CE-20001-23-33-000-2018-00078-01(AC)-2018

ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL / VULNERACIÓN

DEL DERECHO AL DEBIDO PROCESO / VULNERACIÓN DEL DERECHO DE

ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA / DEFECTO PROCEDIMENTAL / ADECUACIÓN DEL RECURSO La Sala advierte que, en audiencia del 1° de abril de 2018, el apoderado del municipio de Manaure cuestionó la decisión de declarar desierto el recurso de apelación formulado contra la sentencia del 19 de diciembre de 2017. En concreto, dicho apoderado adujo que la declaratoria de desierto es improcedente, porque sí asistió a la audiencia de conciliación y sustentó oportunamente el recurso de apelación. El Juzgado Primero Administrativo de Valledupar asumió que el apoderado del municipio de Manaure apelaba la decisión de declarar desierta la apelación contra la sentencia del 19 de diciembre de 2017. Seguidamente, el juzgado demandado rechazó el recurso de apelación, por estimarlo improcedente. De hecho, el juez indicó que el recurso procedente era el de reposición, pero no realizó la adecuación correspondiente. En criterio de la Sala, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar incurrió en defecto procedimental, por desconocimiento del parágrafo del artículo 318 del Código General del Proceso, que prevé lo siguiente: «Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto

oportunamente». En efecto, si el Juzgado Primero Administrativo estimaba que era improcedente el recurso de apelación formulado contra la decisión que declaró desierto el recurso de apelación, lo pertinente era que lo tramitara de conformidad con el recurso procedente, esto es, debió tramitarlo y decidirlo como recurso de reposición. De hecho, podría configurarse el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, toda vez que el juzgado demandado privilegió las formas procesales del recurso de reposición por sobre la materialidad de la cuestión discutida por el apoderado del municipio de Manaure.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO GENERAL DEL PROCESO - ARTÍCULO 318

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Bogotá, D.C., catorce (14) de junio de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 20001-23-33-000-2018-00078-01(AC)

Actor: MUNICIPIO DE MANAURE BALCÓN DEL CESAR Demandado: JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO DE VALLEDUPAR La Sala decide la impugnación interpuesta por Lina Karelis James Ruíz contra la sentencia del 18 de abril de 2018, dictada por el Tribunal Administrativo del Cesar, que resolvió lo siguiente: PRIMERO: AMPARAR el derecho fundamental al debido proceso invocado por el accionante, conforme a lo cual se ordena al JUEZ PRIMERO

ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE VALLEDUPAR, que

dentro del término de los diez (10) días siguientes decida sobre la concesión del recurso de apelación interpuesto por el apoderado del municipio de Manaure – Cesar, en contra de la sentencia de fecha 19 de diciembre de 2017, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia1.

ANTECEDENTES

1. Pretensiones Por intermedio de apoderado judicial, el municipio de Manaure Balcón del Cesar interpuso demanda de tutela contra el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar, por cuanto estimó vulnerados los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: PRIMERO: Que se revoque el auto del 01 de marzo del 2018 proferido por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, en la que se declara desierto el recurso de apelación interpuesto en debida forma y oportunamente por el apoderado del municipio de Manaure Balcón del Cesar, contra la sentencia el 19 de diciembre de 2017.

SEGUNDO: Conceder el recurso de apelación oportunamente presentado contra la sentencia de primera instancia y en debida forma.

TERCERO: Se ordene la suspensión de la ejecutoria de la sentencia del 19 de diciembre de 2018 proferida por el Juez Primero Administrativo del Circuito de Valledupar, por ser violatoria de los derechos fundamentales de la entidad demandada, hasta que se produzca el fallo definitivo de la acción incoada2.

2. Hechos Del expediente, la Sala destaca la siguiente información: 2.1. Lina Karelis Jaimes Ruíz interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del

derecho contra el Decreto 42 del 10 de noviembre de 2015, proferido por el municipio de Manaure, que declaró insubsistente su nombramiento en el cargo de auxiliar administrativo, código 407, grado 13, del nivel asistencial. 1 Folio 61. 2 Folio 4. 2.2. Mediante sentencia del 19 de diciembre de 2017, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar declaró la nulidad del Decreto 42 de 2015 y, a título de restablecimiento del derecho, dispuso el reintegro de la señora Lina Karelis Jaimes Ruíz y el pago de los emolumentos dejados de percibir entre el retiro (22 de enero de 2016) y el reintegro efectivo, sin que la indemnización sea inferior a seis meses ni superior a 24 meses. 2.3. El municipio de Manaure apeló la sentencia del 19 de diciembre de 2017. 2.4. El 1° de marzo de 2018, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar realizó la audiencia de conciliación prevista en el inciso 4° del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. El acta de esa audiencia da cuenta, textualmente, de la siguiente decisión: PRIMERO: Declarar fallida la presente audiencia de conciliación por cuanto no logró su objetivo.

SEGUNDO: Declarar desierto el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial DEL MUNICIPIO DE MANAURE BALCÓN DEL CESAR contra la sentencia fechada 19 de diciembre de 2017 de la parte demandada3. 2.5. De acuerdo con la grabación de dicha audiencia, el Juzgado Primero

Administrativo de Valledupar rechazó el recurso de apelación que interpuso el apoderado del municipio de Manaure contra la decisión de declarar desierto el recurso de apelación4.

3. Argumentos de la tutela 3.1. La parte actora adujo que no era procedente declarar desierto el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 19 de diciembre de 2017, puesto que fue oportunamente formulado y el apoderado del municipio de Manaure sí asistió a la audiencia de conciliación convocada para el 1° de marzo de 2018.

Explicó que, el día de la audiencia de conciliación, el apoderado del municipio se presentó a las 9:45 am en las instalaciones del Juzgado Primero Administrativo de Valledupar y que un funcionario le informó que la audiencia empezaba a las 10:30 am, por razón de paro judicial. Informó que el apoderado volvió a las 10:30 am y encontró que la audiencia ya estaba en curso. Que el apoderado explicó al juez las razones de la demora y este 3 Folio 18. 4 Folio 20. las aceptó, pero no repitió la audiencia y declaró desierto el recurso de apelación formulado contra la sentencia del 19 de diciembre de 2017. Que el fundamento para no rehacer la audiencia fue que el apoderado del municipio no contaba con facultad para conciliar. 3.2. Manifestó que, ante la ausencia de facultad del apoderado para conciliar, lo procedente era que el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar declarara fallida la audiencia de conciliación y concediera el recurso de apelación. 3.3. Indicó que la decisión de declarar desierto el recurso de apelación vulnera el

principio de defensa, pues impide el acceso a la segunda instancia.

4. Intervenciones

4.1. Juzgado Primero Administrativo de Valledupar El juez encargado informó lo siguiente: (i) Que, el 1° de marzo de 2018, a las 10:20 a. m., inició la audiencia de conciliación, con la presencia del apoderado de la señora Lina Karelis Jaimes Ruiz y el procurador 185 administrativo. (ii) Que, ante la ausencia del apoderado del municipio de Manaure, era procedente declarar fallida la audiencia de conciliación y declarar desierto el recurso de apelación. (iii) Que, no obstante, antes de terminar la audiencia y levantar la respectiva acta, hizo presencia el apoderado del municipio, que, para excusarse, explicó que un funcionario del juzgado le informó que la audiencia empezaba a las 10:30 a. m., por razón de paro judicial. (iv) Que, sin embargo, el apoderado no identificó la persona que le dio dicha información. (v) Que si bien no estaban claros los motivos de la demora del apoderado del municipio, lo cierto es que fue aceptada la excusa, previa aclaración de que el juzgado no participaba en la jornada de paro. (vi) Que la audiencia continuó con la presencia del apoderado del municipio y el juzgado advirtió que carecía de facultad para conciliar. Que, por consiguiente, el apoderado intervino para decir que el alcalde de Manaure se encontraba cerca para firmar el poder con la facultad de conciliar, pero el juzgado le advirtió que «las audiencias no se pueden acomodar según los vaivenes del momento»5.

(vii) Que el representante del Ministerio Público indagó al apoderado del municipio sobre la posición del Comité de Conciliación, pero no respondió. (viii) Que el apoderado del municipio «insistió en el recurso de apelación presentado y el Despacho atendiendo a que el auto que declara desierto el recurso no es apelable, se rechazó por improcedente»6. (ix) Que, finalmente, «el apoderado el municipio de Manaure manifestó su desacuerdo con las decisiones del Despacho»7. Explicó que, en todo caso, así se otorgara al apoderado del municipio la facultad de conciliar, no sería efectiva, pues es necesaria la autorización previa del respectivo comité de conciliación. Dijo que, de ser procedente, pueden ser citados a rendir testimonio los empleados del juzgado. 4.2. Lina Karelis Jaimes Ruiz La señora Jaimes Ruiz se opuso a las pretensiones de la demanda de tutela, pues la decisión de declarar desierto el recurso de apelación está debidamente justificada en la ausencia del apoderado del municipio de Manaure y en la falta de facultad para conciliar. Indicó que el apoderado del municipio no fue diligente, puesto que no interpuso recurso de reposición y en subsidio queja contra la decisión de declarar desierto el 5 Folio 31. 6 Folio 31. 7 Folio 32. recurso de apelación. Que el apoderado se empeñó en reiterar que el recurso de apelación debía concederse.

5. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo del Cesar, por sentencia del 18 de abril de 2018,

amparó el derecho fundamental al debido proceso y ordenó al Juzgado Primero Administrativo de Valledupar que decida sobre la concesión del recurso de apelación interpuesto por el municipio de Manaure contra la sentencia del 19 de diciembre de 2017. Dijo que era razonable concluir que el apoderado del municipio de Manaure no asistió a la audiencia de conciliación, puesto que no contaba con la facultad de conciliar. Consideró que, en todo caso, no era procedente rechazar el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de declarar desierto el recurso de apelación formulado contra la sentencia del 19 de diciembre de 2017, pues, en atención al principio de prevalencia del derecho sustancial, el juzgado demandado debió ajustar ese recurso a lo previsto en los artículos 242 y 243 de la Ley 1437 de 2011, esto es, debió tramitar el recurso de reposición. Puso de presente que, en sentencia de tutela del 18 de agosto de 2017 (expediente 2017-00159-01), el Consejo de Estado resolvió un caso similar y dispuso que se decidiera, en reposición, sobre la procedencia del recurso de apelación. Consideró que si bien el apoderado del municipio no contaba con facultad para conciliar, lo cierto es que sí podía recurrir la decisión de declarar desierto el recurso de apelación formulado contra la sentencia del 19 de diciembre de 2017.

6. Impugnación La señora Lina Karelis Jaimes Ruizparte reiteró que la tutela no cumple el requisito de subsidiariedad, puesto que el apoderado del municipio de Manaure no interpuso recurso de reposición y en subsidio queja.

CONSIDERACIONES

1. La acción de tutela contra providencias judiciales A partir del año 20128, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación aceptó la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De hecho, en la sentencia de unificación del 5 de agosto de 20149, se precisó que la acción de tutela, incluso, es procedente para cuestionar providencias judiciales dictadas por el Consejo de Estado, pues, de conformidad 8 Ver sentencia del 31 de julio de 2012. 9 Expediente (IJ) 11001-03-15-000-2012-02201-01. con el artículo 86 de la Constitución Política, ese mecanismo puede ejercerse contra cualquier autoridad pública.

Para tal efecto, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales (procesales o de procedibilidad) que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Esto es, la relevancia constitucional, el agotamiento de los medios ordinarios de defensa, la inmediatez y que no se esté cuestionando una sentencia de tutela. Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales procesales, el juez puede conceder la protección, siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo, que miran más hacia la prosperidad de la tutela: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución.

Las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones jurídicas que son propias de los procesos ordinarios o expongan los argumentos que, por negligencia o decisión propia, dejaron de proponer oportunamente. Ahora, tratándose de tutela contra providencias judiciales proferidas por el Consejo de Estado o por la Corte Suprema de Justicia, cuando ejercen funciones de órganos de cierre en las respectivas jurisdicciones, la Corte Constitucional ha establecido un requisito adicional, consistente en «la configuración de una anomalía de tal entidad que exija la imperiosa intervención del juez constitucional»10.

2. Caso concreto La parte actora adujo la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, pues, mediante providencia del 1° de abril de 2018, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar declaró desierto el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia del 19 de diciembre de 2017.

En criterio del demandante, el recurso debió concederse, puesto que fue oportunamente presentado y sustentado, y el apoderado acudió a la audiencia de conciliación celebrada de conformidad con el inciso cuarto del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. Es decir, a juicio del municipio demandante, se configuró un defecto procedimental que impidió el trámite del recurso de apelación. En la impugnación, la parte demandada manifestó que la tutela no cumple el

requisito de subsidiariedad, puesto que contaba con otro mecanismo de defensa para cuestionar la decisión de declarar desierto el recurso de apelación, esto es, el recurso de reposición y en subsidio queja. Que el municipio demandante no lo interpuso y no puede corregir esa omisión mediante el ejercicio de la acción de tutela, que es un mecanismo residual y subsidiario. 10 SU-573 de 2017. En ese contexto, corresponde a la Sala determinar si fue cumplido el requisito de subsidiariedad. El artículo 245 de la Ley 1437 de 2011 señala que el recurso de queja procede «ante el superior cuando se niegue la apelación o se conceda en un efecto diferente, para que lo conceda si fuera procedente o corrija tal equivocación, según el caso. Igualmente, cuando no se concedan los recursos extraordinarios de revisión y unificación de jurisprudencia previstos en este Código. Para su trámite e interposición se aplicará lo establecido en el artículo 378 del Código de Procedimiento Civil». El artículo 352 del Código General del Proceso (que sustituyó al artículo 378 del Código de Procedimiento Civil) prevé que el recurso de queja procede cuando el juez de primera instancia deniega el recurso de apelación. Seguidamente, el artículo 353 ibídem, indica que el recurso de queja debe interponerse en subsidio del de reposición contra el auto que denegó la apelación. En providencia del 27 de enero de 201211, la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado interpretó que la providencia que declara desierto el recurso de apelación no es susceptible de queja. En lo que interesa, dijo:

«Revisado el expediente, el despacho encuentra que no es dable darle trámite al recurso de queja propuesto, como quiera que la declaratoria de desierto del recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 1° de septiembre de 2010 es consecuencia de no cumplir con el trámite establecido en el artículo 212 del C.C.A. el cual dispone que, si el recurso no es sustentado oportunamente, se declarará desierto por el inferior, situación que es diferente a la del auto que deniega su concesión, caso en el cual se estudian los requisitos para su procedencia, entre otros, las providencias susceptibles de apelación». En criterio de la Sala, la declaratoria de desierto procede cuando el recurso de apelación no es sustentado en debida forma, cuando la sustentación es inexistente o extemporánea o cuando el apoderado de la entidad condenada en primera instancia no asiste a la audiencia de conciliación prevista en el inciso 4° del artículo 192 de la Ley 1437 de 2011. En esos casos, la decisión de declarar desierto sería pasible únicamente del recurso de reposición. El recurso de reposición y en subsidio queja procede únicamente cuando el juez de primera instancia concluye que la decisión no es susceptible del recurso de apelación. Siendo así, la Sala concluye que la decisión cuestionada no es pasible de recurso de reposición y en subsidio queja. Se reitera, la decisión de declarar desierto el recurso de apelación no se asimila a la de denegar o no conceder ese recurso y, por ende, no es susceptible del recurso de reposición y en subsidio queja.

La decisión cuestionada sería susceptible únicamente del recurso de reposición. 11 Expediente: 25000-23-26-000-2007-00670-01 (40982). Ahora bien, revisados los alegatos formulados por las partes, la Sala advierte que, en audiencia del 1° de abril de 201812, el apoderado del municipio de Manaure cuestionó la decisión de declarar desierto el recurso de apelación formulado contra la sentencia del 19 de diciembre de 2017. En concreto, dicho apoderado adujo que la declaratoria de desierto es improcedente, porque sí asistió a la audiencia de conciliación y sustentó oportunamente el recurso de apelación. El Juzgado Primero Administrativo de Valledupar asumió que el apoderado del municipio de Manaure apelaba la decisión de declarar desierta la apelación contra la sentencia del 19 de diciembre de 2017. Seguidamente, el juzgado demandado rechazó el recurso de apelación, por estimarlo improcedente. De hecho, el juez indicó que el recurso procedente era el de reposición, pero no realizó la adecuación correspondiente. En criterio de la Sala, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar incurrió en defecto procedimental, por desconocimiento del parágrafo del artículo 318 del Código General del Proceso, que prevé lo siguiente: «Cuando el recurrente impugne una providencia judicial mediante un recurso improcedente, el juez deberá tramitar la impugnación por las reglas del recurso que resultare procedente, siempre que haya sido interpuesto oportunamente». En efecto, si el Juzgado Primero Administrativo estimaba que era improcedente el

recurso de apelación formulado contra la decisión que declaró desierto el recurso de apelación, lo pertinente era que lo tramitara de conformidad con el recurso procedente, esto es, debió tramitarlo y decidirlo como recurso de reposición. De hecho, podría configurarse el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, toda vez que el juzgado demandado privilegió las formas procesales del recurso de reposición por sobre la materialidad de la cuestión discutida por el apoderado del municipio de Manaure. Ahora bien, la Sala se abstiene de pronunciarse sobre si era procedente o no declarar desierto el recurso de apelación formulado contra la sentencia del 19 de diciembre de 2017, pues se trata de una cuestión que deberá resolverse con motivo del recurso de reposición. Asumir lo contrario derivaría en el desconocimiento de los principios de autonomía e independencia judicial. A diferencia de lo hecho por el a quo, la Sala considera improcedente pronunciarse de fondo sobre la declaratoria de desierto del recurso de apelación, por cuanto, se reitera, el Juzgado Primero Administrativo de Valledupar conserva la autonomía e independencia para decidir sobre ese punto. En consecuencia, para mayor claridad, la Sala modificará la orden de tutela. En concreto, amparará los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del municipio de Manaure Balcón del Cesar, dejará sin valor ni efecto el numeral 2° de la providencia del 1° de abril de 2018 y 12 La grabación obra a folio 20 del expediente. ordenará al Juzgado Primero Administrativo del Cesar que tramite y decida el recurso de reposición formulado contra ese numeral.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Modificar la sentencia impugnada. En el siguiente sentido: 1.1. Amparar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del municipio de Manaure Balcón del Cesar. 1.2. Dejar sin valor ni efecto el numeral 2° de la providencia del 1° de abril de 2018. 1.3. Ordenar al Juzgado Primero Administrativo del Cesar que tramite y decida el recurso de reposición formulado contra ese numeral.

2. Notificar a las partes por el medio más expedito.

3. Enviar el expediente a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sección Aclaro voto

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ