CE-11001-03-15-000-2017-01641-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / IMPROCEDENCIA

DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Omisión en el agotamiento de los medios ordinarios de defensa judicial La [actora] alegó que las sentencias del 20 de octubre de 2011 y del 19 de junio de 2012, dictadas, en su orden, por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de Santander, vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad personal, al debido proceso y al medio ambiente, puesto que ordenaron la intervención de un predio de propiedad privada y destinado a la conservación ambiental. (…) En el sub lite, es claro que, de conformidad con los artículos 21 y 24 de la Ley 472 de 1998, la señora Rangel Torres pudo intervenir directamente en el proceso de acción popular y, de este modo, presentar las inconformidades que ahora formula por vía de tutela, en especial, las expuestas frente a la orden de amparo de los derechos colectivos al goce del espacio público y de utilización y defensa de los bienes de uso público. (…) [L]a tutela no puede prosperar porque la parte actora debió ejercer los derechos de contradicción y defensa en el proceso de acción popular.

FUENTE FORMAL: LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 14 / LEY 472 DE 1998ARTÍCULO 18 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 21 / LEY 472 DE 1998ARTÍCULO 24

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Bogotá, cuatro (4) de octubre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01641-00(AC)

Actor: ANA DE DIOS RANGEL TORRES

Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE SANTANDER Y JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DE BUCARAMANGA La Sala decide la acción de tutela interpuesta por la señora Ana de Dios Rangel Torres contra las sentencias del 20 de octubre de 2011 y del 19 de junio de 2012, dictadas, en su orden, por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de Santander.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, la señora Ana de Dios Rangel Torres pidió la protección de los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad personal, al debido proceso y al medio ambiente, que estimó vulnerados el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de Santander. Concretamente, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERO: Con fundamento en lo anteriormente expuesto le solicito señor juez que se tutelen mis derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad personal, al debido proceso y al medio ambiente que están siendo vulnerados por la SENTENCIA DEL 20 DE OCTUBRE DE 2011, proferida por el JUZGADO TERCERO

ADMINISTRATIVO DE DESCONGESTIÓN DEL CIRCUITO DE BUCARAMANGA dentro del proceso ACCIÓN POPULAR bajo radicado No. 2008-0049, instaurado por CARLOS JAVIER

GUERRERO GUTIÉRREZ, en contra del MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA.

SEGUNDA: Se ordene a la Alcaldía Municipal de Floridablanca abstenerse de realizar inversiones tendientes a eliminar las cercas que mantienen al margen los problemas de

contaminación y seguridad de la zona mal denominada calle 8 entre carrera 13 y 15 de Floridablanca1.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos: Que el señor Carlos Javier Guerrero presentó demanda de acción popular contra el Municipio de Floridablanca, Santander. En concreto, pidió la protección de los derechos colectivos al goce del espacio público y de utilización y defensa de los bienes de uso público para que dicho municipio recupere y adecúe el espacio

público ubicado en la calle 8, entre carreras 13 y 15. Que, por sentencia del 20 de octubre de 2011, el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga: (i) declaró vulnerados los derechos colectivos al goce del espacio público y de utilización y defensa de los bienes de uso público; (ii) ordenó al Municipio de Floridablanca que «realice las medidas técnicas y administrativas necesarias, tendientes a la restitución del espacio público ubicado en la calle 8 entre carreras 13 y 15 de Floridablanca, ordenando desmontar la reja metálica y la cerca de madera, alambre y árboles artesanales, de conformidad con lo establecido en el Plan de

Ordenamiento Territorial»2; (iii) denegó el incentivo económico al señor Carlos Javier Guerrero; (iv) condenó en costas al Municipio de Floridablanca, y (v) creó el comité de verificación para el cumplimiento de la sentencia. 1 Folio 11. 2 Folio 85 del expediente de acción popular. Que el señor Carlos Javier Guerrero apeló la sentencia del 20 de octubre de 2011, pero solo frente a la negativa del incentivo económico. Que, mediante sentencia del 19 de junio de 2012, el Tribunal Administrativo de Santander adicionó la sentencia apelada, en el sentido de condenar en costas al Municipio de Floridablanca y fijar agencias en derecho a favor del señor Carlos Javier Guerrero, por un salario mínimo legal mensual vigente.

3. Argumentos de la tutela La señora Ana de Dios Rangel Torres interpuso acción de tutela contra las sentencias del 20 de octubre de 2011 y del 19 de junio de 2012, dictadas por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de Santander, respectivamente. En concreto, expuso: Que la orden de amparo es improcedente, toda vez que el predio objeto de recuperación no es de propiedad del Municipio de Floridablanca, tal y como se probó con el Oficio 1798 del 4 de febrero de 2011, expedido por la Secretaría de Infraestructura de Floridablanca. Que, además, «en el plano de localización de la

supuesta vía intervenida se observa que dicha área de terreno no existe en la calle 8»3.

Alegó que la franja de terreno no cuenta con plano urbanístico aprobado y, por consiguiente, no puede determinarse si se trata de un corredor vial. Que, en reiteradas ocasiones desde el año 2002, solicitó a la Alcaldía Municipal de Floridablanca que adoptara las medidas necesarias para evitar que el terreno en cuestión fuera utilizado como botadero de basura y excrementos y lugar de expendio de drogas. Que, de hecho, otras personas han informado de la precaria situación del lote. Que las autoridades judiciales demandadas vulneraron el derecho fundamental al debido proceso, puesto que no la vincularon a la acción popular, pese a tener interés, dado que el predio en cuestión colinda con su vivienda. Que los jueces de la acción popular incurrieron en defecto fáctico al señalar que el predio hace parte de la calle 8, pues es evidente que se trata de propiedad privada, y no pública. Que, por tanto, no puede intervenirse el predio hasta que se 3 Folio 3 cuaderno principal. determine quién es el propietario. Que, adicionalmente, las sentencias cuestionadas afectan bosques protegidos y, de hecho, el predio está identificado como de conservación ambiental.

4. Intervención de las autoridades judiciales demandadas 4.1. Tribunal Administrativo de Santander El tribunal se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela. En resumen, dijo lo siguiente: Que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, puesto que la actora no intervino en el proceso de acción popular. Que, de hecho, la sentencia de primera instancia solo fue apelada por el señor Carlos Javier Guerrero y solo respecto al incentivo económico denegado en primera instancia.

Que, de todos modos, era procedente el amparo de los derechos colectivos de goce del espacio público y de utilización y defensa de los bienes de uso público, toda vez que en el proceso de acción popular se demostró que hubo invasión del espacio público, por la instalación de rejas metálicas y una cerca de madera. Que el Municipio de Floridablanca es el obligado a velar por la conservación y protección del espacio público y, por ende, se dictaron las órdenes necesarias para recuperar el espacio público invadido. Que, en todo caso, la tutela no puede prosperar, puesto que no se demostró que se haya configurado alguno de los defectos identificados por la Corte Constitucional para la prosperidad de la tutela contra providencias judiciales. 4.2. Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga El Juzgado Trece Administrativo de Descongestión de Bucaramanga intervino por conducto del secretario. Informó que recibió el proceso de acción popular, con ocasión del cierre del Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga. Manifestó que la tutela es improcedente, puesto que la parte actora solo busca dilatar el cumplimiento de las órdenes impartidas en las providencias judiciales objeto de tutela, esto es, las sentencias que concedieron el amparo de los derechos colectivos vulnerados por el Municipio de Floridablanca. Advirtió que existen otras dos acciones de tutela contra las sentencias del 20 de octubre de 2011 y del 19 de junio de 2012, dictadas, en su orden, por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga y por el Tribunal

Administrativo de Santander. Que esas tutelas fueron tramitadas por la Sección Primera del Consejo de Estado y fungen como demandantes los señores Gloria Esperanza Sanabria Montañez y Oscar Iván Castillo Villabona. El Juzgado Trece Administrativo de Descongestión de Bucaramanga remitió, en calidad del préstamo, el expediente de la acción popular promovida por Carlos Javier Guerrero contra el Municipio de Floridablanca.

5. Intervención de terceros El señor Carlos Javier Guerrero y el Alcalde de Floridablanca no intervinieron, pese que fueron notificados del auto admisorio de la tutela de la referencia4.

II. CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, 4 Folios 92 (vuelto), 93 (vuelto), 94 (vuelto) y 95. concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela.

A partir del año 20125, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, se precisó que la acción de tutela es procedente, incluso, para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública. Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Además, debe examinar si el demandante identificó y sustentó la causal específica de procedibilidad y expuso las razones que sustentan la violación o amenaza de los derechos fundamentales. No son suficientes las simples inconformidades frente a las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que el interesado debe demostrar que la providencia cuestionada vulneró o dejó en situación de amenaza derechos fundamentales. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo; (ii) defecto fáctico; (iii) defecto procedimental absoluto; (iv) defecto orgánico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii)

desconocimiento del precedente, y (viii) violación directa de la Constitución. Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. 5 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 6 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. La tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales. Es de esa manera que se estudia una providencia judicial mediante el mecanismo excepcional de la acción de tutela.

2. Del caso concreto7

La señora Ana de Dios Rangel Torres alegó que las sentencias del 20 de octubre de 2011 y del 19 de junio de 2012, dictadas, en su orden, por el Juzgado Tercero Administrativo de Descongestión de Bucaramanga y por el Tribunal Administrativo de Santander, vulneraron los derechos fundamentales a la vida, a la integridad personal, a la seguridad personal, al debido proceso y al medio ambiente, puesto que ordenaron la intervención de un predio de propiedad privada y destinado a la conservación ambiental. La Sala anticipa que la tutela será declarada improcedente, por cuanto la

demandante pudo intervenir en el proceso de acción popular para reclamar la protección de los derechos que ahora invoca como vulnerados. Veamos. El artículo 14 de la Ley 472 de 1998 prevé que la demanda de acción popular debe dirigirse contra “el particular, persona natural o jurídica, o la autoridad pública cuya actuación u omisión se considere que amenaza, viola o ha violado el derecho o interés colectivo”. El mismo artículo 14 y el inciso final del artículo 18, además, establecen que corresponde al juez identificar y vincular a los responsables de la violación o amenaza, cuando no se identifiquen en la demanda. Que, por igual, corresponde al juez citar al proceso a los terceros que pueden verse afectados con la sentencia de acción popular para que intervengan como litisconsortes facultativos, esto es, como terceros coadyuvantes de la parte demandada, o como intervinientes adhesivos, según sea el caso. 7 La Sala reitera la posición fijada en sentencia del 11 de junio de 2015, expediente Nº 11001-03-15-000-2014-02272-01, demandante: Jorge Iván Mejía Trespalacios, demandados: Tribunal Administrativo de Antioquia y Juzgado Quince Administrativo de Medellín. M.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. La obligación del juez de vincular a los presuntos responsables en la violación de un derecho o interés colectivo no releva a los interesados de la obligación de intervenir en el trámite de la acción popular cuando se han enterado del trámite de la acción a través de un medio masivo de comunicación. Es decir, si el interesado se entera por un medio de comunicación del trámite de la acción popular, lo

pertinente es que intervenga y no que espere a la vinculación formal del juez para ejercer los derechos de contradicción y defensa, pues eso sería contrario al principio de lealtad procesal que deben observar las partes y los terceros en los procesos judiciales. Es claro que la divulgación del auto admisorio en un medio de comunicación es un mecanismo eficaz para enterar a los interesados de la iniciación del proceso de acción popular en el que podrían verse afectados8. La divulgación del auto admisorio en un medio masivo de comunicación no solo sirve para informar a la comunidad, sino que es un mecanismo para que los directamente interesados en el resultado del proceso conozcan del trámite de la acción popular y se hagan parte, sin necesidad de que exista un acto formal de notificación. En el sub lite, es claro que, de conformidad con los artículos 21 y 24 de la Ley 472 de 19989, la señora Rangel Torres pudo intervenir directamente en el proceso de acción popular y, de este modo, presentar las inconformidades que ahora formula por vía de tutela, en especial, las expuestas frente a la orden de amparo de los derechos colectivos al goce del espacio público y de utilización y defensa de los bienes de uso público. En efecto, de acuerdo con el expediente de acción popular, mediante auto admisorio del 13 de febrero de 200810, en su momento, el Juzgado Doce Administrativo de Bucaramanga ordenó la publicación en medio masivo de comunicación del auto admisorio para enterar a la comunidad del Municipio de Floridablanca de la existencia de la acción popular promovida por el señor Carlos Javier Guerrero Gutiérrez. En cumplimiento de esa orden, el actor popular

8 “ARTÍCULO 21. NOTIFICACIÓN DEL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA. En el auto que admita la demanda el juez ordenará su notificación personal al demandado. A los miembros de la comunidad se les podrá informar a través de un medio masivo de comunicación o de cualquier mecanismo eficaz, habida cuenta de los eventuales beneficiarios. Para este efecto, el juez podrá utilizar simultáneamente diversos medios de comunicación”. 9 “ARTÍCULO 24. COADYUVANCIA. Toda persona natural o jurídica podrá coadyuvar estas acciones, antes de que se profiera fallo de primera instancia. La coadyuvancia operará hacia la actuación futura. Podrán coadyuvar igualmente estas acciones las organizaciones populares, cívicas y similares, así como el Defensor del Pueblo o sus delegados, los Personeros Distritales o Municipales y demás autoridades que por razón de sus funciones deban proteger o defender los derechos e intereses colectivos”. 10 Folios 10 y 11 del expediente de acción popular. demostró que el contenido de dicho auto admisorio fue transmitido en la Emisora La Nueva Onda de la Radio, a las 10 am del 28 de mayo de 200811. Por consiguiente, la Sala advierte que la demandante conoció oportunamente de la existencia de ese proceso y bien pudo intervenir para hacer valer los derechos que habrían sido vulnerados. Es decir, la actora tuvo la posibilidad de intervenir oportunamente en el proceso de acción popular y oponerse a la orden de amparo de los derechos colectivos de goce del espacio público y de utilización y defensa de los bienes de uso público, pero no lo hizo y no puede subsanar esa omisión mediante el ejercicio de la acción

de tutela, que es un mecanismo residual y subsidiario de defensa.

En conclusión: la tutela no puede prosperar porque la parte actora debió ejercer los derechos de contradicción y defensa en el proceso de acción popular.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA

1. Declarar improcedente el amparo solicitado por la señora Ana de Dios Rangel Torres, por las razones expuestas.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Si no se impugna, enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo, y devolver el expediente recibido en calidad de préstamo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha.

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO 11 Folio 27 ibíd.

Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ