando Tolosa Suárez Demandada: Municipio de La Gloria Referencia: Medio de control de controversias contractuales [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] expedirse el 26 de septiembre de 2017, toda vez que ese día, supuestamente, se celebró la audiencia en la que se adoptó la determinación en comento. Así pues, la parte activa aseguró que se habría configurado un “prejuzgamiento”. 3.1.2. En segundo lugar, cuestionó los argumentos técnicos consignados en el informe de interventoría que se utilizó para abrir el procedimiento administrativo sancionatorio, pues consideró que dicho profesional no podía informar, preliminarmente, que la obra pública estaba ejecutada solo en un 48% y, con posterioridad a ello, afirmar que la ejecución no se realizó de forma correcta por haberse ejecutado en un porcentaje inferior al referido de forma inicial. 3.1.3. En lo relativo a las correcciones solicitadas por la interventoría a la unión temporal A.A. La Mata, el demandante recalcó que la parte pasiva contrató a la sociedad Concrelab S.A.S. y al señor Eduardo Pedraza Rinaldy para que determinaran si era necesario realizar los ajustes que se pidieron. En tal virtud, se cuestionó el hecho de que el municipio de La Gloria, supuestamente, no haya esperado los resultados de dichos negocios jurídicos, los cuales, a juicio del actor, eran los elementos de convicción idóneos para exigirle a la contratista esos requerimientos. 3.1.4. Por último, el actor afirmó que la nueva administración municipal, a través de su alcalde, comenzó a “torpedear” el proyecto contratado desde el primer día

en que asumió el mandato -1° de enero de 2016-. En ese sentido, sostuvo que la entidad contratante, por intermedio de sus funcionarios -supervisor e interventor del contrato-, paralizó constantemente las labores constructivas “[...] aduciendo que la obra no estaba bien ejecutada, causando como consecuencia lógica y natural un traumatismo al no dejar avanzar la obra todo por el apego politiquero [...]”.

4. Las normas supuestamente infringidas y el concepto de la infracción 4.1. La parte demandante señaló que, por cuenta de la expedición de los actos administrativos cuestionados, se infringieron las siguientes disposiciones constitucionales y legales: 4.1.1. De acuerdo con lo afirmado por la actora, los actos administrativos impugnados vulneraron los artículos 2, 6, 25, 83 y 124 de la Constitución Política y los artículos 9, 18, 23, 26, 28, 50 y 51 de la Ley 80 de 1993, modificada por la Ley

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Demandante: Jesús Orlando Tolosa Suárez Demandada: Municipio de La Gloria Referencia: Medio de control de controversias contractuales [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] 1150 de 2007. También se indicó que se infringieron los artículos 1602, 1603 y 1613 del Código Civil.

Con el propósito de fundamentar lo anterior, aseguró que el municipio de La Gloria declaró la caducidad administrativa del contrato de obra pública No. 005 sin que la

causal invocada para tal efecto se hubiese materializado y que la entidad se extralimitó en el ejercicio de sus funciones e infringió los “postulados” de imparcialidad y buena fe. En secuencia con lo señalado previamente, sostuvo que las desatenciones contractuales que se le imputaron a la contratista no tenían ningún “asidero”. Así las cosas, señaló que el incumplimiento acusado se generó por cuenta de hechos y actuaciones solo imputables a la entidad territorial contratante. Dentro de las circunstancias mencionadas para asegurar que la entidad contratante contribuyó a que la obra no pudiera ejecutarse en debida forma, se indicó que la misma no consiguió los permisos de las autoridades ambientales para que las labores constructivas se realizaran adecuadamente. En línea con lo anterior, el demandante afirmó que se había presentado la ruptura del equilibrio económico y financiero del contrato, el cual no fue reestablecido por la entidad pública. Dicha aseveración se fundamentó en las siguientes circunstancias: [i] por la extensión del plazo contractual, lo cual se habría derivado de causas imputables a la entidad contratante; [ii] por la ejecución de mayores cantidades de obra y [iii] por la falta en el pago del acta parcial de obra No. 3. En esa misma senda argumentativa, se sostuvo que la entidad contratante no podía declarar la caducidad del contrato de obra pública No. 005 del 22 de septiembre de 2015, dado que a la contratista se le “colocó” en una situación de incumplimiento. Por otra parte, en lo relativo a los requisitos fijados en el artículo 18 de la Ley 80

de 1993 para declarar la caducidad administrativa, se dijo que la paralización a la que se refiere dicha norma debe estar ligada al servicio público que se pretendía prestar y no respecto del contrato en sí mismo considerado, interpretación que se fundamentó a partir de una lectura en conjunto del artículo previamente reseñado y del 14 de la legislación en comento. 4.1.2. Finalmente, agregó que se vulneró el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011. 6

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Demandante: Jesús Orlando Tolosa Suárez Demandada: Municipio de La Gloria Referencia: Medio de control de controversias contractuales [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] Como sustento de su dicho, alegó que el informe que sirvió de fundamento para iniciar el procedimiento administrativo sancionatorio estaba firmado por el ingeniero Alonso Abuabara Noriega, quien desde el 7 de abril de 2017 no era el subgerente de la sociedad interventora, Ingesara Ltda.

Asimismo, se esgrimió que el acto administrativo que declaró la caducidad del contrato de obra pública No. 005 del 22 de septiembre de 2015 carecía de fundamento jurídico, toda vez que, según lo previsto en el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, se debieron cuantificar los perjuicios causados al ente público contratante, lo cual, en criterio del actor, no se realizó.

5. El trámite en primera instancia 5.1. La demanda fue admitida por el Tribunal Administrativo del Cesar mediante auto del 8 de octubre de 20205, decisión notificada en debida forma6 a la entidad

demandada, al Ministerio Público y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. Adicionalmente, en dicha providencia se ordenó vincular al representante de la unión temporal A.A. La Mata, el señor Hernando Mora Pallares o, en su defecto, a la Sociedad Construcciones Moreno S.A.S., sujetos procesales que fueron llamados a comparecer en este juicio en calidad de litisconsortes necesarios por activa. 5.2. A través de correo electrónico del 1° de diciembre de 20207, el señor Hernando Mora Pallares, representante de la unión temporal A.A. La Mata, adhirió y ratificó los hechos y las pretensiones consignadas en la demanda interpuesta por el señor Jesús Orlando Tolosa Suárez. 5.3. El municipio de La Gloria contestó la demanda8 para oponerse a sus pretensiones. En ese sentido, indicó que los actos administrativos cuestionados cumplieron con todos los requisitos constitucionales y legales para su expedición, razón por la cual, en su criterio, no se evidenciaba la configuración de ninguna de las causales de nulidad invocadas por la parte activa. 5 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 6 Por cuenta de un error secretarial y una solicitud de nulidad presentada por la entidad pública demandada, por medio de providencia del 11 de marzo de 2021, el Tribunal a quo ordenó que se realizara de nuevo la notificación personal del auto de admisión [índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI]. 7 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 8 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI.

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Demandante: Jesús Orlando Tolosa Suárez Demandada: Municipio de La Gloria Referencia: Medio de control de controversias contractuales [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] Propuso las siguientes excepciones: [i] “presunción de legalidad del acto acusado” y [ii] la “innominada”.

Con la finalidad de fundamentar su oposición, la entidad territorial demandada señaló que la contratista incurrió en “evidentes” incumplimientos de sus obligaciones contractuales, al punto de paralizar, unilateralmente, la ejecución del negocio jurídico. Agregó que, a partir de la visita realizada a la obra pública el 3 de agosto de 2017, se pudo advertir que el proyecto solo se había ejecutado en un 48% y que para el 14 de julio de 2017 debió haber cumplido una ejecución de obra equivalente a $900’000.000, de los cuales solo había ejecutado $8’000.000 Respecto del supuesto incumplimiento en el que incurrió la entidad contratante por cuenta de la falta de consecución de los permisos ambientales de cruce de cauce e intervención de la vía, se dijo que ello no era una causa válida para que la contratista paralizara, de forma unilateral, la obra pública. En ese orden de ideas, se sostuvo que la unión temporal A.A. La Mata incumplió su obligación de ejecutar la obra de manera oportuna e idónea, pues la paralización “[...] de algo de más de un mes dio como clara consecuencia la imposibilidad de culminar exitosamente la ejecución de la obra dentro del plazo

acordado [...]”. Afirmó que la contratista no efectuó las reparaciones de los tramos de la obra pública que no cumplían con las especificaciones técnicas del proyecto, a pesar de que la interventoría se lo solicitó en “múltiples” ocasiones. 5.4. Mediante auto del 17 de junio de 20219, el Tribunal de origen prescindió10 de la audiencia inicial y corrió traslado a las partes para que presentaran sus alegatos de conclusión. Lo anterior, con la finalidad de dictar la sentencia de forma anticipada y por escrito. 9 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 10 Conviene advertir que el a quo prescindió de la audiencia inicial para dictar la sentencia de forma anticipada, posibilidad que fundamentó a partir de lo dispuesto en el artículo 13-1 del Decreto Legislativo 806 de 2020; sin embargo, para la Sala resulta importante precisar que la disposición legislativa realmente aplicable para dicho efecto era el artículo 182A-1 del CPACA, norma adicionada por el artículo 42 de la Ley 2080 de 2021. No obstante lo anterior, es necesario señalar que la elección tomada por el juzgador de primer grado no impacta negativamente la validez del auto que se comenta, toda vez que las normas previamente mencionadas, en esencia, reproducen la misma regla de procedencia de la sentencia anticipada en el marco de un juicio contencioso administrativo, lo cual dejaría a salvo los efectos de la providencia del 17 de junio de 2021 [índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI]. 8

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Demandante: Jesús Orlando Tolosa Suárez Demandada: Municipio de La Gloria Referencia: Medio de control de controversias contractuales [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] 5.5. La parte demandante interpuso recurso de reposición11 en contra de la providencia que se acaba de mencionar. Como sustento de su impugnación, señaló que no se le había corrido el traslado de la contestación de la demandajunto con los anexos y las pruebas-, razón por la cual solicitó que se corrigiera dicha situación y, subsidiariamente, pidió que se ampliara el término para presentar sus alegaciones conclusivas. 5.6. El municipio demandado se opuso12 a la impugnación formulada por la parte activa y solicitó que el auto recurrido fuera confirmado en su totalidad. 5.7. A través de auto del 30 de junio de 202113, el a quo confirmó la providencia impugnada; sin embargo, también ordenó que se le garantizara a la parte activa el acceso -virtualal expediente. 5.8. La parte actora alegó de conclusión14 y reiteró lo expuesto en la demanda. 5.9. La entidad territorial demandada presentó alegaciones conclusivas15 y replicó los argumentos plasmados en la contestación de la demanda. 5.10. El Ministerio Público guardó silencio y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado no participó en el presente proceso.

6. La sentencia de primera instancia16

El Tribunal a quo, mediante sentencia del 22 de julio de 2021, negó las pretensiones de la demanda.

Previo a estudiar el fondo del asunto, el juzgador de primer grado señaló que su análisis estaría encaminado a determinar si la unión temporal A.A. La Mata incumplió el contrato de obra pública No. 005 del 22 de septiembre de 2015 celebrado con el municipio de La Gloria y, acto seguido, establecería si la declaratoria de caducidad de dicho negocio jurídico fue correcta. Luego de referirse a las pruebas aportadas al proceso y a los hechos que encontró probados a partir del estudio de dichos elementos de convicción, el a quo, de entrada, indicó que la contratista no demostró el cumplimiento de lo pactado en el 11 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 12 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 13 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 14 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 15 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 16 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 9

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Demandante: Jesús Orlando Tolosa Suárez Demandada: Municipio de La Gloria Referencia: Medio de control de controversias contractuales [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] contrato y, por el contrario, los elementos probatorios daban cuenta de todo lo contrario.

Superado lo anterior, el Tribunal a quo se concentró en estudiar los fundamentos de hecho y de derecho en los que se sustentó la Resolución No. 346 del 22 de septiembre de 2017 para declarar: [i] el incumplimiento de la contratista y,

consecuencialmente, [ii] la caducidad del contrato de obra pública No. 005 del 22 de septiembre de 2015. Hechas algunas precisiones teóricas y conceptuales sobre la cláusula excepcional de caducidad, el juzgador de primer grado consideró que, del informe de interventoría de fecha 14 de julio de 2017, emitido por Ingesara Ltda., como de las manifestaciones hechas por el contratista y las pruebas allegadas al presente proceso, existían evidentes incumplimientos de las obligaciones contractuales por parte de la actora Para desarrollar la premisa antecedente, el Tribunal de origen señaló lo siguiente: ▪ La unión temporal A.A. La Mata paralizó unilateralmente las labores constructivas aduciendo inconvenientes técnicos; sin embargo, no probó dichas circunstancias. ▪ Efectuada la visita a la obra pública el 3 de agosto de 2017 -el plazo17 del contrato se vencía el 4 de octubre de ese mismo año-, medio de prueba solicitado por la contratista y coadyuvado por la aseguradora, se constató que el porcentaje de ejecución en dicho momento no superaba el 48%. ▪ Con ocasión del reinicio de las obras públicas y la adición al plazo contractual No. 2, a la fecha en que se suscribió el informe de la interventoría -14 de julio de 2017se debían ejecutar aproximadamente $900’000.000; sin embargo, solo se ejecutaron $8’000.000, lo cual evidenció un incumplimiento de la reprogramación que se había concertado. ▪ La contratista no demostró su avance en la obligación de reparar los tramos

que no cumplían con las especificaciones técnicas del proyecto, las cuales se incluyeron en la reprogramación de la obra. 17 Según lo estipulado en la cláusula novena del contrato de obra pública No. 005 del 22 de septiembre de 2015, el plazo para ejecutar dicho acuerdo de voluntades, en principio, era de diez meses. 10

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Demandante: Jesús Orlando Tolosa Suárez Demandada: Municipio de La Gloria Referencia: Medio de control de controversias contractuales [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] ▪ En lo relacionado con el supuesto incumplimiento de la entidad contratante por la falta de consecución de los permisos ambientales, quedó demostrado que dichos documentos no constituían una causa válida para que la contratista paralizara la obra, toda vez que la unión temporal A.A. La Mata construyó una batea sin que mediara la autorización de Corpocesar para dicho efecto.

De conformidad con lo anterior, el juzgador de primer grado sostuvo que los incumplimientos contractuales anteriormente referidos constituían una afectación grave y directa del negocio jurídico objeto de análisis judicial, pues evidenciaban su paralización. En tal virtud, el a quo determinó que la declaratoria de caducidad del contrato de obra pública No. 005 se ajustó a los fundamentos constitucionales y legales que soportan su procedencia. En ese orden de ideas, al considerarse que la contratista no probó el cumplimiento de sus obligaciones en la ejecución del contrato, el Tribunal de primera instancia negó las pretensiones de la demanda.

7. El recurso de apelación18

Inconforme con la anterior decisión, la parte demandante interpuso recurso de apelación. Como premisa general, el recurrente sostuvo que el a quo centró su análisis en el incumplimiento de las obligaciones contractuales de la contratista; sin embargo, afirmó que en el fallo impugnado no se tuvieron en cuenta todos los argumentos expuestos en la demanda, dirigidos a demostrar que fue la entidad pública demandada la que, con la inobservancia de sus obligaciones, puso a la unión temporal A.A. La Mata en imposibilidad de cumplir, ocasionó la ruptura del equilibrio prestacional e impidió el cabal cumplimiento del negocio jurídico objeto de la controversia Insistió en que las desatenciones contractuales de la unión temporal A.A. La Mata fueron producto de hechos y actuaciones únicamente imputables a la entidad pública contratante y, como sustento de su dicho, se pronunció frente a cada una de las causas que produjeron la suspensión del contrato, a la ausencia de permisos ambientales y a la falta de pago del acta parcial de obra No. 3. 18 Índice No. 2 de la plataforma tecnológica SAMAI. 11

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Demandante: Jesús Orlando Tolosa Suárez Demandada: Municipio de La Gloria Referencia: Medio de control de controversias contractuales [Ley 1437 de 2011, modificada por la Ley 2080 de 2021] Por otra parte, alegó que el Tribunal no se pronunció frente a la falta de validez del informe de interventoría suscrito por el ingeniero Alonso Abuabara Noriega, que

fungió como sustento del acto de caducidad, dado que, en opinión del recurrente, dicho ingeniero no tenía la facultad suscribir documentos en representación de la firma interventora, sociedad Ingesara Ltda., por haber sido retirado de su cargo de subgerente. Señaló que el Tribunal de primer grado incurrió en una errada interpretación del artículo 18 de la Ley 80 de 1993 -de la caducidad y sus efectos-, puesto que el contrato de obra pública No. 005 tenía por objeto la construcción del alcantarillado y del sistema de tratamiento de aguas residuales del corregimiento de La Mata en el municipio de La Gloria y no su adecuación, de ahí que, según el criterio de la parte demandante, no procedía la declaratoria de caducidad administrativa, pues no se afectó un servicio público propiamente, en tanto no se había iniciado su prestación. De otro lado, afirmó que el a quo no tuvo en cuenta que, con fundamento en el artículo 16 de la Ley 80 de 1993 -de la modificación unilateral-, a la contratista no se le otorgó la posibilidad de que el equilibrio prestacional se reestableciera, dado que “[...] no se expidió el acto administrativo para que este, con base en la alteración del equilibrio contractual del más del 20%, renunciara a la ejecución del contrato [...]”. Asimismo, aseguró que el Tribunal pasó por alto el hecho y nada dijo acerca de que la Resolución No. 346 del 22 de septiembre de 2017 -acto administrativo por medio del cual se declaró la caducidadvioló “flagrantemente” el artículo 86 de la Ley 1474 de 2011, toda vez que en dicha decisión no se cuantificaron los

perjuicios que s