CE-25000-23-36-000-2017-00769-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO / EXISTENCIA DE OTRO MEDIO DE DEFENSA JUDICIAL La sociedad Teleconsultas pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, que estimó vulnerados por el Ministerio de Transporte, por cuanto el monto de la caución que debe pagar para sanear el registro inicial del vehículo de placas SRO-712 se calculará con fundamento en las reglas previstas en el artículo 7 del Decreto 2450 de 2008, a pesar de que el artículo 3 del Decreto 3525 de 2005, resulta más favorable. (…) [L]a Sala advierte que la sociedad demandante no ha adelantado el procedimiento previsto por el Ministerio de Transporte para precisamente sanear el registro inicial del vehículo de placas SRO-712. En efecto, tal y como se explicó en el acápite anterior, la sociedad actora, en calidad de propietaria de buena fe exenta de culpa, debe postular el vehículo para legalizar la matrícula. En ese procedimiento la parte actora podrá alegar que el valor de la caución se determine con fundamento en el artículo 3 del Decreto 3525 de 2005, mas no con el artículo 7 del Decreto 2450 de

2008. Ese es un asunto que le compete al Ministerio de Transporte y no corresponde definir en sede de tutela. (…) La Sala estima que no es válido alegar vulneración de derechos fundamentales, cuando no se ha adelantado el trámite administrativo pertinente. Es decir, la tutela promovida por la parte actora no cumple con el presupuesto de la subsidiariedad, que justamente propende porque

la acción de tutela se ejerza de manera excepcional y no como mecanismo supletorio o alternativo de los demás mecanismos legales que también son eficaces para la protección de derechos fundamentales, salvo que la acción se ejerza para evitar un perjuicio irremediable. (…) No es procedente que, mediante sentencia de tutela, se ordene al Ministerio de Transporte que inaplique el artículo 7 del Decreto 2450 de 2008 para determinar el monto de la caución que debe pagar la sociedad Teleconsultas JB E U para sanear el registro inicial del vehículo de placas SRO-712. Se impone, pues, confirmar la sentencia impugnada.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2450 de 2008 - ARTÍCULO 7 / DECRETO 3525

DE 2005 - ARTÍCULO 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejera ponente: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (E)

Bogotá, D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-36-000-2017-00769-01(AC)

Actor: TELECONSULTAS JB E U Demandado: MINISTERIO DE TRANSPORTE La Sala decide la impugnación presentada por Teleconsultas JB E U contra la sentencia del 15 de mayo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, que denegó por improcedente el amparo solicitado.

I. ANTECEDENTES

1. Pretensiones En ejercicio de la acción de tutela, el representante legal de Teleconsultas JB E U

pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, que estimó vulnerados por el Ministerio de Transporte. En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones1: 1Se ordene al Ministerio de Transporte que, para el caso concreto no se aplique el Decreto 2450 del 04 de Julio del año 2008, para que en su lugar, como excepción, nos sea aplicado única y exclusivamente el Decreto 3525 del 06 de octubre de 2005, especialmente su Artículo tercero, con el objeto de sanear y normalizar el registro inicial del Vehículo que a continuación describo:

PLACAS: SRO712 MARCA:

FREIGHTLINER

LINEA: M2106 MODELO: 2008

COLOR: NARANJA SERVICIO:

PÚBLICO

CLASE DE VEHÍCULO: TRACTO CAMIÓN COMBUSTIBLE:

DIESEL

CAPACIDAD KG/PSJ: 20000 PUERTAS: 02

NÚMERO DE MOTOR: 90698000687252

NÚMERO DE CHASIS: 3AKBCYCS28DZ56510

FECHA DE MATRÍCULA: 30/07/2008

DECLARACIÓN DE IMPORTACIÓN: 23873012274003

FECHA IMPORT: 07/04/2008

2En caso de conceder el amparo solicitado, se ordene al Ministerio de Transporte que tenga la suma de veinte millones setecientos ochenta y nueve mil novecientos cuarenta pesos ($20.79.940) como cantidad correspondiente al valor de la caución que debió constituir para el momento de la matrícula inicial del vehículo relacionado, de conformidad con el art. 6

del decreto 153 de 2017.

2. Hechos y argumentos de la tutela Del expediente, la Sala destaca la siguiente información relevante: 1 Folios 5-6.

Que, en abril de 2015, la sociedad Teleconsultas JB E U adquirió de buena fe el vehículo de placas SRO-712, vehículo que está destinado al servicio público de transporte terrestre de carga. Que ese vehículo se registró con póliza que no “vincula al vehículo matriculado”, es decir, que se matriculó sin cumplir los requisitos previstos por la ley. Que, para sanear el registro inicial de los vehículos de carga, el Ministerio de Transporte expidió los Decretos 1079 de 2015, 1514 de 2016 y 153 de 2017, así como la Resolución 332 de 2017. Que, en concreto, esas normas establecen que se puede sanear el registro inicial de los vehículos por desintegración, por caución o mediante certificado de cumplimiento de requisitos. Que la sociedad actora no puede desintegrar el vehículo ni aportar el certificado de cumplimiento de requisitos. Que, por lo tanto, tiene la opción de sanear el vehículo con caución. Que, sin embargo, según lo previsto en la Resolución 332 de 2017, la sociedad demandante tendría que pagar $ 71.825.345, a título de caución, carga que resulta «imposible de cumplir, de un momento para otro ni siquiera en un futuro cercano o lejano, y menos cuando el vehículo no genera ingresos desde mediados del mes de marzo del año en curso, momento en que el Ministerio de Transporte, a través de la página del RUNT, publicó un único listado de 1.013 vehículos que presentan deficiencias en el registro inicial, listado en el que

aparece el único vehículo de nuestra propiedad, (…) el mismo que ninguna empresa le proporciona carga y las sociedades portuarias no lo enturnan para cargar ni descargar debido a las normas expedidas por el Ministerio de Transporte porque resultan excluyentes y discriminatorias»2. Que, por lo tanto, en virtud del principio de favorabilidad, para la situación particular de la sociedad demandante debe inaplicarse el artículo 7 del Decreto 2450 de 2008 (que establece el valor de las cauciones para la reposición de un vehículo) y, en su lugar, aplicar el artículo 3 del Decreto 3525 de 2005, que fija un menor valor de la caución. Que, en efecto, si se aplica la última norma, la sociedad demandante únicamente tendría que pagar $ 20.789.940. 2 Fl. 5.

3. Intervenciones 3.1. Ministerio de Transporte El Coordinador del Grupo de Reposición Integral de Vehículos del Ministerio de Transporte alegó que es improcedente el amparo solicitado por la sociedad demandante, por cuanto cuestiona la legalidad el Decreto 2450 de 2008, el Decreto 153 de 2017 y la Resolución 332 de 2017, actos expedidos por el Ministerio de Transporte para justamente sanear el registro inicial de los vehículos de transporte de carga que presentan irregularidades. Que si la parte actora no está conforme con tales actos, lo propio es que ejerza las acciones de simple nulidad o de nulidad y restablecimiento del derecho, según sea el caso.

En cuanto al fondo del asunto, el Ministerio de Transporte precisó que el vehículo de placas SRO-712 de propiedad de la sociedad actora presenta omisiones en el registro inicial. Que, por lo tanto, la demandante debe iniciar el trámite fijado por el

Ministerio de Transporte para normalizar la situación de dicho automotor, según las alternativas previstas en la Resolución 332 de 2017. Que, por último, no puede alegarse violación al derecho al trabajo, cuando la sociedad demandante estaba ejerciendo una actividad sin cumplir los requisitos previstos en la ley, es decir, de manera ilegal. 3.2. Concesión RUNT3 La Secretaria General de la Concesión RUNT explicó que la autoridad encargada de determinar las condiciones y procedimientos para el registro inicial de los vehículos de carga es el Ministerio de Transporte. Que esa concesión únicamente se encarga de recibir y administrar la información reportada por los organismos de tránsito del país, pero que no puede modificarla. Que, por lo tanto, esa concesión no ha desconocido los derechos invocados por la sociedad demandante y que lo procedente es que se inicie el trámite de legalización del registro inicial del vehículo de placas SRO-712. 3 El Despacho sustanciador, mediante providencia del 21 de junio de 2017, vinculó al trámite de la acción de tutela de la referencia a la Secretaría de Tránsito y Transporte de Facatativá y al RUNT. La Secretaría de Tránsito y Transporte de Facatativá no intervino, a pesar de que fue notificada (fls. 65 y 66 vuelto). De todos modos, puso de presente lo siguiente: «el tema de los vehículos de carga es un asunto sensible, en razón a que a través de los procedimientos de reposición y reconocimiento económico o reposición con reconocimiento, otrora establecidos en la Resolución 7036 de 2012 y actualmente en la Resolución 332

de 2017, generan la entrega de sumas de dinero por parte del Ministerio de Transporte y lo que se ha evidenciado son distintas modalidades para lograr tales reconocimientos pecuniarios y una vez se obtiene la matrícula inicial de un vehículo de carga, se efectúa el traspaso a terceras personas a quienes las autoridades judiciales terminan por ordenar la cancelación de la matrícula al no haberse observado el cumplimiento de requisitos legales, causando un perjuicio a esas terceras personas»4.

4. Sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, mediante sentencia del 15 de mayo de 2017, denegó el amparo solicitado por la parte actora, por cuanto cuestiona la legalidad del Decreto 2450 de 2008, acto de carácter general, impersonal y abstracto.

Que, además, la sociedad demandante cuenta con la acción de simple nulidad para cuestionar la legalidad de ese decreto y que en el proceso ordinario puede solicitar la suspensión del acto, medida cautelar que es eficaz para la protección de los derechos invocados.

5. Impugnación La sociedad demandante impugnó la anterior decisión. En concreto, precisó que no cuestiona la legalidad del Decreto 2450 de 2008. Que solicitar la inaplicación de una norma «no significa que se ponga en tela de juicio ni propender su invalidez porque no fenecería jurídicamente. Lo que se solicita es precisamente su no aplicación, Decreto 2450 de 2008, para el caso concreto, con su consecuente aplicación del Decreto 3525 de 2005, efecto interpartes de la

acción»5. 4 Fl. 73 del expediente. 5 Fl. 46. Precisó que tampoco pide la exoneración del pago de la caución, sino que se aplique el Decreto 3525 de 2005, que permite el pago de una suma menor a $ 72.000.000 que tendría que pagar para sanear el registro inicial del vehículo si se aplica el Decreto 2450 de 2008. Que, además, debe tenerse en cuenta que se trata de un tenedor de buena fe y que, por ende, no puede «soportar las consecuencias de aquellos actos de corrupción cuando por otra parte dicho pago debió efectuarse supuestamente, hace ya más de ocho años, para la época de la matrícula de este automotor que se verificó el día 30 de julio de 2008»6.

II. CONSIDERACIONES La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser eficaz para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado como mecanismo transitorio, siempre que esté plenamente acreditada la razón para conceder la tutela. En los términos de la impugnación, la Sala debe resolver el siguiente problema

jurídico: ¿es procedente que, mediante sentencia de tutela, se ordene al Ministerio de Transporte que para determinar el monto de la caución que debe pagar la sociedad Teleconsultas JB E U para sanear el registro inicial del vehículo de placas SRO-712 inaplique el artículo 7 del Decreto 2450 de 2008? Para resolver el problema jurídico, en primer lugar, de forma sucinta se hará referencia a las medidas especiales y transitorias fijadas por el Ministerio de Transporte para sanear el registro inicial de los vehículos de transporte de carga 6 Fl. 47. para luego abordar la situación planteada por la sociedad demandante, es decir, si es procedente ordenar la inaplicación del artículo 7 del Decreto 2450 de 2008.  De las inaplicación del decreto de medidas especiales y transitorias fijadas para el saneamiento del registro inicial de los vehículos de transporte de carga Conviene decir que los cruces de información entre los datos registrados en el RUNT, la base de datos del Ministerio de Transporte y la información de los organismos de tránsito del país le permitieron al Ministerio de Transporte encontrar que, entre los años 2005 a 2015, se registraron vehículos de transporte de carga, sin cumplir los requisitos legales que se exigían para la fecha en que se matricularon. Las principales irregularidades se presentaron en la expedición del certificado de cumplimiento de requisitos y en la aprobación de la caución por parte del Ministerio de Transporte. Ante esa situación, el Ministerio de Transporte expidió los Decretos 1079 de 2015, 1514 de 2016 y 153 de 2017, con el propósito de adoptar medidas especiales y

transitorias para sanear el registro inicial que postulen para saneamiento el vehículo matriculado con omisiones en el registro y que presenten omisiones en la matrícula. Grosso modo, esos decretos permiten que los propietarios de vehículos de carga que tienen omisiones en el registro inicial presenten la certificación de cumplimiento de requisitos, o la aprobación de la caución que fue omitida al momento de realizar el registro inicial, o desintegren otro vehículo de carga que cumpla con las equivalencias establecidas en el artículo 2.2.1.7.7.3 del Decreto 1079 de 2015, según el caso. Cualquiera de esas tres opciones permite legalizar el registro inicial del vehículo. En concordancia con lo anterior, el artículo 55 de la Resolución 332 de 2017 (que define las condiciones y procedimientos de los trámites inherentes a la política pública de modernización del parque automotor de carga) regula las tres modalidades pueden utilizarse para sanear el registro inicial de los vehículos de transporte terrestre de carga, así: Artículo 55. Instrumentos de Normalización. De conformidad con el artículo 2.2.1.7.7.1.7 del Decreto 1079 de 2015, sobre normalización del parque automotor de carga el Ministerio de Transporte aceptará: a) Normalización por desintegración: Sera aquel proceso en virtud del cual el propietario, poseedor o tenedor de buena fe exenta de culpa del vehículo, subsane las omisiones presentadas en el registro inicial de un vehículo de transporte de carga, realizando el proceso de desintegración de un vehículo de carga, que cumpla con las equivalencias establecidas en el artículo 2.2.1.7.7.3 del Decreto 1079 de 2015 o en las normas que lo modifiquen, adicionen o

sustituyan; b) Normalización por Caución: Sera aquel proceso en virtud del cual el propietario, poseedor o tenedor de buena fe exenta de culpa del vehículo, subsane las omisiones presentadas en el registro inicial de un vehículo de transporte de carga, cancelando el valor de la caución que debió constituir para el momento de la matrícula inicial del vehículo; c) Normalización con certificados de cumplimiento de requisitos: Sera aquel proceso en virtud del cual el propietario, poseedor o tenedor de buena fe exenta de culpa del vehículo, subsane las omisiones presentadas en el registro inicial de un vehículo de transporte de carga, utilizando los certificados de cumplimiento de requisitos que no hayan sido utilizados con anterioridad para la reposición de un vehículo de carga. En lo que tiene que ver con la normalización por caución (que es la que aquí interesa) el artículo 57 ibídem establece que el propietario, poseedor o tenedor de buena fe exenta de culpa puede pagar el valor de la caución que debió constituir para el momento de la matrícula inicial del vehículo. En efecto, la norma dice: Artículo 57. Normalización por caución. Para efectos de lo dispuesto en el literal b) del artículo 55 de la presente resolución, el propietario, poseedor o tenedor de buena fe exenta de culpa, podrá cancelar el valor de la caución que debió constituir para el momento de la matrícula inicial del vehículo, los cuales se encuentran establecidos en el Anexo 2 de la presente resolución.  Caso concreto Una vez más, conviene decir que la sociedad Teleconsultas pidió la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo y al debido proceso, que

estimó vulnerados por el Ministerio de Transporte, por cuanto el monto de la caución que debe pagar para sanear el registro inicial del vehículo de placas SRO712 se calculará con fundamento en las reglas previstas en el artículo 7 del Decreto 2450 de 20087, a pesar de que el artículo 3 del Decreto 3525 de 20058 resulta más favorable. Sería del caso estudiar tal argumento. Sin embargo, la Sala advierte que la sociedad demandante no ha adelantado el procedimiento previsto por el Ministerio de Transporte para precisamente sanear el registro inicial del vehículo de placas SRO-712. En efecto, tal y como se explicó en el acápite anterior, la sociedad actora, en calidad de propietaria de buena fe exenta de culpa, debe postular el vehículo para legalizar la matrícula. En ese procedimiento la parte actora podrá alegar que el valor de la caución se determine con fundamento en el artículo 3 del Decreto 3525 de 2005, mas no con el artículo 7 del Decreto 2450 de 2008. Ese es un asunto que le compete al Ministerio de Transporte y no corresponde definir en sede de tutela. La Sala estima que no es válido alegar vulneración de derechos fundamentales, cuando no se ha adelantado el trámite administrativo pertinente. Es decir, la tutela promovida por la parte actora no cumple con el presupuesto de la subsidiariedad, que justamente propende porque la acción de tutela se ejerza de manera excepcional y no como mecanismo supletorio o alternativo de los demás mecanismos legales que también son eficaces para la protección de derechos fundamentales, salvo que la acción se ejerza para evitar un perjuicio irremediable.

Empero, en el caso examinado tampoco se advierte la configuración de un perjuicio irremediable que justifique la intervención excepcional por vía de tutela, pues someterse a los trámites previstos por el legislador para sanear el registro 7 Decreto 2450 de 2008. Artículo 7°. Valor de la caución. De acuerdo con la equivalencia para la reposición de los vehículos de transporte terrestre automotor de carga de servicio público o particular previstas en el artículo 3° del presente decreto, el valor de la caución será: i) Para vehículos articulados Tractocamión de setenta millones de pesos ($70.000.000) moneda corriente; ii) Para vehículos rígidos dobletroque de tres o cuatro ejes y minimulas de cincuenta millones de pesos ($50.000.000) moneda corriente; iii) Para vehículos rígidos de dos ejes con capacidad de carga superior a seis toneladas, de treinta y cinco millones de pesos ($35.000.000) moneda corriente; iv) Para vehículos rígidos de dos ejes con capacidad de carga superior a cuatro y hasta seis toneladas, de quince millones de pesos ($15.000.000) moneda corriente; y v) Para vehículos rígidos de dos ejes con capacidad de carga superior a tres y hasta cuatro toneladas, de diez millones de pesos ($10.000.000) moneda corriente. El monto de la caución será reajustado anualmente a partir del 1° de julio de 2009 en un porcentaje igual al determinado para el Indice de Precios al Consumidor, IPC". 8 El artículo 3 del Decreto 3525 dice: «el valor de la garantía bancaria o el monto asegurado de la

póliza de seguros de que trata el presente decreto, será de un millón doscientos cincuenta mil pesos (1.250.000), multiplicados por la capacidad de carga (tonelaje) del vehículo o vehículos que originalmente tuviese la obligación de desintegrar, es decir, del cincuenta por ciento (50%) de la capacidad incorporada». inicial del vehículo de propiedad de la sociedad actora, per se, no puede derivar en la vulneración de derechos fundamentales ni es causa de un perjuicio irremediable. Es cierto que el procedimiento de validación ante el Ministerio de Transporte genera el pago de cierta suma de dinero, cuyo monto dependerá de la fecha en que se matriculó el vehículo, pero si esa medida es fijada conforme con la ley, es una actuación legítima que no puede significar la violación de derechos fundamentales. Además, el reproche de la sociedad actora sobre la norma aplicable para fijar el monto de la caución que debe pagar para sanear el registro inicial del vehículo es una controversia de orden legal, que no implica la vulneración de derechos fundamentales. Es más, si de lo que se trata es de cuestionar la legalidad del Decreto 1079 de 2015 o de la Resolución 332 de 2017, en cuanto establecen que el monto de la caución corresponde al valor de la póliza que debió constituirse para el momento de la matrícula inicial del vehículo, la acción de tutela no es procedente, pues el numeral 5 del artículo 1° del Decreto 2591 de 1991 establece expresamente que la acción de tutela no procederá “Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”, tal y como ocurre en este caso. Como se sabe, para cuestionar ese tipo de actos está prevista la acción de simple

nulidad o la de nulidad por inconstitucionalidad, según los argumentos que esgrima el afectado. En los anteriores términos se resuelve el problema jurídico propuesto: no es procedente que, mediante sentencia de tutela, se ordene al Ministerio de Transporte que inaplique el artículo 7 del Decreto 2450 de 2008 para determinar el monto de la caución que debe pagar la sociedad Teleconsultas JB E U para sanear el registro inicial del vehículo de placas SRO-712. Se impone, pues, confirmar la sentencia impugnada. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

III. FALLA Primero. Confirmar la sentencia del 15 de mayo de 2017, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

Segundo. Notificar a las partes y a los terceros por el medio más expedito, conforme con el Decreto 2591 de 1991. Tercero. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Presidenta de la Sección

MILTON CHAVES GARCÍA

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Aclaro voto