CE-11001-03-15-000-2019-01565-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / DESCONOCIMIENTO DEL PRECEDENTE - No se configura / RELIQUIDACIÓN

DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DOCENTE / FACTORES SALARIALES PARA DETERMINAR EL SALARIO BASE DE LIQUIDACIÓN - Aquellos sobre los cuales se realizaron cotizaciones o aportes al sistema de seguridad social / APLICACIÓN DE SUBREGLA JURISPRUDENCIAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL - En uso de la autonomía judicial La Sala considera que el hecho de que la pensión de la actora estuviere amparada por el régimen de transición no es objeto de debate en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (…) debido a que la discusión se centró en determinar el IBL de la pensión, en razón a que lo pretendido por la accionante era que su mesada fuera reliquidada teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante su último año de servicio, como ya se expuso. En este contexto, la Sala advierte que la Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación no incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del precedente establecido por el Consejo de Estado en la medida que dicha sentencia se ajusta al criterio determinado por la Sala Plena de esta Corporación en la sentencia de unificación vigente citada supra, la cual, se reitera, es aplicable al caso concreto. Son estas las razones que imponen a la Sala denegar el amparo solicitado, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 33 DE 1985 / LEY 169 DE 1896 - ARTÍCULO 4 / LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 /

DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejera ponente: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN

Bogotá, D.C., nueve (9) de mayo de dos mil diecinueve (2019) Radicación número. 11001-03-15-000-2019-01565-00(AC)

Actor: FABIOLA CASTRO LÓPEZ

Demandado: CONSEJO DE ESTADO SECCION SEGUNDA SUBSECCION B ACCIÓN DE TUTELA La Sala procede a decidir la acción de tutela instaurada por la señora FABIOLA CASTRO LÓPEZ, mediante apoderado especial, contra la sentencia de 4 de octubre de 2018 proferida por la Sección Segunda -Subsección “B”- del Consejo de Estado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2013-06092-01, porque, a su juicio, vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social y a la igualdad.

ANTECEDENTES I.1.- La Solicitud La actora, obrando mediante apoderado especial, promovió acción de tutela contra la Sección Segunda debido a que, a su juicio, esta Corporación al proferir, en segunda instancia, la sentencia de 4 de octubre de 2018, que revocó la proferida por la Sección Segunda1 - Subsección “D” del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, vulneró sus derechos fundamentales invocados supra. I.2.- Hechos Pese a que la actora no expuso la totalidad de los hechos en su escrito de tutela,

del expediente se lograron extraer los siguientes: Que estuvo vinculada al Instituto Colombiano Agropecuario y que el último cargo desempeñado fue el de profesional universitario2. Que la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, mediante Resolución 3557 de 16 de febrero de 2004, le concedió la pensión de jubilación. Que la demandante solicitó la reliquidación de su pensión de vejez a CAJANAL, quien decidió reliquidarla a través de la Resolución 22551 de 12 de mayo de 2006. Que la accionante mediante escrito de 28 de junio de 2013, solicitó a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones ParafiscalesUGPP3 la revisión de la reliquidación de la pensión para que se tuvieran en cuenta todos los factores salariales devengados durante su último año de servicio. Que la UGPP por medio de la Resolución RDP 035299 de 2 de agosto de 2013, negó la reliquidación de la pensión, decisión contra la cual la demandante interpuso recurso de apelación, el cual fue resuelto por medio de la Resolución 042318 de 12 de septiembre de 2013, que confirmó la decisión recurrida. Que debido a lo anterior presentó demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2013-06092-01, contra la UGPP, la cual le correspondió en primera instancia al Tribunal que mediante sentencia de 15 de mayo de 2014, decidió: “[…] PRIMERO. DECLÁRASE LA NULIDAD de la Resolución No. RDP 35299 de 2 de

agosto de 2013, a través de la cual, se negó la reliquidación de la pensión de jubilación a la señora FABIOLA CASTRO LÓPEZ, identificada con la C.C. 41.468.137. SEGUNDO. DECLÁRASE LA NULIDAD de la Resolución No. RDP 042318 de 12 de septiembre de 2013 a través de la cual, se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra el acto anterior, en el sentido de confirmarlo. TERCERO. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se ordena a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP – RELIQUIDAR la prensión de jubilación de la señora FABIOLA CASTRO LÓPEZ, identificada con la C.C. 41.468.137 con el setenta y cinco (75%) del promedio del salario devengado durante el último año 1 En adelante Sección Segunda. 2 Cfr. folio 2 del expediente identificado con el número único de radicación 25-000-23-42-0002013-06092-01. 3 En adelante UGPP. de servicio (29 de junio de 2003 al 29 de junio de 2004), los siguientes factores salariales: asignación básica, incremento por antigüedad, bonificación por servicios prestados, sueldo por encargo, prima de vacaciones, prima semestral, prima de navidad y quinquenio, a partir del 2 de mayo de 2002, fecha en la cual fue reconocida la pensión de jubilación y con efectos fiscales a partir de 28 de

junio de 2010 por prescripción trienal. […]”. Que inconforme con la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación ante el Consejo de Estado que, mediante sentencia de 4 de octubre de 2018, revocó la decisión del a quo.

En la parte resolutiva dispuso: “[…] REVOCAR la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D de 15 de mayo de 2014, que accedió a las súplicas de la demanda. En su lugar, negar las pretensiones por las razones expuestas en la parte motiva.

[…]”. Como fundamento de la anterior decisión, esta Corporación aplicó las reglas y subreglas fijadas por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, las cuales establecen que el IBL para quienes se encuentran en periodo de transición es el previsto en el inciso 3º del artículo 36 o 21 de la Ley 100 de 1993, según sea el caso. I.3.- Pretensiones La actora solicitó en su escrito de tutela el amparo de sus derechos fundamentales a la seguridad social y a la igualdad, en los siguientes términos: “[…] 3.- Como consecuencia de lo anterior, se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca proferir nueva providencia judicial ordenando reliquidar la pensión de mandante de conformidad con sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010 Consejero Ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila Expediente No. 250000232500020060750901 Numero Interno: 0112-2009 Actor: Luis Mario

Velandia Demandada: Caja Nacional de Previsión Social el cual ordenó tener en cuenta para la liquidación de las pensiones de jubilación con la Ley 33 de 1985 el

75% de TODOS LOS FACTORES SALARIALES DEVENGADOS EN EL ÚLTIMO

AÑO DE SERVICIOS.

[…]”. I.4.- Defensa I.4.1. El Tribunal sostuvo que la sentencia proferida por esa Corporación accedió a las pretensiones de la demanda en los términos solicitados por la demandante, con fundamento en el precedente y la interpretación del régimen pensional invocados por la accionante, razón por la cual solicita negar la acción de tutela de la referencia. I.4.2. Esta Corporación guardó silencio. I.4.3 La UGPP indicó que en el sub judice no se cumple con el requisito de perjuicio irremediable o afectación al mínimo vital y seguridad social, en atención a que los derechos fundamentales de la actora se encuentran protegidos. Adicionalmente, solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela debido a que lo solicitado por la actora es sustituir una decisión judicial ejecutoriada que fue proferida por el Juez, con fundamento en la normatividad y jurisprudencia vigente para la época de los hechos.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth

García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial, cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente. En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01). En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones [4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa

porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinariosde defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable [5]. De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración [6]. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que

afecta los derechos fundamentales de la parte actora [7]. No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible [8]. Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela [9]. Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia

de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas. En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales [10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos

casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado [11].

1. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) De acuerdo con los parámetros planteados en el acápite anterior, la Sala entrará a examinar el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación.

En el caso bajo examen, la Sala advierte que la acción de tutela cumple con los requisitos generales que exige la sentencia C-590 de 2005, para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, dado que: i) Es evidente que la cuestión que se discute reviste relevancia constitucional; ii) Cumplió con el principio de inmediatez4 - 5; iii) No existen medios ordinarios y/o extraordinarios de defensa judicial eficaces y eficientes con los cuales la accionante pueda lograr la protección de los derechos invocados; iv) La actora agotó todos los medios de defensa judicial de que disponía, en la medida que interpuso el recurso de apelación contra la sentencia proferida en primera instancia, siendo decidido por esta Corporación como se indicó supra; v) Asimismo, en el caso sub examine no es procedente el recurso extraordinario de revisión señalado en el artículo 20 de la Ley 797 de 20036, conforme a lo señalado en la citada norma y lo establecido por la Corte Constitucional en la

sentencia SU-427 de 11 de agosto de 20167. vi) Por no invocar la acción de tutela un defecto procedimental no es necesario hacer un análisis de este requisito; vii) La actora identificó los hechos y los derechos cuya vulneración alega; y viii) No se trata de una acción de tutela contra sentencia de tutela. En el presente caso se advierte que la actora pretende que se dejen sin efecto la sentencia de segunda instancia de 4 de octubre de 2018, proferida por la Sección Segunda dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el número único de radicación 25000-23-42-000-2013-06092-01. A la citada providencia se le atribuye la vulneración de los derechos fundamentales a la seguridad social y a la igualdad, habida cuenta que, a juicio de la actora, la entidad judicial accionada desconoció lo establecido en las leyes 33 y 62 de 1985, ni tuvo en cuenta la sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado, de 4 de agosto de 2010 (Expediente identificado con el número único de radicación 2006-07509-01)8. Defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial En nuestro ordenamiento jurídico se han desarrollado en torno a las decisiones judiciales, entre otras, las siguientes figuras jurisprudenciales: la doctrina probable, 4Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 5 de agosto de 2014, Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez, Radicado Núm. 11001-03-15-000-201202201-01. En dicho pronunciamiento, en lo pertinente, se sostuvo: “[…] Anótese que el término

o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente. Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad. La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional […]”. 5 Puesto que se interpuso antes de que transcurrieran (6) meses después de notificada la providencia de 4 de octubre de 2018 proferida por esta Corporación. 6 Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales. 7 Corte Constitucional, sentencia SU 427 de 11 de agosto de 2016, M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Consejero Ponente Víctor Hernando Alvarado Ardila.

el antecedente jurisprudencial, el precedente jurisprudencial, la sentencia de unificación y la extensión de la jurisprudencia. Dichas figuras encuentran su fundamento legal en los artículos 4º de la Ley 169 de 31 de diciembre de 18969 y 270 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201110; y el respaldo jurisprudencial en las sentencias C-836 de 200111, C-816 de 201112, C179 de 201613 y T-102 de 201414. En relación con esta causal, la Corte Constitucional ha desarrollado, ampliamente, el concepto del precedente judicial, definiéndolo así: “[…] conjunto de sentencias previas al caso que se habrá de resolver que por su pertinencia para la resolución de un problema jurídico constitucional, debe considerar necesariamente un juez o una autoridad determinada, al momento de dictar sentencia […].”15 (Destacado fuera de texto). Así las cosas, la aplicación del precedente judicial en un caso determinado busca asegurar la eficacia de los principios y derechos fundamentales a la igualdad, a la buena fe, a la seguridad jurídica y a la confianza legítima que, a su vez, garantizan la protección del debido proceso y el acceso efectivo a la administración de justicia. Lo anterior encuentra su fundamento en el criterio desarrollado por la Corte Constitucional16, según el cual la actividad interpretativa que se realiza con fundamento en el principio de la autonomía judicial está supeditada al respeto del derecho a la igualdad en la aplicación de la ley, lo que supone, necesariamente que, en casos análogos, los funcionarios judiciales se encuentran atados en sus decisiones, por la regla jurisprudencial que, para el asunto concreto, se haya fijado

por el funcionario de superior jerarquía (precedente vertical) o por el mismo juez (precedente horizontal). En efecto, la Corte Constitucional en sentencia T-457 de 200817 indicó: “[…] En relación a la aplicación del precedente, esta Sala de Revisión en sentencia T-158 de 2006 señaló: “Por ello, la correcta utilización del precedente judicial implica que un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación […]”. (Destacado fuera de texto). 9 “Sobre reformas judiciales”. (Doctrina probable). 10 “se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas al mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009”. 11 Corte Constitucional, sentencia C – 836 de 9 de agosto de 2001. M.P. Rodrigo Escobar Gil. (Doctrina probable).

12 Corte Constitucional, sentencia C – 816 de 1 de noviembre de 2011. M.P. Mauricio González Cuervo. (Sentencias de unificación jurisprudencial). 13 Corte Constitucional, sentencia C – 179 de 13 de abril de 2016. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. (Sentencias de unificación jurisprudencial). 14 Corte Constitucional, sentencia T-102 de 2014 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. (Antecedente jurisprudencial). 15 Corte Constitucional. Sentencia T-482 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva 16 Corte Constitucional, Sentencia T760A de 2011. M. P.: Juan Carlos Henao Pérez. 17 Corte Constitucional, Sentencia T 953 del 13 de mayo de 2008, M. P. Humberto Antonio Sierra Porto. Sin embargo, la misma Corte ha precisado que, salvo en materia constitucional, cuya doctrina es obligatoria18, la regla del respeto del precedente no es absoluta, debido a que la interpretación judicial no puede tornarse inflexible frente a la dinámica social, ni petrificarse o convertirse en el único criterio tendiente a resolver una situación concreta. Lo anterior se traduce en el reconocimiento de un conjunto de supuestos en los cuales resulta legítimo apartarse del precedente judicial vigente, desarrollados jurisprudencialmente y recogidos en pronunciamientos anteriores de la Sala19, a saber: i) la disanalogía o falta de semejanza estricta entre el caso que origina el precedente y el que se resuelve con posterioridad; ii) una transformación significativa de la situación social, política o económica en la que se debe aplicar

la regla definida con anterioridad con fuerza de precedente; iii) un cambio en el orden constitucional o legal que sirvió de base a la toma de las decisiones adoptadas como precedentes; iv) la falta de claridad o consistencia en la jurisprudencia que debe ser tomada como referente, y, v) la consideración que esa jurisprudencia resulta errónea, por ser contraria a los valores, objetivos, principios y derechos en los que se fundamenta el ordenamiento jurídico. En efecto, la Sala ha reconocido que, “en los eventos referidos, el juez que se separa del precedente asume una especial carga de argumentación, en virtud de la cual debe exponer, de manera clara, razonada y completa, las razones en las que fundamenta el cambio de posición jurisprudencial”, para lo cual resulta obligatorio referirse a este -al precedente-, analizarlo respecto del caso concreto y fundamentar con suficiencia los motivos y las normas en que se sustenta la decisión de apartarse. Así las cosas, y como lo ha sostenido la Sala, solo el desconocimiento injustificado de un precedente es el que da lugar a la configuración del defecto sustantivo, como causal de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales20. Protección de la seguridad social en el ordenamiento interno Ahora bien, en el orden interno, el Sistema de Seguridad Social es el conjunto de instituciones, normas y procedimientos, de que disponen la persona y la comunidad para gozar de una calidad de vida, mediante el cumplimiento progresivo de los planes y programas que el Estado y la sociedad desarrollen para proporcionar la cobertura integral de las contingencias, especialmente las que menoscaban la salud y la capacidad económica, de los habitantes del territorio

nacional, con el fin de lograr el bienestar individual y la integración de la comunidad21 y cuyo objeto es garantizar los derechos irrenunciables de la persona y la comunidad para obtener la calidad de vida acorde con la dignidad humana, mediante la protección de las contingencias que la afecten. Para efectos del cumplimiento de estos fines, el ordenamiento permitió la existencia de diversos regímenes que posteriormente fueron unificados con la entrada en vigencia de la Ley 100. 18 Ver sentencias Corte Constitucional C-083 de 1995, C-037 de 1996, SU-640 de 1998. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013. M.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-0002012-02074-00. 20 Ver, entre otras, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 13 de marzo de 2013. C.P. Guillermo Vargas Ayala, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-02074-00. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia 18 de abril de 2013. C.P. Marco Antonio Velilla Moreno, número único de radicación 11001-03-15-000-2012-01797-00. 21 Preámbulo de la Ley 100. Asimismo, como se desarrollará supra la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado22 para garantizar los derechos adquiridos de las personas que pertenecían a los regímenes especiales anteriores, sentó

jurisprudencia y consideró que: i) el artículo 36, inciso 3°, excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley, y ii) que solo deben incorporarse aquellos factores sobre los cuales se hayan realizado los aportes al sistema de seguridad social, variando de esta forma la posición asumida por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de 4 de agosto de 201023. Determinado lo anterior, la Sala procederá al estudio del ingreso base de liquidación y de los factores salariales a tener en cuenta en la liquidación de las pensiones por vejez, para efectos de determinar si la decisión de la autoridad accionada se encuentra acorde a la Constitución a la ley y a la jurisprudencia que constituye precedente o si, por el contrario, incurrió en el defecto alegado. Acervo y análisis de la sentencia accionada La Sección Segunda – Subsección B de esta Corporación en la providencia de 4 de octubre de 2018, se fundamentó en la sentencia de unificación proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 28 de agosto de 2018, en la cual se señaló: i) que sería aplicada con efectos retrospectivos, salvo en los casos que ha operado la cosa juzgada, y ii) el IBL del inciso 3º del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, hace parte del régimen de transición para las personas que se pensionen con el régimen previsto en la Ley 33 de 1985.

La Sala hará mención a: i) desarrollo jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación, ii) la sentencia de unificación jurisprudencial proferida por la Sala

Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado de 28 de agosto de 201824 respecto del ingreso base de liquidación en el régimen de transición y de los factores salariales a incluir en la liquidación, para efectos de establecer si en el presente caso hubo o no desconocimiento de dichos precedentes judiciales, de la siguiente manera: Desarrollo jurisprudencial sobre el Ingreso Base de Liquidación de las pensiones En la sentencia proferida el 4 de agosto de 201025 por la Sección Segunda del Consejo de Estado al referirse a la determinación del ingreso base de liquidación de las pensiones