CE-11001-03-15-000-2019-02794-00(AC)-2019

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Improcedencia por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional / CONFLICTO DE

COMPETENCIA ADMINISTRATIVA / REDENCIÓN DE BONO PENSIONAL

[E]l Hospital San Antonio de Villamaría considera que el despacho accionado incurrió en un defecto sustantivo, al interpretar indebidamente el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que declaró derechos subjetivos a favor de la señora Jurado Hincapié cuando solo debía resolver un conflicto de competencia administrativa. (…) Para la Subsección, la anterior argumentación no refleja, en realidad, un compromiso de derechos fundamentales y, por el contrario, evidencia que los planteamientos del Hospital San Antonio de Villamaría giran en torno a un aspecto netamente legal, como lo es la definición de competencias administrativas, por lo que se considera que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional (…). Así las cosas, esta Corporación concluye que en el caso concreto la tutela objeto de estudio es improcedente, al no cumplir con el requisito de la relevancia.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE 2011 - ARTÍCULO 39 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: MARÍA ADRIANA MARÍN

Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2019-02794-00(AC)

Actor: HOSPITAL SAN ANTONIO DE VILLAMARÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CALDAS Decide la Sala la acción de tutela instaurada por el Hospital San Antonio de Villamaría contra el Tribunal Administrativo de Caldas.

I. A N T E C E D E N T E S

1. Demanda 1.1. Pretensiones El 12 de junio de 2019 (fls. 1 a 10), el Hospital San Antonio de Villamaría, por medio de su representante legal, interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Caldas, por considerar vulnerado el derecho fundamental al debido proceso. Como consecuencia, formuló la siguiente pretensión (fl. 4): Primero: Tutelar los derechos fundamentales al debido proceso y los demás que integran su contenido: derecho de defensa y contradicción, la tutela judicial efectiva, y la prevalencia del derecho sustancial del E.S.E. Hospital

San Antonio de Villamaría, Caldas.

Segundo: En consecuencia, dejar sin efectos el auto interlocutorio No. 165 del dos (2) de mayo de 2019, proferido por el accionado Tribunal Administrativo de Caldas, dentro del trámite de conflicto de competencia administrativa promovida por la señora Nora Consuelo Jurado Hincapié en contra de mi mandante y otras entidades públicas, bajo radicado 170012333000201900012200, mediante el cual se resolvió declarar al E.S.E.

Hospital San Antonio de Villamaría, competente para emitir lo bonos pensionales respecto de los periodos de tiempo en que la actora haya laborado en esta institución, sin tener para dicha época la personería jurídica que la habilite como tal.

Tercero: Ordenar al órgano colegiado Tribunal Administrativo de Caldas,

dentro del término que señale para el efecto, emita una decisión de reemplazo, considerando los argumentos basilares de esta acción que acoja el amparo constitucional deprecado. 1.2. Hechos Del escrito de tutela y de las pruebas obrantes en el expediente, la Sala extrae los siguientes hechos: La señora Nora Consuelo Jurado Hincapié, al cumplir los requisitos de ley, inició el trámite administrativo correspondiente ante Porvenir S.A. para que le fuera reconocida la pensión de jubilación. Ante la inactividad del fondo de pensiones en mención, la señora Jurado Hincapié le solicitó al Hospital San Vicente de Paul de Aranzazu y al Hospital San Antonio de Villamaría, Caldas, la expedición de los bonos pensionales respectivos. Sin embargo, dichas entidades manifestaron que carecían de competencia para proceder de conformidad. El 19 de marzo de 2019, la señora Nora Consuelo Jurado Hincapié propuso conflicto de competencia administrativa contra la E.S.E. Hospital San Antonio de Villamaría y otras entidades públicas, con el fin de que se resolviera cuál era la entidad que debía emitir y redimir los bonos pensionales a su favor. Mediante auto interlocutorio del 2 de mayo de 2019, el Tribunal Administrativo de Caldas resolvió el conflicto de competencias y declaró que el hospital hoy accionante era competente para emitir el bono pensional por el período en el que la señora Jurado Hincapié hubiese laborado en dicha entidad, esto es, desde el 1° de enero de 1994 hasta el 30 de junio de 1995. 1.3. Argumentos de la tutela

Del escrito de tutela, se tiene que el Hospital San Antonio de Villamaría se encuentra inconforme con la decisión del 2 de mayo de 2019, dictada por el Tribunal Administrativo de Caldas, pues considera que el despacho judicial accionado incurrió en defecto sustantivo, para lo cual manifestó lo siguiente: [E]l Tribunal Administrativo tomó decisión de fondo, desbordando el marco de la Constitución política y el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 CPACA, que es la regulación normativa del conflicto de competencia administrativa, interpretando el artículo de una manera inadecuada y a su vez haciendo una aplicación indebida del mismo, al momento de proferir su providencia declaró derechos subjetivos y particulares de la solicitante, lo cual va en contravía del propósito final del procedimiento del conflicto de competencias.

2. Trámite impartido e intervenciones Mediante auto del 26 de junio de 2019 (fl. 48), se admitió la presente acción de tutela y se ordenó que aquel se notificara a la autoridad judicial accionada y a la señora Nora Consuelo Jurado Hincapié, a la E.S.E. Hospital Departamental San Vicente de Paúl de Aranzazu y al departamento de Caldas, como terceros con interés. Asimismo, se ordenó notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.1. La E.S.E. Hospital Departamental San Vicente de Paúl de Aranzazu (fls. 61 a 67), por medio de su representante legal, rindió el informe respectivo y señaló que, tal como lo aduce la parte actora, el Tribunal Administrativo de Caldas

excedió sus límites: i) al dar un fallo en un auto en el que debía definir la competencia, el cual, además, no admite recursos, y ii) al ordenar el reconocimiento y pago de un bono pensional, circunstancias que permiten evidenciar que se configuró una vía de hecho. Expuso que, al igual que el Hospital San Antonio de Villamaría, antes de que se le otorgara personería jurídica, el personal que trabajaba en dichas instituciones eran empleadas del departamento de Caldas, quien era su real y único empleador; por tanto, era quien descontaba los aportes y los llevaba al fondo y/o caja de previsión social del departamento que, para el caso particular, era la Caja Nacional de Previsión, Seccional Caldas. 2.2. El Tribunal Administrativo de Caldas (fl. 70), por medio del magistrado ponente de la decisión objeto de tutela, señaló que la tutela es improcedente al no evidenciarse la configuración de los defectos alegados por la parte actora. Expuso que en el auto demandado se expusieron los argumentos por los cuales se tomó dicha decisión, por lo que se remite a las razones allí expuestas. 2.3. La señora Nora Consuelo Jurado Hincapié (fls. 77 a 87), por conducto de apoderado judicial, adujo que la presente acción de tutela no cumple con los requisitos generales ni específicos de procedencia contra providencias judiciales. De otra parte, manifestó que la parte actora pretende mediante el uso de este mecanismo de protección de derechos discutir una decisión con la que se encuentra inconforme, lo que conlleva a una evidente violación de los derechos

fundamentales de la señora Jurado Hincapié, pues es claro que pone trabas administrativas para truncar la posibilidad de obtener su pensión. 2.4. El departamento de Caldas y a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio, a pesar de haberse notificados del auto admisorio de la demanda.

II. C O N S I D E R A C I O N E S

1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela. En principio, la Sala Plena de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20121, cambió su postura, de conformidad con las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, en el sentido de estudiarlas cuando exista violación flagrante de algún derecho fundamental. Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos

judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de los mismos. Entonces, para aceptar la procedencia de esta acción constitucional contra providencias judiciales, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; (ii) que el accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que

habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: 1 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente No. 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales.

f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance. En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales. Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional. Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos2, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, “sólo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la 2 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional”. Es de esa manera que podría abordarse el estudio de una providencia judicial mediante el valioso y excepcional mecanismo de la acción de tutela.

2. Problema jurídico En primer lugar, corresponde a la Sala determinar si la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de la tutela contra providencia judicial, especialmente, el de relevancia constitucional. De ser así, deberá abordarse el estudio de fondo del asunto, con el fin de establecer si el Tribunal Administrativo de Caldas, en la providencia del 2 de mayo de 2019, vulneró el derecho fundamental al debido proceso del Hospital San Antonio de Villamaría.

3. Análisis de la Sala 3.1. De la relevancia constitucional

En sentencia del 5 de agosto de 20143, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos. El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello “[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales”. El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten. Ciertamente, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones de los jueces y, por tanto, no puede admitirse, sin mayores excepciones, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales 3.2. Caso concreto y solución del problema jurídico En el caso bajo estudio, se tiene que la señora Nora Consuelo Jurado Hincapié

propuso ante el Tribunal Administrativo de Caldas un conflicto de competencia administrativa para que se determinara cuál era la entidad que debía emitir y redimir los bonos pensionales a su favor. Al resolver el asunto, el Tribunal accionado estableció lo siguiente: 3 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Conforme a la jurisprudencia en cita es claro que, conforme a lo establecido en las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, las instituciones hospitalarias no concurren al pago del pasivo prestacional de sus trabajadores, sino que dicha carga está radicada en cabeza de la Nación y de las entidades territoriales, por lo que la concurrencia del pago del pasivo de las personas reconocidas como beneficiarias del Fondo Prestacional del Sector Salud, debe ser asumida únicamente entre la Nación y las entidades territoriales, excluyendo expresamente a las entidades del sector salud. De igual forma, se puede inferir que ante la existencia del acuerdo de concurrencia entre la Nación y las entidades territoriales, no existe duda acerca de la responsabilidad financiera en el pago del pasivo pensional, pero ante la ausencia de dicho acuerdo por disposición del artículo 242 de la Ley 100 de 1993, será la institución de salud correspondiente la que deba asumir la carga prestacional. Conforme a lo anterior y a la jurisprudencia, es claro que cuando la persona que reclama el bono pensional, no es beneficiaria del acuerdo de concurrencia celebrado entre la entidad territorial y la Nación Ministerio de Hacienda y Crédito Público quien debe asumir la responsabilidad de emitir el bono pensional es la institución prestadora de salud.

En el caso concreto de acuerdo a lo manifestado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la señora Nora Consuelo Jurado Hincapié no se encuentra reportada como beneficiaria del contrato de concurrencia celebrado entre el Departamento de Caldas y el extinto Ministerio de Salud, hoy Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al no haber sido reportada por las entidades de salud como beneficiaria del pasivo prestacional de las entidades de salud del Departamento de Caldas. En este orden de ideas, es claro que son la ESE Hospital San Vicente de Paul de Aránzazu — Caldas y la ESE Hospital San Antonio de Villamaría, las responsables de emitir los respectivos bonos pensionales, por los periodos de tiempos en que la petente haya laborado en la respectiva institución. Así las cosas, sin más consideraciones al respecto, concluye esta Sala de Decisión que la competencia para emitir los bonos pensionales, está en cabeza de la ESE Hospital San Vicente de Paul de Aránzazu — Caldas y de la ESE Hospital San Antonio de Villamaría conforme a la jurisprudencia y normativa en cita. En relación con la anterior decisión, el Hospital San Antonio de Villamaría considera que el despacho accionado incurrió en un defecto sustantivo, al interpretar indebidamente el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, toda vez que declaró derechos subjetivos a favor de la señora Jurado Hincapié cuando solo debía resolver un conflicto de competencia administrativa. Sin embargo, como ya se indicó, la Corte Constitucional ha sostenido que el juez de tutela solo puede inmiscuirse en los asuntos que involucran la afectación de derechos fundamentales, lo que no se evidencia en el caso bajo estudio, pues,

pese a que el Hospital San Antonio de Villamaría alegó la vulneración de su derecho fundamental al debido proceso, lo que verdaderamente pretende es que se revisen asuntos de naturaleza legal, analizados y definidos por el Tribunal Administrativo de Caldas. Conviene mencionar que para efectos de demostrar el cumplimiento del requisito de la relevancia constitucional, la parte accionante expuso lo siguiente: La providencia A.l. No. 165 del dos (02) de mayo de 2019, proferida por el accionado Tribunal Administrativo de Caldas, incurrió en el yerro sumo de ir en contra del derecho al debido proceso, incorporado en la constitución política de Colombia, como un derecho constitucional, cuya finalidad está constituida por la forma de asegurar la objetividad en la confrontación de las pretensiones judiciales. Su fundamentación se halla en los principios de justicia y seguridad jurídica. Esta equivocación la llevó a vulnerar los demás derechos que integran su contenido, como el principio de contradicción o derecho de defensa, la tutela judicial efectiva y la prevalencia del derecho sustancial Para la Subsección4, la anterior argumentación no refleja, en realidad, un compromiso de derechos fundamentales y, por el contrario, evidencia que los planteamientos del Hospital San Antonio de Villamaría giran en torno a un aspecto netamente legal, como lo es la definición de competencias administrativas, por lo que se considera que la acción de tutela no cumple con el requisito de la relevancia constitucional, dado que el objeto de la demanda es continuar con un debate zanjado por el juez natural, lo que desdibuja las finalidades de esta acción constitucional. Al respecto, esta Corporación en reiteradas oportunidades ha expresado lo

siguiente: 4.2.3. Así las cosas, lo que verdaderamente busca el actor es que el Juez constitucional vuelva a efectuar el estudio de su caso, como si este mecanismo constitucional, que es excepcional y residual, se tratara de una instancia adicional, o medio alterno y/o paralelo, para volver a analizar y ponderar lo que adecuada y razonablemente, dentro del ámbito de su competencia y autonomía, hizo adecuadamente el Juez natural. Lo que, en sí mismo, comporta la improcedencia por falta de relevancia constitucional. La jurisprudencia Constitucional ha sido explícita en recalcar que cuando se cuestionan providencias judiciales, la procedencia de la acción de tutela está sujeta a que el asunto sea de tal relevancia en materia constitucional, que se logre apreciar sin mayor esfuerzo una vulneración grosera o de bulto, lo que no ocurre en este caso. [L]o que realmente existe es una inconformidad del demandante con respecto al análisis y decisión asumida en el fallo censurado, lo que, de modo alguno, lo habilita para pretender, a través de un mecanismo excepcional como es la acción de tutela, se deje sin efectos lo decidido por el Juez de la causa. Más aún, si se tiene en cuenta que la acción de tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales. No está concebida para cuestiones de mera apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional, tal y como lo recordó la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia del 5 de agosto de 20145.

Así las cosas, esta Corporación concluye que en el caso concreto la tutela objeto de estudio es improcedente, al no cumplir con el requisito de la relevancia. 4 En el mismo sentido, ver sentencias del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, del 14 de junio de 2019, exp. 11001-03-15-000-2019-01740-00 y del 25 de julio de 2019, exp. 11001-03-15-000-2019-0297300, M.P. Marta Nubia Velásquez Rico. 5 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia de 15 de noviembre de 2018, exp. 11001-03-15-000-2018-03400-00(AC), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA: PRIMERO. Declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el Hospital San Antonio de Villamaría contra el Tribunal Administrativo de Caldas. SEGUNDO. Notificar a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: Si no se impugna, por Secretaría General, enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO

CARLOS ALBERTO ZAMBRANO BARRERA