CE-11001-03-15-000-2017-01870-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE INMEDIATEZ En este caso es evidente que el actor presentó la acción de tutela el 24 de julio de 2017, esto es, más de 8 meses después de haberse ejecutoriado la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En efecto, dicha providencia fue notificada el 13 de octubre de 2016 al apoderado del [actor], lo que implica que cobró ejecutoria el 20 de octubre siguiente. En todo caso se debe indicar que en este caso el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima para censurar los argumentos de la decisión a quo. En efecto, ni en la acción de tutela o en la impugnación se presentó un solo argumento que justifique la tardanza para presentar el amparo constitucional. Bajo estas circunstancias la Sección concluye que la acción de tutela presentada es improcedente, por lo que el fallo a quo será confirmado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

Consejera ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil diecisiete 2017

Radicación número: 11001-03-15-000-2017-01870-01(AC)

Actor: LUIS CARLOS CABALLERO RINCÓN

Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Y OTROS La Sala decide la impugnación interpuesta por el actor, contra la sentencia del 6

de septiembre de 2017, que declaró improcedente la tutela interpuesta por LUIS CARLOS CABALLERO RINCÓN contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales (UGPP). La acción fue interpuesta en razón al fallo proferido por la Sección Segunda del Consejo de Estado el 28 de septiembre de 2016 dentro del expediente 250002342000201305953 01, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por la UGPP contra LUIS CARLOS CABALLERO RINCÓN, en el que se confirmó la sentencia del 15 de agosto de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, la cual había accedido parcialmente a las pretensiones de la demanda y declaró la nulidad de la Resolución RDP 027272 del 14 de junio de 2013, a través de la cual la UGPP le reconoció al señor CABALLERO RINCÓN la pensión gracia.

I. ANTECEDENTES 1.1. Solicitud Con escrito radicado el 24 de julio de 2017, el actor promovió acción de tutela invocando la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, la igualdad, la buena fe y la confianza legítima, los cuales consideró vulnerados por las sentencias dictadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho referido.

1.2. Hechos

De los confusos argumentos presentados por el actor se puede inferir que la petición de amparo se fundamentó en los siguientes supuestos fácticos, que la Sala sintetiza así: Mediante resoluciones 4384 y 26348 del 25 de febrero y el 26 de noviembre de 2004 respectivamente, Cajanal le negó al actor el reconocimiento de la pensión gracia por no reunir los requisitos, ya que el tiempo laborado en la docencia fue en el orden nacional. El actor, en conjunto con otras personas, presentó acción de tutela contra Cajanal ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar), el cual concedió la prestación el 6 de octubre de 2006 y ordenó incluirlos en nómina. Solo hasta el 14 de junio de 2013, mediante la Resolución RDP 027272, Cajanal dio cumplimiento a ese fallo con efectos a partir del 16 de julio de 2001. La UGPP demandó la nulidad del acto administrativo mencionado y solicitó que a título de restablecimiento del derecho se le ordenara a LUIS CARLOS CABALLERO RINCÓN devolver los dineros recibidos por concepto de pensión gracia. En fallo de primera instancia del 15 de agosto de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D accedió parcialmente a las pretensiones y declaró la nulidad de la Resolución RDP 027272 del 14 de junio de 2013, pero no ordenó la devolución de los dineros percibidos por el señor

CABALLERO RINCÓN.

El recurso de apelación correspondiente fue decidido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que confirmó la providencia de primera

instancia. 1.3. Fundamentos de la solicitud En síntesis el actor estimó que en este caso se presenta violación directa de la Constitución debido a que no se tuvo en cuenta el artículo 122 Superior, que establece los requisitos para los empleos públicos, en la medida en que el Ministerio de Educación Nacional no le dio la calidad de servidor público nacional. Arguyó –sin dar mayores razonesque las leyes 43 de 1975 y 91 de 1989 son contrarias a la Constitución Política, especialmente los artículos 4 y 122. También indicó que se desconoció el régimen de transición en materia de edad de jubilación para lo cual reproduce varios párrafos de algunas decisiones judiciales. Además consideró que las autoridades judiciales demandadas incurrieron en un desconocimiento de los precedentes constitucionales, puntualmente la regla establecida en la sentencia T-497 de 2014, en la que se habría determinado que debido al carácter ejecutivo del acto administrativo que cumple un fallo de tutela, contra este no procede la acción de lesividad. Advirtió que la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué tiene fuerza de cosa juzgada constitucional e implica que la legalidad de la Resolución RDP 027272 no podía ser cuestionada. 1.4. Pretensiones En la tutela se formula la siguiente petición: “Solicito muy respetuosamente se sirva amparar los derechos fundamentales del señor LUIS CARLOS CABALLERO RINCÓN, por las vías de hecho, debido proceso, cosa juzgada constitucional, violación directa de la Constitución Política (Artículo 122) sentencia que hace tránsito

a cosa juzgada, seguridad jurídica, igualdad, buena fe y confianza legítima, el desconocimiento del precedente jurisprudencial, fuerza vinculante (administrador de justicia – como la entidad UGPP) al debido proceso judicial y administrativo, a la igualdad, seguridad jurídica y demás que se encuentran regulados en la Constitución Política”. 1.5. Trámite en primera instancia y contestaciones La Sección Cuarta de esta Corporación, en auto del 31 de julio de 20171, admitió la tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, el Ministerio de Educación Nacional, la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales

(UGPP).

Remitidos los oficios correspondientes (folios 109 a 114) respondieron los siguientes sujetos: - Ministerio de Educación Nacional 1 Folio 108. Esta entidad, a través de la oficina Asesora Jurídica consideró que la acción de tutela es improcedente ya que en este caso no se configuran plenamente los requisitos de procedibilidad. Solicitó que fuera desvinculada del proceso ya que “no tiene competencia para pronunciarse sobre los hechos y pretensiones de la acción de tutela”. - UGPP Por intermedio del subdirector de Defensa Judicial Pensional, la Unidad advirtió que la pensión que reclama el actor fue producto de “un fraude realizado ante el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué y que fue de connotación nacional”, por el cual el juez fue sancionado disciplinariamente mediante decisiones del 9 de agosto de 2010 y el 9 de febrero de 2011, en las que se

impuso la sanción de suspensión por el lapso de doce meses en el ejercicio del cargo e inhabilidad para ejercer cargos públicos por el mismo término. Señaló que el citado Juzgado dictó varios fallos de tutela otorgando la pensión gracia a diferentes docentes, una de las cuales fue seleccionada por la Corte Constitucional, la cual mediante sentencia T-218 de 2012 dejó sin efectos la decisión y remitió copias a la Fiscalía y al Consejo Superior de la Judicatura para que iniciaran las actuaciones contra el juez y los abogados que hicieron parte del caso. Agregó que bajo esas circunstancias el mismo Juzgado ha rechazado la procedencia de los incidentes de desacato debido a la existencia de un fraude. Sin embargo, estas decisiones no fueron notificadas a la UGPP y con ese desconocimiento se profirió la Resolución 027272 del 14 de junio de 2013, que reconoció una pensión gracia al señor CABALLERO RINCÓN en cuantía de $1’097.183 efectiva a partir del 16 de julio de 2001, lo que llevó a cancelarle la suma de $237’358.966. Refirió que el actor no reúne los requisitos para acceder a la prestación, específicamente no cumple con los 20 años como docente del orden departamental, municipal o nacionalizado, por lo que desde octubre de 2014 expidió la orden de no pago de la prestación. Consideró que no se le puede obligar a acatar ese fallo, ya que contiene una obligación de imposible cumplimiento y lleva a una grave afectación a la sostenibilidad financiera del

sistema pensional. Finalmente, argumentó que en este caso no se cumplen los requisitos de procedibilidad.

• Alcaldía Mayor de Bogotá D.C.

La Jefa de la Oficina Asesora Jurídica manifestó que el actor pretende revivir los términos que ya fenecieron y crear una nueva instancia sobre un asunto que no tiene relevancia constitucional. Por último propuso la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó ser desvinculada del presente proceso. - Los demás sujetos vinculados y notificados guardaron silencio. 1.6. Decisión en primera instancia La Sección Cuarta del Consejo de Estado, mediante sentencia del 6 de septiembre de 2017 (fls. 200 a 204) declaró la improcedencia de la acción. Para ese efecto determinó los contenidos del requisito de inmediatez (citó la sentencia SU 391 de 2016 y la sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 de la Sala Plena del Consejo de Estado) y comprobó que desde el momento en que el fallo censurado fue notificado pasaron más de nueve meses, lo que incumplía con el término razonable para interponer la tutela. 1.7. Impugnación El actor reproduce los argumentos de la tutela, en los que planteó el desconocimiento de los artículos 4º y 122 de la Constitución, a los cuales agregó varios párrafos de diferentes sentencias, reiterando que “el nombramiento del Ministerio de Educación Nacional NO le da la calidad de servidor público nacional”. Adicionalmente insistió en la violación directa de la Constitución e indicó que reúne

los requisitos para que le sea otorgada la pensión gracia. También refirió los parámetros del régimen de transición pensional y reiteró que la sentencia proferida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué hizo tránsito a cosa juzgada.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia Esta Sala es competente para asumir el conocimiento de la impugnación presentada, según lo establecido por el Decreto No. 2591 de 19912, el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto No. 1069 de 20153 y por el artículo 2º del Acuerdo 55 de 20034 de la Sala Plena del Consejo de Estado.

2. Problema Jurídico La Sección Quinta debe establecer, con base en la impugnación, si la sentencia proferida por el a quo constitucional debe ser confirmada, modificada o revocada.

Para esto determinará si en el presente caso se cumple el requisito de inmediatez y, de ser así, si se presenta algún criterio específico de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

3. Cuestión previa 2 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 3 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho” 4 "Por medio del cual se modifica el reglamento del Consejo de Estado".

Los apoderados del Ministerio de Educación Nacional y de la Alcaldía de Bogotá solicitaron ser desvinculados de la presente acción en la medida en que no tienen “competencia” para pronunciarse sobre la presente acción. Esta Sala concederá

esa solicitud respecto de la Alcaldía teniendo en cuenta que esta entidad no hizo parte del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho censurado y tampoco se le ha imputado algún acto u omisión concreta que conlleve a la vulneración de los derechos del actor. Con respecto al Ministerio, se negará la solicitud porque su vinculación se debe a un posible interés en el resultado del proceso, mas no como autoridad contra la cual esté dirigida la acción de amparo. En efecto, este ostenta la condición de presidente del Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, de conformidad con el artículo 6º de la Ley 91 de 1989.

4. Generalidades de la acción de tutela contra providencias judiciales Según el artículo 86 de la Constitución Política, la acción de tutela es un mecanismo preferente y sumario, que permite a cualquier persona reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares en los precisos casos que indica el Decreto Ley 2591 de 1991.

Este instrumento de defensa se caracteriza por su trámite preferente, su residualidad y su subsidiariedad, a la luz del precepto superior que la consagra y del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991 que la reglamenta, lo que permite advertir que el ejercicio de la tutela no es absoluto, está limitado por las causales de improcedencia allí contenidas, entre otros motivos, la relativa a la existencia de otros mecanismos de defensa judicial para garantizar la protección del derecho que se alega amenazado o vulnerado.

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 20125, unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6, y en ella concluyó: “si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, 5 Sala Plena. Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Consejera Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente”. Negrilla fuera de texto. Conforme al anterior precedente, es claro que la Corporación modificó su criterio sobre la procedencia de la acción de tutela y, en consecuencia, conforme a él, es

necesario estudiar las acciones de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento por la jurisprudencia, como expresamente lo indica la decisión de unificación. En efecto, sabido es que la tutela es un mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 constitucional y, por ende, la procedencia de esta acción constitucional contra providencia judicial no puede ser ajena a esas características. La Corte Constitucional se ha referido en forma amplia7 a unos requisitos generales y otros específicos de procedencia de la acción de tutela, sin distinguir cuáles dan origen a que se conceda o niegue el derecho al amparo -procedencia sustantivay cuáles impiden efectivamente adentrarnos en el fondo del asuntoprocedencia adjetiva.

5. Caso concreto.

Para equilibrar la seguridad jurídica con los derechos que se pueden afectar en un trámite judicial, la jurisprudencia ha reiterado que la acción de tutela debe ser interpuesta en un término oportuno y proporcionado como mecanismo para proteger, de manera inmediata, el derecho vulnerado o amenazado en los términos del artículo 86 Superior. De otra forma se estaría premiando la inacción de la parte interesada y afectando severamente el principio universal de la seguridad jurídica, es decir, la tranquilidad que deben tener los ciudadanos sobre la estabilidad de las decisiones judiciales8. Al respecto es útil traer a colación la definición de inmediatez que trae la sentencia

C-590 de 2005: “Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración9. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” 7 Entre otras en las sentencias T-949 del 16 de octubre de 2003; T-774 del 13 de agosto de 2004 y C-590 de 2005. 8 Corte Constitucional, sentencia T-315 de 2005 citada como fundamento de la sentencia C-590 de 2005. 9 Ver entre otras la reciente Sentencia T-315/05 A su vez, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de unificación del 5 de agosto de 2014 dictada dentro del expediente 2012-02201-01, estableció que el plazo máximo razonable para la presentación del amparo constitucional se extiende hasta los seis meses. Para ello consignó los siguientes argumentos: “Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el

caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional”. En este caso es evidente que el actor presentó la acción de tutela el 24 de julio de 2017, esto es, más de 8 meses después de haberse ejecutoriado la sentencia proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. En efecto, dicha providencia fue notificada el 13 de octubre de 2016 al apoderado del señor LUIS CARLOS CABALLERO RINCÓN, según consta en el folio 622 del cuaderno de copias del proceso ordinario, lo que implica que cobró ejecutoria el 20 de octubre siguiente. En todo caso se debe indicar que en este caso el actor no cumplió con la carga argumentativa mínima para censurar los argumentos de la decisión a quo. En efecto, ni en la acción de tutela o en la impugnación se presentó un solo argumento que justifique la tardanza para presentar el amparo constitucional. Bajo estas circunstancias la Sección concluye que la acción de tutela presentada por el

ciudadano LUIS CARLOS CABALLERO RINCÓN es improcedente, por lo que el fallo a quo será confirmado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA: PRIMERO: De acuerdo a lo señalado en esta providencia, DESVINCULAR del presente proceso a la Alcaldía de Bogotá.

SEGUNDO: CONFIRMAR la decisión de primera instancia, dictada por la Sección Cuarta del Consejo de Estado el 6 de septiembre de 2017, que declaró la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por LUIS CARLOS CABALLERO

RINCÓN.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

CUARTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

QUINTO: DEVOLVER el expediente que contiene el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 25000-23-42-000-2013-05953-01, remitido en calidad de préstamo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO

Presidente

ROCÍO ARAÚJO OÑATE

Consejera

LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ

Consejera (Aclaro voto)

ALBERTO YEPES BARREIRO

Consejero