CE-11001-03-15-000-2017-01162-01(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL /

DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - Inexistencia / CONCILIACIÓN

PREJUDICIAL COMO REQUISITO DE PROCEDIBILIDAD EN ASUNTOS CONTENCIOSO ADMINISTRATIVOS En resumen la actora limita la sustentación de la existencia de esa anomalía en el presunto desconocimiento de la sentencia T-978 de 2012, en la cual se habría determinado en un caso muy similar al suyo que la pretensión de reintegro por estabilidad laboral reforzada no tiene un contenido económico. Así pues, lo que claramente plantea la actora es que los autos que rechazaron su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho son contrarios a una jurisprudencia expedida por una Sala de Revisión de la Corte Constitucional. Por tanto, en lugar de esgrimir un defecto sustantivo, lo que la actora pretende es que se determine el desconocimiento de un precedente jurisprudencial. Sea lo primero advertir que esta Sección ha señalado reiteradamente que solamente constituyen precedente judicial las providencias dictadas por la Sala Plena del Tribunal Constitucional, pues son ellas las que contienen una subregla unificada sobre el alcance de los derechos fundamentales dentro de un caso determinado. (…) Finalmente, es imperativo aclarar que el asunto referido por la actora tiene diferencias sustanciales con los hechos y pretensiones estudiados en la sentencia T-978 de 2012, dictada por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional. En primer lugar, el actor dentro de ese amparo constitucional hacía parte de la carrera

administrativa y se le había dictaminado la pérdida de capacidad laboral permanente en más de un 30 %. (…) Sumado a esto se destaca que una de las razones por las que se había rechazado la acción ordinaria era porque el actor no había efectuado una estimación detallada de la cuantía del asunto, mientras que en el presente caso la actora sí presentó pretensiones claramente económicas en su demanda ordinaria y la limitó al reconocimiento de la relación laboral. (…) Bajo dichas condiciones, es evidente que la autoridad judicial demandada no incurrió en algún tipo de defecto, por lo que la sentencia de primera instancia será confirmada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de septiembre de dos mil diecisiete 2017

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01162-01(AC)

Actor: JULIA ÁNGELA GRISALES CÁRDENAS Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL META La Sala decide la impugnación interpuesta por la actora contra la sentencia del 26 de julio de 2017, que negó el amparo de los derechos fundamentales invocados por JULIA ÁNGELA GRISALES CÁRDENAS. La tutela fue interpuesta contra el Tribunal Administrativo del Meta, en razón de la decisión de segunda instancia, proferida el 15 de diciembre de 2016, que confirmó el rechazo de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por ella contra el departamento del Meta, por no haber cumplido con la conciliación prejudicial, requisito de

procedibilidad contemplado en el numeral 1 del artículo 161 del CPACA.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Con escrito radicado el 5 de mayo de 2017, la actora promovió acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta, invocando la protección de los derechos fundamentales al debido proceso y el acceso a la administración de justicia, los cuales consideró vulnerados por el auto dictado en segunda instancia dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, de fecha 15 de diciembre de 2016, que confirmó el rechazo de la demanda. 1.2. Hechos La petición de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos, que la Sala sintetiza así: La actora afirma que desde el 7 de julio de 2008 estuvo vinculada mediante distintos contratos de prestación de servicios con el Departamento del Meta y que el último finalizó el 20 de abril de 2010.

Aduce que se desempeñó como auxiliar administrativa en la Secretaría de Salud de dicha entidad territorial y que para la fecha de “desvinculación” se encontraba disfrutando de una licencia de maternidad por el nacimiento de su hija, ocurrido el 7 de abril de 2010. El 11 de marzo de 2013 presentó reclamación administrativa laboral al Departamento, en la que, entre otros, solicitó su “reintegro laboral” y el 16 de abril de 2013 obtuvo respuesta negativa a sus solicitudes. El 19 de abril de 2013 presentó demanda ordinaria laboral respecto de la cual se declaró probada la excepción de falta de jurisdicción y por tanto, fue remitida al reparto de los jueces administrativos de Villavicencio.

El proceso fue conocido en primera instancia por el Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio, el cual mediante auto del 30 de abril de 2014 inadmitió la demanda. El 16 de mayo se radicó memorial subsanando los defectos de la demanda y el 12 de junio de 2014 se rechazó por no cumplir con lo dispuesto en el numeral 1º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 que ordena la celebración de la conciliación prejudicial para este tipo de casos. El recurso de apelación correspondiente fue decidido por el Tribunal Administrativo del Meta a través de providencia del 15 de diciembre de 2016 que confirmó el auto de primera instancia. 1.3. Fundamentos de la solicitud La actora considera que la autoridad judicial demandada desconoce los derechos fundamentales invocados al no darle trámite a su demanda, incurriendo en un defecto sustantivo debido a que esas determinaciones vulneran la Constitución Política. Pone de presente que en la sentencia T-978 de 2012 se estudió un caso similar en que se consideró que el “reintegro laboral” para garantizar la estabilidad laboral reforzada no implica una pretensión de carácter económico y que, por tanto, no es exigible el requisito de la conciliación prejudicial. 1.4. Pretensiones La actora solicita que se conceda el amparo de los derechos fundamentales invocados y que, como consecuencia, se dejen sin efectos las providencias dictadas por el Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio y por el Tribunal Administrativo del Meta y que, en su lugar, se ordene la admisión de la demanda de nulidad y restablecimiento de sus derechos.

1.5. Trámite en primera instancia y contestaciones La Sección Cuarta de esta Corporación, en auto del 19 de mayo de 20171, admitió la tutela contra el Tribunal Administrativo del Meta y el Juzgado Segundo Administrativo de Villavicencio. Como consecuencia ordenó que esas autoridades fueran notificadas, así como el Gobernador del Meta como tercero con interés. Remitidos los oficios correspondientes (folios 37 ss) respondieron los siguientes sujetos: - Tribunal Administrativo del Meta La magistrada Claudia Patricia Alonso Pérez indicó que es cierto que el Tribunal decidió el recurso de apelación en el sentido de confirmar el rechazo de la demanda ya que no se agotó el requisito de procedibilidad consagrado en el artículo 161 del CPACA. Aclaró que la audiencia que se surtió dentro del proceso ordinario laboral no efectuó la conciliación, ya que en ella solamente se declaró la excepción por falta de jurisdicción. Agregó que la decisión del 15 de diciembre de 2016 se ajusta al ordenamiento jurídico, ya que en la demanda se solicita que el Departamento del Meta sea condenado al pago de las prestaciones causadas dentro de la relación contractual, lo que implicaba el agotamiento del requisito de procedibilidad pues se concluyó que los derechos en litigio eran de naturaleza económica y además eran inciertos y discutibles. - Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Villavicencio 1 Folio 36. La Jueza Liceth Angélica Ricaurte Mora afirmó que las decisiones tomadas dentro del proceso referido por la actora estuvieron soportadas por el CPACA. Aclaró que

los derechos alegados por ella son inciertos y discutibles toda vez que en el caso no hubo una relación laboral sino solamente contractual. Anotó que en este caso no se configura ningún tipo de defecto que haga procedente la tutela y advirtió que en la sentencia T-978 de 2012 se protegieron los derechos porque el actor ostentaba la calidad de empleado público. - Departamento del Meta El apoderado de la entidad territorial2 se opuso a la acción de tutela y manifestó que los autos de rechazo están debidamente sustentados. Indicó que en este caso no existen derechos ciertos e indiscutibles ya que la actora debía probar dentro del proceso la existencia de la subordinación para la existencia de la relación laboral. Advirtió que ella presentó la acción judicial en la jurisdicción equivocada y fue por ello que olvidó efectuar la conciliación prejudicial correspondiente. 1.6. Decisión en primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 26 de julio de 2017 (fls. 75 a 78) denegó la protección de los derechos invocados. Se refirió a las particularidades de la acción de tutela contra providencias judiciales y luego de considerar que la acción cumple con los requisitos generales de procedibilidad planteó que el problema jurídico a resolver es si se configura un defecto sustantivo al exigir la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad en este caso. Para resolver esa cuestión citó el artículo 161 del CPACA y luego reprodujo algunas de las consideraciones que soportaron la decisión del Tribunal Administrativo del Meta. Concluyó que este caso no se configura el defecto sustantivo, ya que la decisión está plenamente soportada en las normas jurídicas

aplicables, más si se tiene en cuenta que los derechos debatidos en el proceso hacen parte de aquellos inciertos y discutibles, puesto que se tratan de prestaciones derivadas de un hipotético contrato realidad 1.7. Impugnación La actora plantea que la sentencia de primera instancia no es correcta en la medida en que no acata los planteamientos de la Corte Constitucional sobre el tema, definidos en la sentencia T-978 de 2012, en la que se determinó que la pretensión que perseguía el actor no era de carácter económico y que, por tanto, no se le podía exigir el requisito de la conciliación prejudicial.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia 2 Folios 60 a 62.

Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 19913, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20154 y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 20035 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Problema Jurídico La Sección Quinta debe establecer, con base en la impugnación, si la sentencia proferida por el a quo constitucional debe ser confirmada, modificada o revocada.

Para esto determinará si en el presente caso se presentó un defecto sustantivo por desconocimiento de una sentencia de una Sala de Revisión de la Corte Constitucional.

3. Generalidades de la acción de tutela contra providencias judiciales Según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario, que permite a cualquier persona reclamar ante

los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991. Este instrumento de defensa se caracteriza por su trámite preferente, su residualidad y su subsidiariedad, a la luz del precepto superior que la consagra y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 que la reglamenta, lo que permite advertir que el ejercicio de la tutela no es absoluto, está limitado por las causales de improcedencia allí contenidas, entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20126, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7, y en ella concluyó: “si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.

4 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” 5 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado". 6 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 7 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”. Negrilla fuera de texto. Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características.

La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia8 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva. En este caso no se hace necesario estudiar si la acción cumple con los requisitos generales en la medida en que el a quo los dio por satisfechos y en la impugnación no se generó ningún reparo sobre el particular.

4. Caso concreto De acuerdo a los parámetros consignados en la impugnación, corresponde a esta Sala determinar si el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Meta incurrió en un defecto sustantivo.

En resumen la actora limita la sustentación de la existencia de esa anomalía en el presunto desconocimiento de la sentencia T-978 de 2012, en la cual se habría determinado en un caso muy similar al suyo que la pretensión de “reintegro” por estabilidad laboral reforzada no tiene un contenido económico. Así pues, lo que claramente plantea la actora es que los autos que rechazaron su demanda de nulidad y restablecimiento del derecho son contrarios a una jurisprudencia expedida por una Sala de Revisión de la Corte Constitucional. Por tanto, en lugar de esgrimir un defecto sustantivo, lo que la actora pretende es que se determine el desconocimiento de un precedente jurisprudencial. Sea lo primero advertir que esta Sección ha señalado reiteradamente que 8 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y

C-590 de 2005. solamente constituyen precedente judicial las providencias dictadas por la Sala Plena del Tribunal Constitucional, pues son ellas las que contienen una subregla unificada sobre el alcance de los derechos fundamentales dentro de un caso determinado. Así quedó plasmado en fallo del 29 de junio de 2017: “En este sentido, la Sala debe reiterar su postura9 según la cual las sentencias “T” que se invocan de la Corte Constitucional carecen de “… regla o subregla que sea de obligatorio cumplimiento”; por tanto, no adquiere la característica de precedente jurisprudencial y por lo mismo no es dable aducir su desconocimiento o desatención ni tampoco abordar su estudio de fondo. La anterior tesis se expuso, en los mismos términos, en el fallo de tutela del 12 de mayo de 201610 de esta Sección”11. Además, se debe tener en cuenta que para dictar el auto, el Tribunal Administrativo del Meta también tuvo presente la jurisprudencia que era aplicable al caso. Para el efecto, citó la sentencia dictada por la Sección Segunda el 18 de febrero de 2013 (Exp: 2009-01308) en el cual se determinó que la naturaleza de ciertas pretensiones, como el pago de salarios, prestaciones e indemnizaciones, comportan un requerimiento de “contenido económico sobre el cual era posible llegar a un acuerdo, pues debe recordarse que éste al momento de presentar la demanda sólo tenía meras expectativas derivadas de la acusación de un acto administrativo amparado con presunción de legalidad”. Finalmente, es imperativo aclarar que el asunto referido por la actora tiene

diferencias sustanciales con los hechos y pretensiones estudiados en la sentencia T-978 de 2012, dictada por la Sala Octava de Revisión de la Corte Constitucional. En primer lugar, el actor dentro de ese amparo constitucional hacía parte de la carrera administrativa y se le había dictaminado la pérdida de capacidad laboral permanente en más de un 30 %. Sumado a esto se destaca que una de las razones por las que se había rechazado la acción ordinaria era porque el actor no había efectuado una “estimación detallada de la cuantía del asunto”, mientras que en el presente caso la actora sí presentó pretensiones claramente económicas en su demanda ordinaria 12 y la limitó al reconocimiento de la relación laboral. Bajo dichas condiciones, es evidente que la autoridad judicial demandada no 9 Al respecto puede verse la sentencia de tutela de 13 de abril de 2016, Rad. No. 2016-00497-00, C.P. doctora: Rocío Araújo Oñate. 10 Rad. No. 2015-3514-01, actor: Francisco Cortés Correa, C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 11 Consejo De Estado. Sala De Lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Consejera ponente: Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 29 de junio de 2017. Radicación: 11001-03-15-000-201700562-01(AC). Actor: MARÍA CONSUELO DEL PILAR BARRERA ROSSI. Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B. 12 Folios 9 a 11, así como 14 a 17. Además de la nulidad y la existencia de la relación laboral, la

actora solicitó que se reconociera y pagara las primas de servicios, las cesantías, los intereses de cesantías y las vacaciones. incurrió en algún tipo de defecto, por lo que la sentencia de primera instancia será confirmada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: CONFIRMAR la decisión de primera instancia, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 26 de julio de 2017, que negó las pretensiones de la acción de tutela interpuesta por JULIA ÁNGELA GRISALES CÁRDENAS.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CUARTO: DEVOLVER el expediente que contiene el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho número 85001 23 33 002 2012 00245 00, remitido en calidad de préstamo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero