CE-11001-03-15-000-2017-01781-00(AC)-2017

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Improcedente porque la solicitud de amparo no es el mecanismo idóneo para discutir la interpretación de normas legales / ACCIÓN DE TUTELA - No constituye una tercera instancia para debatir si hay lugar a condenar en costas en una acción popular / CONDENA EN COSTAS - Su determinación está reservada al juez natural de la causa [L]a Sección Primera del Consejo de Estado dio una correcta y adecuada aplicación a los postulados normativos que eran relevantes al asunto puesto bajo su estudio, por lo que se evidencia claramente que lo pretendido por el actor, a más de corregir una posible vía de hecho, se dirige a obtener un nuevo estudio respecto de asuntos que no fueron puestos a consideración del juez de segunda instancia. Adicionalmente, ni siquiera en el libelo cumplió la carga de identificar adecuadamente el cargo que presuntamente vició la sentencia objeto de debate y que origina la supuesta vulneración ius fundamental. Así las cosas, concluye esta Sala de decisión que en la providencia cuestionada no se evidencia ninguna causal de procedencia de la acción de tutela, pues como se demostró ésta no fue producto de un actuar caprichoso del Colegiado demandado, sino de la conjunción en la apreciación de las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica y la interpretación legal de las normas aplicables al caso concreto. Bajo esta óptica y teniendo en cuenta que la competencia en materia de tutela es de carácter excepcional, dada su naturaleza subsidiaria y residual, no puede ser utilizada para ejercer una tercera instancia donde se aprecien situaciones de hecho y de

derecho que conlleven a determinar si hay lugar o no a acceder a una condena en costas, pues ello está precisamente reservado por el legislador al juez natural de la causa, en su independencia y autonomía judicial.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 228 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 230 / CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 361 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 171 NUMERAL 4 / LEY 472 DE 1998 - ARTÍCULO 38

NOTA DE RELATORÍA: En cuanto a la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, consultar: Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 31 de julio de 2012, exp. 11001-03-15000-2009-01328-01(IJ), C.P. María Elizabeth García González. Sobre los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, ver: Corte Constitucional, sentencia de 8 de junio de 2005,

exp. C-590, M.P. Jaime Córdoba Triviño.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01781-00(AC)

Actor: JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA

Demandado: CONSEJO DE ESTADO – SECCIÓN PRIMERA

I. ANTECEDENTES Decide la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso – Administrativo del Consejo de Estado, la acción de tutela instaurada por el señor JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA, en contra de la Sección Primera de esta

Corporación.

1. HECHOS Los presupuestos fácticos sobre los cuales descansa la presente solicitud de protección constitucional de los derechos a la igualdad, el debido proceso y de acceso a la administración de justicia, son los siguientes: 1.1. El accionante presentó acción popular contra el municipio de Supía, bajo el radicado 2012-00317, de la que conoció en primera instancia el Tribunal Administrativo de Caldas. 1.2. Mediante sentencia de 16 de octubre de 2014, el Tribunal Administrativo de Caldas, Sala de Descongestión, amparó parcialmente los derechos colectivos invocados en protección y negó la condena en costas. 1.3. La parte accionante interpuso recurso de apelación en contra de la referida providencia, la cual fue confirmada mediante sentencia de 11 de agosto de 2016, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.

2. FUNDAMENTOS El accionante manifestó que la providencia proferida por la Sección Primera de esta Corporación desconoció el artículo 38 de la Ley 472 de 1998; el acuerdo 1887 de 26 de junio de 2003 y el inciso 2 del numeral 3.2 del Acuerdo PSAA1610554 de 5 de agosto de 2016, expedidos por el Consejo Superior de la

Judicatura; y el artículo 392 del Código de Procedimiento Civil, en los que se establece la condena en costas en los procesos judiciales.

3. PRETENSIONES El accionante solicitó lo siguiente: «1. Se tutele el derecho al debido proceso la igualdad y la debida administración de justicia, art 38 LEY 472 DE 1998, NUMERAL 2, ART 19, LEY 1395 DE 2010, ACUERDO 1887 de 2003, ARTICULO 6, LITERAL 3.2, ACUERDO CSJ DEL 5

DE AGOSTO DE 2016 Y SE ORDENEN COSTAS Y AGENCIAS EN DERECHO A MI BIEN EN CUANTIA MINIMA DE 4 SALARIOS MMLV, SIN OLVIDAR QUE

MI ACCION PROSPERO GRACIAS A MI ACTUAR EN DERECHO.

2. Solicito se escanee copia de mi tutela y del fallo a mi correo electrónico

dinosaurio013@hotmail.com»1

4. TRÁMITE PROCESAL Mediante auto de 21 de julio de 2017, se admitió la presente acción constitucional y se ordenó notificar a la Sección Primera del Consejo de Estado, como accionado y al municipio de Supía, Caldas, como tercero interesado en las resultas del proceso. (fol. 8)

5. INTERVENCIONES 5.1 El Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, quien fue el magistrado ponente de la providencia cuestionada, dio respuesta a la acción de tutela de la referencia y solicitó se nieguen las suplicas del accionante, toda vez que la acción constitucional no cumple con el requisito de la inmediatez ni se

demostró la existencia de un perjuicio irremediable. De igual manera, señaló que el accionante al momento de interponer el recurso de apelación dentro del proceso de la acción popular, se limitó a solicitar la aplicación del artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, sin exponer las razones de su inconformidad respecto de la condena en costas, por lo que la Sala de Decisión de la Sección Primera, en dicha oportunidad, consideró que no se había cumplido el requisito de sustentación del recurso en ese aspecto. 1 Fol. 1 Por lo anterior, manifestó que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por el accionante toda vez que las actuaciones judiciales surtidas se encuentran ajustadas a la legalidad. 5.2 El municipio de Supía (Caldas) permaneció silente.

II. CONSIDERACIONES

1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 1382 de 2000, esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela interpuesta por el señor JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA en contra de la

Sección Primera de esta Corporación.

2. Problema Jurídico Le corresponde a la Sala de Subsección determinar si la acción de tutela resulta procedente para amparar los derechos fundamentales invocados por el señor JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA, quien fundamenta su vulneración con ocasión de la sentencia proferida el 11 de agosto de 2016, por la Sección Primera del Consejo de Estado, que confirmó el fallo de 16 de octubre de 2014, dictado por el Tribunal

Administrativo de Caldas, Sala de Descongestión, en el sentido de amparar parcialmente los derechos colectivos invocados y negar el pago de la condena en costas.

3. La acción de tutela contra providencias judiciales En términos generales y de acuerdo con la doctrina constitucional vigente2 aceptada mayoritariamente por la Sala Plena de esta Corporación3, es posible acudir al recurso de amparo para obtener la protección material de los derechos fundamentales, cuando éstos resulten amenazados o vulnerados por decisiones 2 Corte Constitucional. Sentencia C-590-05. 3 Sentencia de treinta y uno (31) de julio de dos mil doce (2012). Radicación número: 11001-03-15-000-200901328-01(IJ) Actor: Nery Germania Álvarez Bello. C.P. María Elizabeth García González. judiciales. Ello, en atención a que el ejercicio de la judicatura como cualquier rama del poder en el Estado democrático, supone la absoluta sujeción a los valores, principios y derechos que la propia Constitución establece, y en esa perspectiva, cualquier autoridad investida de la potestad de administrar justicia, sin importar su linaje, es susceptible de ser controlada a través de ese mecanismo constitucional cuando desborda los límites que la Carta le impone.

Ahora bien, siendo la tutela una acción de carácter excepcional y residual, supone el cumplimiento de ciertas exigencias por parte de quien pretende la protección de sus derechos, en tanto que el ejercicio natural de la jurisdicción se inscribe dentro de procedimientos destinados a la eficacia de los mismos y en esa medida las controversias que allí surjan, son subsanables en el contexto del proceso. De ahí

que la Corte Constitucional estructurara después de años de elaboración jurisprudencial, los requisitos generales y especiales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que tienen como sano propósito garantizar el delicado equilibrio entre el principio de seguridad jurídica, la autonomía e independencia de los jueces para interpretar la ley y la necesidad de asegurar la vigencia efectiva de los derechos constitucionales fundamentales. Los presupuestos generales responden al carácter subsidiario de la tutela y por lo mismo deben cumplirse en cualquier evento para su interposición, mientras que los especiales deben cumplirse para que la protección del derecho fundamental prospere. En efecto, son requisitos para que proceda el estudio de una acción de tutela contra una providencia judicial, (i) el deber de precisar los hechos y las razones en que se fundamenta la acción, (ii) cumplir con el requisito de subsidiariedad de la acción, al no contar o haber agotado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales en sede del juez natural, (iii) cumplir con el requisito de inmediatez de la acción, y, finalmente, (iv) acreditar que el asunto es de evidente relevancia constitucional. De otra parte, la doctrina constitucional ha señalado las causales especiales, indicando que la acción constitucional resulta procedente únicamente en aquellos eventos en los cuales, con ocasión de la actividad jurisdiccional, se vean afectados derechos fundamentales, al verificar la ocurrencia de uno de los siguientes eventos: (i) defecto sustantivo, orgánico o procedimental, (ii) defecto

fáctico, (iii) error inducido, (iv) decisión sin motivación, (v) violación directa de la Constitución, y (vi) desconocimiento del precedente. 3.1.- En el presente caso, advierte la Sala que la pretensión de amparo constitucional cumple con los requisitos generales diseñados por la jurisprudencia, que habilitan su interposición. 3.1.1. En efecto, los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados se encuentran plenamente individualizados. 3.1.2. Así mismo se encuentra que la providencia objeto de tutela carece de recursos ordinarios y extraordinarios para obtener el amparo constitucional. 3.1.3. Se advierte igualmente que la interposición del mecanismo constitucional se dio en un lapso “razonable y proporcionado”, contado desde la fecha de notificación de la decisión cuestionada (27 de octubre de 2016) hasta la radicación de la acción de tutela en la Secretaría General de esta Corporación (20 de febrero de 2017). 3.1.4. Finalmente, el asunto a resolver es de marcada relevancia constitucional, en la medida que se circunscribe a establecer una presunta violación ius fundamental como consecuencia del defecto sustantivo en que presuntamente incurrió la Sección Primera del Consejo de Estado. 3.2 Improcedencia de la acción de tutela para discutir interpretaciones legales razonables Los artículos 228 y 230 Superiores consagraron la autonomía e independencia judicial como una garantía institucional que se debe preservar para efectos de articular correctamente el principio de separación de poderes. De este modo, es claro que a pesar de que el ejercicio judicial es reglado y está sometido al imperio

de la ley y la Constitución, también es evidente que la norma Superior reconoció que existen situaciones en las que el juez debe gozar de un margen de discrecionalidad importante para apreciar el derecho aplicable al caso, para lo cual debe ser independiente y autónomo. Respecto de la actividad de interpretación en las decisiones judiciales, se han establecido postulados que permiten aclarar en qué casos no se constituye una vía de hecho, haciendo referencia a los siguientes: i) la simple divergencia sobre la apreciación normativa, ii) la contradicción de opiniones respecto de una decisión judicial, iii) una interpretación que no resulta irrazonable, no pugna con la lógica jurídica, ni es abiertamente contraria a la disposición analizada y, iv) discutir una lectura normativa que no comparte, pues para ese efecto debe acudirse a las instancias judiciales ordinarias y extraordinarias y no a la acción de tutela, que no es tercera instancia. En síntesis, la protección de los derechos fundamentales por vía de tutela cuando éstos resultan afectados por la interpretación judicial de pruebas o de normas jurídicas debe ser excepcionalísima y únicamente procede cuando el juez se aparta de la ley y la Constitución en forma irrazonable, por lo que en caso de que existan distintas interpretaciones razonables debe prevalecer la del juez de conocimiento, en aras de preservar los principios de autonomía, independencia y especialidad de la labor judicial.

4. Caso concreto En el sub examine, el accionante censura la sentencia de 11 de agosto de 2016, mediante la cual la Sección Primera del Consejo de Estado, en sede de apelación

confirmó la providencia proferida el 16 de octubre de 2014, por la Sala de Descongestión del Tribunal Administrativo de Caldas, que amparó parcialmente los derechos colectivos invocados en protección y negó la condena en costas. De las piezas procesales obrantes en el expediente, se observa que la Sección Primera de esta Corporación, en la providencia objeto de reproche, tuvo en cuenta las siguientes consideraciones: «X.3. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA El actor atribuye al MUNICIPIO DE SUPÍA (Caldas) y la REGISTRADURÍA NACIONAL DEL ESTADO CIVIL, la vulneración de los derechos colectivo a “la seguridad y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencía (sic) a la calidad de vida de los habitantes”, en razón a que según lo establecido en la ley 1091 de 2006 y la ley 1171 de 2007, las entidades públicas tienen el deber de construir unidades sanitarias para personas en condición de discapacidad e implementar una ventanilla preferente para la atención de personas de la tercera edad. En el presente caso, según el actor popular, la edificación donde funciona la Registraduría Municipal de Supía (Caldas), incumple con la norma citada. El TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS, en sentencia de 16 de octubre de 2014, declaró la vulneración parcial de los derechos colectivos con el argumento de que la edificación donde opera la Registraduría Municipal de Supía (Caldas), conforme a lo evidenciado en la inspección judicial, cuenta con una unidad sanitaria accesible para personas en condición de discapacidad, sin embargo, no

cuenta con una ventanilla de atención preferencial. Inconforme con la anterior decisión, el actor popular interpuso recurso de apelación, solicitando aplicar el artículo 357 del Código de Procedimiento Civil – CPC. Además, pidió el reconocimiento del incentivo. Así las cosas, corresponde a la Sala determinar si de acuerdo con los hechos descritos en la demanda, y con sujeción a las pruebas válidamente aportadas por las partes y recaudadas en la oportunidad procesal pertinente, es viable aplicar el artículo 357 del C.P.C. Igualmente, si es procedente el reconocimiento de incentivo a favor del demandante. X.4.1 Procedencia de la aplicación del artículo 357 del C.P.C Solicita el recurrente aplicar el artículo 357 del C.P.C., sin exponer motivo alguno. Sobre el punto, la Sala estima necesario hacer las siguientes acotaciones: En primer lugar, el actor no sustenta su solicitud, pues se limita a afirmar que se aplique el mentado artículo. Es del caso recordar que el recurso de apelación tiene como objetivo controvertir uno o varios fundamentos de la sentencia del Juez de Primera Instancia. (…) Igualmente, el Código General del Proceso establece, en su artículo 322, los requisitos que debe reunir el recurso de apelación, entre los cuales se destaca en el numeral 3º la sustentación del recurso, así: (…) En el presente caso, lo que se pide simplemente es aplicar el artículo 357 del C.P.C sin soporte argumentativo alguno. No puede la Sala dejar de lado el hecho que el uso de este recurso presupone una discrepancia de fondo con lo resuelto

en el fallo impugnado, ya que de lo que se trata es de someter al conocimiento del superior jerárquico lo decidido por el juez de primera instancia, con el único fin de que se revoque o reforme dicha determinación. De allí que se exija como requisito su sustentación, y por ello el parágrafo 1º del artículo 352 del C.P.C. dispone que el recurrente deberá expresar “las razones de su inconformidad con la providencia”. X.4.2. Procedencia del reconocimiento del incentivo económico al actor popular. En cuanto al reconocimiento del incentivo, es pertinente resaltar que la Sentencia de Unificación de 3 de septiembre de 2013 dispuso negar el incentivo en todas las acciones populares teniendo en cuenta que la disposición que lo autorizaba desapareció del ordenamiento jurídico y, por lo tanto, no resulta posible su reconocimiento aún en el caso de acciones populares que estuviesen en curso antes de su derogatoria. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas de fecha 16 de octubre de 2014.» (Fols. 18 vto. y s.s.) Ahora, el concepto de las costas del proceso está relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprende los denominados gastos del proceso, que incluye los honorarios de abogado o agencias del derecho4, los llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso5 y otros como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y de secuestres, transporte de expediente al superior en caso de

apelación. En el presente asunto, el accionante solicita que se aplique lo dispuesto en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998 que estableció lo siguiente: “Artículo 38º.- Costas. El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar el demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar.” De la norma transcrita, advierte la Sala de Subsección que la sentencia objeto de reproche se profirió dentro de una acción popular interpuesta por el accionante 4 Artículo 361 del Código General del Proceso. 5 Artículo 171 No. 4 en conc. Art. 178 ib. contra el municipio de Supía (caldas) y la Registraduría Nacional del Estado Civil allí ubicada, mediante la que pretendía el amparo de los derechos colectivos “a la seguridad y a la realización de construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencía (sic) a la calidad de vida de los habitantes”, los que consideró vulnerados porque dichas entidades no contaban con la infraestructura requerida para el acceso de personas en condición de discapacidad. A partir de las consideraciones precedentes, colige esta Sala de Decisión que la

Sección Primera del Consejo de Estado dio una correcta y adecuada aplicación a los postulados normativos que eran relevantes al asunto puesto bajo su estudio, por lo que se evidencia claramente que lo pretendido por el actor, a más de corregir una posible vía de hecho, se dirige a obtener un nuevo estudio respecto de asuntos que no fueron puestos a consideración del juez de segunda instancia. Adicionalmente, ni siquiera en el libelo cumplió la carga de identificar adecuadamente el cargo que presuntamente vició la sentencia objeto de debate y que origina la supuesta vulneración ius fundamental. Así las cosas, concluye esta Sala de decisión que en la providencia cuestionada no se evidencia ninguna causal de procedencia de la acción de tutela, pues como se demostró ésta no fue producto de un actuar caprichoso del Colegiado demandado, sino de la conjunción en la apreciación de las pruebas de acuerdo con las reglas de la sana crítica y la interpretación legal de las normas aplicables al caso concreto. Bajo esta óptica y teniendo en cuenta que la competencia en materia de tutela es de carácter excepcional, dada su naturaleza subsidiaria y residual, no puede ser utilizada para ejercer una tercera instancia donde se aprecien situaciones de hecho y de derecho que conlleven a determinar si hay lugar o no a acceder a una condena en costas, pues ello está precisamente reservado por el legislador al juez natural de la causa, en su independencia y autonomía judicial. En consideración a todo lo expuesto, emerge con claridad que la presente solicitud de amparo es improcedente y deberá ser rechazada, porque este instrumento procesal no es el mecanismo idóneo para discutir la interpretación de normas

legales y, menos aún, para ejercer una instancia adicional de las acciones populares, por lo cual en este asunto la hermenéutica adelantada por la Sección Primera de esta Corporación en la sentencia del 11 de agosto de 2016, es razonable y ajustada a la Constitución. iii. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Segunda, Subsección A, de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A

1. RECHÁZASE POR IMPROCEDENTE la acción de tutela instaurada por el señor JAVIER ELÍAS ARIAS IDÁRRAGA, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la presente providencia.

2. NOTIFÍQUESE por cualquier medio expedito.

3. DE NO SER IMPUGNADA ESTA PROVIDENCIA, ENVÍESE a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS