CE-25000-23-24-000-2000-00766-01(7094)-2001

RECURSO DE APELACIÓN – Frente a decisión que admite la demanda y niega una medida cautelar de suspensión provisional / SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Respecto del acto por medio del cual se fusionan algunas Empresas Sociales del Estado adscritas a la Secretaría Distrital de Salud de Santa Fe de Bogotá D.C / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Requisitos de procedencia / CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ – Atribuciones / COMPETENCIA DEL CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ – Para crear, suprimir y fusionar entidades / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Negada porque se debe realizar un estudio de fondo que no es propio de esta etapa procesal El acto administrativo que se pide suspender fue expedido por el Concejo de Bogotá, D.C. invocando facultades constitucionales y legales, en especial los artículos 12, numeral 9 y 55 del Decreto Ley 1421 de 1993. Mediante el Acuerdo acusado el Concejo Distrital fusionó algunas Empresas Sociales del Estado adscritas a la Secretaría Distrital de Salud y dictó otras disposiciones. Para la Sala, los actos acusados no violan de manera manifiesta las normas superiores invocadas como infringidas, si se tiene en cuenta que el Acuerdo acusado fue expedido por el Concejo Distrital en ejercicio de las facultades constitucionales y legales y en especial los artículos 12, numeral 9 y 55 del Decreto ley 1421 de 1993 (21 de julio), […]. Para dilucidar si fueron transgredidas las demás normas

constitucionales y legales, se hace necesario realizar un estudio detenido y profundo sobre la competencia del ente distrital para crear, fusionar entidades, análisis que no es propio de este momento procesal; además, dada la naturaleza misma de las infracciones que se alegan, de llegar a existir, éstas solo podrían establecerse previo análisis de las pruebas y del estudio de fondo de la controversia. Por las razones expuestas, debe confirmarse el auto apelado en cuanto denegó la medida cautelar que se solicita.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 84 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTÍCULO 152 / DECRETO LEY 1421 DE 1993 – ARTÍCULO 12 NUMERAL 9 / DECRETO LEY 1421 DE 1993 – ARTÍCULO 55

NORMA DEMANDADA: ACUERDO 11 DE 2000 (22 de junio) CONCEJO

DISTRITAL DE BOGOTÁ (No suspendido)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero Ponente: CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Bogotá, D.C., primero (01) de noviembre de dos mil uno (2001) Radicación número: 25000-23-24-000-2000-00766-01(7094)

Actor: FABIO HERRERA PARRA

Demandado: DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ – CONCEJO DISTRITAL DE BOGOTÁ Se resuelve el recurso de apelación interpuesto por el actor contra el auto de 2 de

febrero de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B), mediante el cual admite la demanda y niega la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo acusado en acción de nulidad.

1. ANTECEDENTES 1.1. Pretensiones de la demanda FABIO HERRERA PARRA, en ejercicio de la acción instituida en el artículo 84 del C.C.A., solicitó la nulidad del Acuerdo 11 de 22 de junio de 2000, expedido por el Concejo Distrital de Bogotá, «Por el cual se fusionan algunas Empresas Sociales

del Estado adscritas a la Secretaría Distrital de Salud de Santa Fe de Bogotá D.C. y se dictan otras disposiciones». 1.2. La solicitud de suspensión provisional En la demanda, el actor pide la suspensión provisional del Acuerdo 11 de 22 de junio de 2000 con fundamento en las siguientes razones: El Acuerdo 11 de 2000 infringe los artículos 39, 49, 55 y 122 de la Constitución Política; 10 de la Ley 10ª de 1990; 194, 195 y 197 de la ley 100 de 1993; 12, numeral 9 y 55 del Decreto ley 1421 de 1993; 5, 39 y 43 de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita para la vigencia de 1995; 6º de la Convención Colectiva de Trabajo suscrita para la vigencia de 1996-1997 y el Decreto 1876 de 1994. Considera que existe manifiesta violación de normas supralegales, al arrogarse el

Concejo Distrital facultades que no tenía y otorgar otras a algunos funcionarios, por las siguientes razones:

1. Al decidir el Concejo que los gerentes de las Empresas Sociales del Estado objeto de fusión, permanecieran en el cargo por el término de cuatro (4) meses siguientes a la entrada en vigencia del Acuerdo demandado, violó el artículo 122 de la Constitución, puesto que es un imposible jurídico que se señalen funciones a un empleado público que no tiene entidad en la cual las pueda ejercer, porque al aprobarse la fusión de las empresas, éstas dejaron de existir.

2. En el artículo 2º del Acuerdo se faculta a la Secretaría Distrital de Salud para determinar el nivel de atención de las Empresas Sociales del Estado adscritas a ella, violando el principio constitucional instituido en el artículo 49. Dentro de las facultades del Concejo Distrital señaladas en el artículo 12 del Decreto Ley 1421 de 1993, se encuentra la de dictar normas necesarias para garantizar el adecuado cumplimiento de las funciones y la eficiente prestación de los servicios a cargo del Distrito, no pudiendo delegar esa función porque es privativa e indelegable de la

Corporación.

3. Al desconocerse las convenciones colectivas de trabajo vigentes al momento de aprobarse el Acuerdo 11 de 2000 se viola el principio instituido en el artículo 55 de la Constitución Política que garantiza el derecho de negociación colectiva para regular las relaciones laborales, con las excepciones que señale la ley.

4. En respuesta a petición de la Concejal Elsa Valbuena Ortiz, la Secretaría Distrital de Salud comunica que se suprimirán cargos de 684 funcionarios, lo que

significa que de no tomarse una determinación urgente tendrá lugar un despido colectivo de funcionarios públicos, se deja el paso libre a la Administración Distrital para atentar contra el derecho de libre asociación sindical previsto en el artículo 39 de la Constitución Política, porque las organizaciones sindicales con representación en cada una de las empresas fusionadas y las resultantes de la fusión, se verán debilitadas y con posibilidad de desaparecer de la vida jurídica por esos despidos.

5. De la lectura de los artículos 3º y 5º del Acuerdo demandado se desprende el quebranto de las disposiciones legales invocadas, puesto que el Concejo Distrital no tenía facultades constitucionales ni legales para autorizar al Alcalde Mayor y al Secretario Distrital de Salud para determinar los Gerentes y Juntas Directivas que estarán a cargo de la dirección y administración de las Empresas Sociales del Estado resultantes de la fusión.

6. El artículo 4º del Acuerdo acusado dispone que los tres (3) escaños adicionales de las Juntas Directivas serán escogidos y designados conforme lo establezcan los nuevos estatutos de las Empresas Sociales del Estado que resulten de la fusión y el Concejo Distrital no puede pretender derogar la ley por medio de un Acuerdo. La elección de las Juntas Directivas de los Hospitales de I, II y III nivel de atención se debe hacer conforme a las normas legales citadas.

3. EL AUTO APELADO En el auto impugnado el Tribunal precisó que para que proceda la suspensión provisional del acto o los actos administrativos es necesario que se cumplan

simultáneamente los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en

escrito separado, presentado antes de la admisión; y

2. Que haya manifiesta violación de una de las normas invocadas como infringidas, bien sea por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

En el presente caso si bien la solicitud cumple con el primer requisito, no existe la flagrante violación requerida, por lo que no accedió a la solicitud de suspensión provisional. Señala que para dilucidar el fondo del asunto y establecer la legalidad o no del acto administrativo cuestionado, se requiere hacer un análisis más profundo de las normas citadas como infringidas y determinar la competencia del Concejo Distrital para facultar a la Secretaría Distrital para determinar el nivel de atención de las Empresas Sociales del Estado adscritas, por delegación administrativa de funciones. Debido a la evidente complejidad del asunto y la importancia del mismo, es necesario resolver interrogantes jurídicos más profundos, debiéndose agotar todas las etapas del proceso en aras de establecer concretamente las facultades asignadas al Concejo para la expedición del Acuerdo acusado, como el alcance de la política de reestructuración de los organismos hospitalarios adscritos al Distrito, hecho que no se puede dilucidar en esta etapa del proceso. Por las anteriores razones, negó la suspensión solicitada.

4. EL RECURSO La providencia fue apelada por el actor, con el argumento de que si el Tribunal hubiera dado mayor importancia al estudio de la normativa jurídica aducida para la suspensión provisional, seguramente hubiera accedido a ella, ya que se encuentra plenamente demostrada la violación manifiesta de las normas.

El nombramiento de las juntas directivas y de los gerentes de las Empresas Sociales del Estado, sus funciones, sus períodos, régimen salarial y prestacional y la estabilidad laboral, están previamente señalados en las normas superiores que el Concejo Distrital no podía desconocer, ni revocar, como lo pretende en el acuerdo demandado. El Acuerdo 11 de 2000 violó e ignoró los artículos 39, 49, 55 y 122 de la Constitución, porque en su artículo 3º determinó que las Juntas directivas de las Empresas Sociales del Estado objeto de fusión quedaban disueltas al día siguiente de entrar en vigencia y que los gerentes permanecerían en su cargo hasta por cuatro (4) meses. No se entiende cómo se prorroga el período de los gerentes en unas personas jurídicas que al fusionarse dejan de existir, ni se fijaron sus funciones. Al determinar el Concejo el nivel de atención de las Empresas Sociales del Estado, mediante acto administrativo, desconoció atribuciones propias que son indelegables desacatando lo estipulado en el Decreto Ley 1421 de 1993. El Acuerdo acusado también violó en forma flagrante los artículos 19 de la Ley 10ª de 1990; 194, 195, 197 de la Ley 100 de 1993; 12, numeral 9 y 55 del Decreto Ley 1421 de 1993; Decreto 1876 de 1994, Acuerdo 17 de 1997 y las diferentes convenciones colectivas de trabajo suscritas, normativa que no fue estudiada por el Tribunal. Solicita, en consecuencia, se suspenda provisionalmente el Acuerdo 11 de 2000

del Concejo de Bogotá.

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA: La acción incoada en este caso es la de nulidad, prevista en el artículo 84 del C.C.A. Para que en este tipo de acción contencioso administrativa proceda la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, el artículo 152 del C.C.A. señala que, además de que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o en escrito separado, presentado antes de que sea admitida, es indispensable que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

El acto administrativo que se pide suspender fue expedido por el Concejo de Bogotá, D.C. invocando facultades constitucionales y legales, en especial los artículos 12, numeral 9 y 55 del Decreto Ley 1421 de 1993. Mediante el Acuerdo acusado el Concejo Distrital fusionó algunas Empresas Sociales del Estado adscritas a la Secretaría Distrital de Salud y dictó otras disposiciones. Para la Sala, los actos acusados no violan de manera manifiesta las normas superiores invocadas como infringidas, si se tiene en cuenta que el Acuerdo acusado fue expedido por el Concejo Distrital en ejercicio de las facultades constitucionales y legales y en especial los artículos 12, numeral 9 y 55 del Decreto ley 1421 de 1993 (21 de julio), que prevén: «ARTICULO 12. ATRIBUCIONES. Corresponde al Concejo Distrital, de conformidad con la Constitución y la ley: 9º. Crear, suprimir y fusionar establecimientos públicos y empresas

industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades de economía mixta y la participación del Distrito en otras entidades de carácter asociativo, de acuerdo con las normas que definan sus características. ARTÍCULO 55. CREACIÓN DE ENTIDADES. Corresponde al Concejo Distrital, a iniciativa del Alcalde Mayor, crear, suprimir y fusionar secretarías, departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales o comerciales y entes universitarios autónomos y asignarles sus funciones básicas. También le corresponde autorizar la constitución de sociedades de economía mixta...». Para dilucidar si fueron transgredidas las demás normas constitucionales y legales, se hace necesario realizar un estudio detenido y profundo sobre la competencia del ente distrital para crear, fusionar entidades, análisis que no es propio de este momento procesal; además, dada la naturaleza misma de las infracciones que se alegan, de llegar a existir, éstas solo podrían establecerse previo análisis de las pruebas y del estudio de fondo de la controversia. Por las razones expuestas, debe confirmarse el auto apelado en cuanto denegó la medida cautelar que se solicita, aspecto éste a que se circunscribió el recurso interpuesto. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, R E S U E L V E : CONFIRMASE el auto apelado de 2 de febrero de 2001, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (Sección Primera, Subsección B), en cuanto denegó la suspensión provisional del Acuerdo 11 de 22 de junio de 2000,

expedido por el Concejo de Bogotá D.C. Cópiese, notifíquese y, en firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en reunión celebrada el 1º de noviembre de 2001.

OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Presidente

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO MANUEL S. URUETA AYOLA