CE-25000-23-36-000-2018-00860-01(AC)-2019

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL Para la Sala el asunto no es de relevancia constitucional, puesto que no se advierte la transgresión notoria de las garantías del debido proceso constitucional, así como tampoco vulneración alguna a los derechos fundamentales del accionante. Lo que significa que el asunto gira en torno a un asunto de mera legalidad, sin trascender a la órbita de lo constitucional. Sobre lo primero, la revisión del incidente de desacato permitió advertir que el asunto fue resuelto por el juez natural, el tutelante tuvo la oportunidad de exponer las razones por las que consideraba que la Alcaldía Local de Puente Aranda no dio cumplimiento a la Sentencia, las decisiones tomadas en el curso del incidente fueron debidamente notificadas y se resolvió el recurso de reposición interpuesto. Motivos por los que no se encuentra la vulneración palmaria a alguna de las garantías del debido proceso constitucional. (…). Motivos por los que se declarará la improcedencia de la acción de tutela, ante la falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / DECRETO 2591 DE 1991

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN CUARTA

Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de enero de dos mil diecinueve (2019)

Radicación número: 25000-23-36-000-2018-00860-01(AC)

Actor: ÁNGEL EBERTO RODRÍGUEZ ROJAS

Demandado: JUZGADO 43 ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ La Sala decide la impugnación interpuesta Ángel Eberto Rodríguez Rojas contra la sentencia del 25 de septiembre de 2018, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B que dispuso:

“PRIMERO: NEGAR POR IMPROCEDENTE LA ACCIÓN DE TUTELA PRESENTADA POR ANGEL EBERTO RODRÍGUEZ ROSAS, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia (…)”1. ANTECEDENTES Ángel Eberto Rodríguez Rojas interpuso acción de tutela contra el Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo de Bogotá, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia.

1. Pretensiones Las pretensiones de la demanda de tutela son las siguientes: “1. Solicito que se revoque la decisión del Juzgado 43 Administrativo de Bogotá, dentro del Incidente de Desacato.

2. Solicito se ordene dar cumplimiento al Fallo de la Acción de Cumplimiento-43-2015-0015-01, y al Acto Administrativo 124-2011 emanado por la Alcaldía Local de Puente Aranda. (…)”2.

2. Hechos Del expediente se advierten como hechos relevantes los siguientes: Sobre las sanciones impuestas por la Alcaldía Local de Puente Aranda Primera sanción

1 Folio 62. 2 Folio 12. 2.1. En los años 2008 y 2009, la Alcaldía Local de Puente Aranda sancionó a los propietarios de un predio por haber construido sin licencia de construcción ordenándoles la demolición de lo construido en el antejardín (Resolución 509 de 2008). Decisión que fue modificada por el Consejo de Justicia de Bogotá, quien dispuso que solamente se debía derribar lo construido en el segundo piso (Resolución 2093 de 2009). Segunda sanción 2.2. Años después, en seguimiento a lo sucedido con el predio, la Alcaldía Local de Puente Aranda expidió la Resolución 124 de 26 de abril de 2011, en la que sancionó nuevamente a los propietarios, dado que se comprobó la ampliación del tercer y cuarto piso, sin haber tramitado la licencia de construcción. En esa oportunidad, la sanción consistió en el pago de $26.779.950. A su vez, a los infractores se les ordenó efectuar el trámite de licencia de construcción “correspondiente a las intervenciones realizadas en el predio materia de trámite”3 en un término de 60 días o subsidiariamente demoler voluntariamente la construcción. De no hacerlo, se dispuso “la imposición de multas sucesivas cada tres meses”4 por el valor de la sanción impuesta (numeral tercero). Decisión que fue confirmada por el Consejo de Justicia de Bogotá. Sobre el medio de control de cumplimiento 2.3. En enero de 2013, el tutelante presentó demanda en ejercicio del medio de

control de cumplimiento contra la Alcaldía Local de Puente Aranda, con el fin de que se acatara lo dispuesto en los actos administrativos expedidos por la Alcaldía y por el Consejo de Justicia de Bogotá, relativos a las sanciones mencionadas. 2.4. En primera instancia, el Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá – Sección Cuarta negó por carencia de objeto la acción presentada. 2.5. El 23 de mayo de 2013, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Cuarta – Subsección A revocó la decisión y en su lugar le ordenó a la 3 Folio 161. Cuaderno en préstamo. 4 Folio 161. Cuaderno en préstamo. Alcaldía Local de Puente Aranda dar cumplimiento a lo dispuesto en los actos administrativos expedidos por la Alcaldía Local de Puente Aranda y por el Consejo de Justicia de Bogotá. Sobre el incidente de desacato 2.6. El 19 de octubre de 2017, el tutelante presentó incidente de desacato, porque consideró que la Alcaldía Local de Puente Aranda no había cumplido el fallo de segunda instancia de 23 de mayo de 2013 en el que se le ordenó acatar lo dispuesto en los actos administrativos. 2.7. Tras el informe rendido por la Alcaldía Local de Puente Aranda, en auto de 4 de mayo de 2018 el Juzgado encontró probado la demolición del segundo piso, lo que significa que las Resoluciones 509 de 2008 y 2093 de 2009 se cumplieron.

No obstante, consideró que la entidad no comprobó el cumplimiento de la Resolución 124 de 26 de abril de 2011, en la que se ordenó tramitar la licencia de construcción o en su defecto la demolición, so pena de la imposición de sanciones pecuniarias cada tres meses. Por lo que, ordenó la realización de una visita técnica. Decisión contra la que el tutelante presentó recurso de reposición. Este fue negado en Auto de 7 de junio de 2018. 2.8. A fin de cumplir con la visita técnica ordenada, la Alcaldía Local de Puente Aranda informó que los propietarios del inmueble incurrieron en una nueva infracción, dado que el inmueble tiene 5 pisos construidos, pese a que la licencia solo se otorgó para 3 niveles. Por ende, expidió la Resolución N° 265 de 7 de junio de 2018, en la que ordenó la demolición del cuarto piso no autorizado y una sanción por $16.249.833. 2.9. En auto de 11 de julio de 2018, (providencia atacada en la acción de tutela) el Juzgado Cuarenta y Tres Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá – Sección Cuarta dispuso que el fallo de 23 de mayo de 2013 ya había sido cumplido. Su análisis se limitó exclusivamente al cumplimiento del numeral tercero de la Resolución 124 de 26 de abril de 2011, dado que previamente había concluido que los otros actos administrativos ya habían sido cumplidos. Recordó que lo ordenado en tal acto administrativo fue que los infractores

solicitaran la licencia de construcción y que pagaran la multa pecuniaria impuesta. Obligaciones que el Juzgado encontró cumplidas, dado que se acreditó que i) efectivamente se tramitó y aprobó “la licencia de construcción correspondiente a las intervenciones realizadas en el predio”5; y ii) que los propietarios del inmueble están realizando abonos para pagar la totalidad de la multa. Finalmente, sobre el informe presentado por la Alcaldía en el que se aseguró que los propietarios del inmueble volvieron a infringir normas urbanísticas al construir un cuarto y quinto piso sin autorización, pese a que la licencia otorgada únicamente abarcaba tres pisos, el Juzgado manifestó que “las contravenciones adicionales que se ventilan en la visita reseñada, no hacen parte de la medida de cumplimiento adoptada por el Tribunal”6. En consecuencia, concluyó que sí se dio cumplimiento a la sentencia mencionada.

3. Fundamentos de la acción El tutelante atacó el Auto de 11 de julio de 2018, proferido en el marco del incidente de desacato, en el que el Juzgado 43 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá declaró cumplida la Sentencia de 23 de mayo de 2013.

Para el accionante, tal fallo judicial no ha sido acatado, debido a que la Alcaldía Local no le ha impuesto a los propietarios del inmueble las multas pecuniarias señaladas en el numeral tercero de la Resolución 124 de 26 de abril de 2011. Sanciones que la Alcaldía debió decretar, dado que ni se tramitó la licencia de

construcción por todas las obras realizadas –únicamente para el tercer piso, más no la del cuarto y quinto nivel– ni las demolieron. Por ende, procedía la imposición de las multas en dinero. Justamente, como la Alcaldía no sancionó a los propietarios en los términos descritos en el acto administrativo, el tutelante consideró que no se ha cumplido con el fallo del Tribunal en el que se dispuso que la Alcaldía debía dar cumplimiento al numeral tercero de la Resolución 124 de 26 de abril de 2011. 5 Folio 146. 6 Folio 147.

4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Mediante auto de 13 de septiembre de 2018, el magistrado ponente admitió la acción tutela contra el Juzgado 43 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá y ordenó que se surtiera la notificación a fin de que la autoridad judicial accionada ejerciera su derecho a la defensa. 4.2. El Juzgado 43 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá aseguró que la inconformidad del tutelante hace referencia a “hechos facticos posteriores a los que dieron origen a la acción de cumplimiento en el año 2013”7 y que su labor, en el marco del incidente de desacato, se limitó a comprobar el cumplimiento del fallo de 23 de mayo de 2013 por los hechos que fueron objeto del debate en el medio de control de cumplimiento.

Manifestó que en el curso del incidente la Alcaldía comprobó que los propietarios del bien tramitaron la licencia por tres pisos y que están pagando la multa impuesta de $26.779.950. Circunstancias que acreditan el cumplimiento de la

Resolución 124 de 26 de abril de 2011. Por último, solicitó la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela.

5. Providencia impugnada Mediante providencia de 25 de septiembre de 2018, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección B negó por improcedente la tutela, por las siguientes razones: i) la autoridad judicial accionada no incurrió en ninguna irregularidad procesal que violentara el debido proceso del tutelante; ii) el actor no identificó el defecto en que se incurrió en la providencia controvertida; iii) la Corte Constitucional ha dispuesto que el debido proceso no se viola cuando la interpretación del juez se encuentra dentro del margen de lo razonable, en el caso lo dicho por el Juzgado accionado fue debidamente fundamentado, lo que demuestra que lo existente es una mera discrepancia con lo resuelto.

6. Impugnación 7 Folio 46.

La parte actora reiteró los argumentos expuestos en el escrito de tutela y agregó que el Juzgado accionado incurrió en defecto procedimental absoluto, material y fáctico, y violación directa de la Constitución. Frente al primero, argumentó que en vez de verificar el cumplimiento de la Sentencia de 23 de mayo de 2013 el Juzgado modificó el acto administrativo N° 124 de 26 de abril de 2011, al pasar por alto que la licencia de construcción que debían tramitar era por los pisos tercero y cuarto, no solamente por el tercero. Aun así, “el Juzgado no ordeno (sic) la aplicación de las multas sucesivas que traía

consigo el Acto Administrativo y que fue a ciencia cierta lo que ordeno (sic) el Tribunal (…) en el fallo de Acción de cumplimiento en el año 2013”8. Respecto al defecto material, manifestó que el Juzgado incurrió en ese yerro, dado que no aplicó lo dispuesto en el acto administrativo 124 de 26 de abril de 2011 expedido por la Alcaldía Local. Sobre el defecto fáctico, sostuvo que las autoridades judiciales desconocieron las pruebas que acreditan que aún no se ha cumplido con lo ordenado por la Alcaldía. Finalmente, aseguró que el Juzgado violó la Constitución, ya que transgredió el principio de primacía de lo sustancial sobre lo procedimental, así como aquel que reza que los jueces están sujetos a la Constitución y la Ley. Todo, porque modificó la esencia de la Resolución 124 de 26 de abril de 2011, según la que era imprescindible presentar licencia de construcción por el tercer y cuarto piso.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades públicas, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.

2. La acción de tutela contra providencias judiciales 8 Folio 72.

La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales. Así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado. Por esto, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales9 y especiales10 que deben cumplirse de forma estricta. Si no se cumplen todos los requisitos generales y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales la acción no será procedente. El análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. En consecuencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales exige un mayor rigor en la fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de la acción.

3. Problema Jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, la Sala analizará si se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, especialmente el de relevancia constitucional.

4. La relevancia constitucional 4.1. La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento. En ningún modo aquel puede inmiscuirse en los asuntos propios del juez natural.

Sobre este punto, en la Sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional explicó que la acción de tutela contra providencias judiciales “No [es] un mecanismo que

permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y 9 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción; ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; y v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela. 10 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: i) defecto orgánico, ii) defecto procedimental, iii) defecto fáctico, iv) defecto material o sustantivo, v) defecto por error inducido, vi) defecto por falta de motivación, vii) defecto por desconocimiento del precedente y viii) defecto por violación directa de la Constitución. evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho” (Corchetes añadidos). Con base en esta premisa, uno de los requisitos generales para la procedencia de la tutela contra providencias judiciales es que el asunto sea de evidente relevancia constitucional.

En la Sentencia T-248 de 2018, la Corte Constitucional explicó que esa exigencia busca i) preservar la competencia e independencia de los jueces pertenecientes a jurisdicciones diferentes a la constitucional, de forma que se evite que el juez de tutela se inmiscuya en asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones; ii) restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones que verdaderamente afecten derechos fundamentales; e iii) impedir que tal mecanismo constitucional se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 4.2. Aunque no siempre es sencillo dilucidar la línea que separa aquellos casos que son de relevancia constitucional y los que no, la Sala Plena del Consejo de Estado en Sentencia de Unificación de 5 de agosto de 2014 y la Corte Constitucional en la Sentencia T-248 de 2018 han señalado los criterios orientadores para determinar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, tales como los siguientes: 4.2.1. Que el actor cumpla su carga argumentativa justificando suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para esto “[n]o basta (…) aducir la vulneración de derechos fundamentales”11. Por el contrario, la parte actora tiene la carga de argumentar suficiente y claramente por qué se hace necesaria la intervención del juez constitucional y por qué el caso, antes que ser una cuestión de mera legalidad, realmente implica la trasgresión de derechos fundamentales. 4.2.2. Que efectivamente se transgredan las garantías del debido proceso

constitucional, tales como i) el principio de legalidad; ii) el principio del juez natural; iii) el derecho a la observancia de las formas propias de cada juicio; iv) el derecho a la presunción de inocencia; v) el derecho a la defensa; vi) el derecho a la publicidad de las actuaciones procesales y la no dilación injustificada de las mismas; vii) el derecho a presentar y controvertir pruebas; viii) el derecho a impugnar las providencias judiciales; ix) el principio de non bis in ídem; x) el principio de non reformatio in pejus; y xi) el derecho a no declarar contra sí mismo o contra su cónyuge, compañero permanente o ciertos parientes. 11 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Radicado 11001-03-15-0002012-02201-01 (C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez; 05 de agosto de 2014.). Actor: Alpina Productos Alimenticios S.A. Sobre tales garantías la Corte Constitucional ha sostenido que “salvo desvíos absolutamente caprichosos y arbitrarios –inobservancia de precedentes o decisiones carentes de justificación o motivación jurídica-, sólo serán objeto de revisión aquellas decisiones judiciales que no consulten los elementos del debido proceso constitucional y, en particular, que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso. Es decir, aquellas decisiones que anulen o restrinjan, de manera grave, el equilibrio procesal entre las partes; lo anterior equivale a decir que el juez de tutela debe proteger a la parte procesal que ha quedado indefensa frente a los excesos del juez ordinario”12.

Se desprende de lo anterior que los asuntos de auténtica relevancia constitucional son aquellos que implican una trasgresión notoria a las garantías constitucionales que hacen parte del núcleo esencial del debido proceso. De no ser así, la controversia no supondría un verdadero cuestionamiento constitucional, sino, más bien, se trataría de un debate de mera legalidad. 4.2.3. Que la decisión judicial controvertida implique una verdadera vulneración de derechos fundamentales. 4.2.4. Que la acción de tutela no se emplee como una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que la finalidad de este mecanismo constitucional es la protección de derechos fundamentales. No es, por ende, la oportunidad para que el actor discuta las discrepancias que tenga frente a la decisión judicial.

5. Análisis del caso concreto 5.1. Para la Sala el asunto no es de relevancia constitucional, puesto que no se advierte la transgresión notoria de las garantías del debido proceso constitucional, así como tampoco vulneración alguna a los derechos fundamentales del accionante. Lo que significa que el asunto gira en torno a un asunto de mera legalidad, sin trascender a la órbita de lo constitucional. 5.1.1. Sobre lo primero, la revisión del incidente de desacato permitió advertir que i) el asunto fue resuelto por el juez natural, ii) el tutelante tuvo la oportunidad de exponer las razones por las que consideraba que la Alcaldía Local de Puente Aranda no dio cumplimiento a la Sentencia de 23 de mayo de 2013; iii)

12 Corte Constitucional. Sentencia T061 de 2007. las decisiones tomadas en el curso del incidente fueron debidamente notificadas y iv) se resolvió el recurso de reposición interpuesto. Motivos por los que no se encuentra la vulneración palmaria a alguna de las garantías del debido proceso constitucional. 5.1.2. En el mismo sentido, no se encuentra acreditada ninguna vulneración a los derechos fundamentales del accionante, simplemente porque en el curso del incidente de desacato el Juzgado haya concluido que la Sentencia de 23 de mayo de 2013 ya había sido acatada por la Alcaldía Local de Puente Aranda. De hecho, el tutelante no señaló por qué la decisión del Juzgado afecta directamente sus derechos fundamentales, sino que se limitó a sostener que la Sentencia de 23 de mayo de 2013 no ha sido acatada. En su criterio, si la Alcaldía hubiese dado cumplimiento integral a tal providencia, habría sancionado con más multas pecuniarias a los propietarios del inmueble, dado que aquellos no tramitaron la licencia de construcción para el cuarto piso; únicamente, lo hicieron para el tercero. No obstante, de tal razonamiento no se desprende necesariamente la vulneración de sus derechos fundamentales. Ahora bien, en el evento hipotético que tal construcción lo afectara directamente, situación que no fue expuesta en el curso de la acción de tutela, la Sala no puede pasar desapercibido que en la Resolución N° 265 de 7 de junio de 2018, la Alcaldía Local de Puente Aranda ordenó la demolición del cuarto piso no

autorizado e impuso una nueva sanción a los propietarios del inmueble por $16.249.833. Así las cosas, de suponer que la decisión del Juzgado sí afectó derechos fundamentales del tutelante dado que ni se tramitó licencia de construcción para el cuarto piso del inmueble ni se demolió, lo cierto es que a la fecha la administración local ordenó la demolición definitiva del cuarto nivel e impuso una sanción pecuniaria adicional a los $26.779.950 decretados en la Resolución 124 de 26 de abril de 2011. Lo que en materialmente significa que gracias al acto administrativo de junio de 2018 expedido por la Alcaldía, el accionante logró su cometido final, pues no solo se impuso una multa dineraria sino que se ordenó la destrucción de lo construido a partir del tercer piso. 5.2. Por lo expuesto, se reitera que el asunto no gira en torno a un verdadero debate de naturaleza constitucional, ya que no se violentaron propias garantías del debido proceso constitucional y no se encuentra la vulneración a un derecho fundamental. Motivos por los que se declarará la improcedencia de la acción de tutela, ante la falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA

1. Declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta por Ángel Eberto Rodríguez Rojas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

2. Notificar la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito.

3. Enviar la presente providencia a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha. MILTON CHAVES GARCÍA Presidente de la Sala

STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO

Consejera

JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ

Consejero

JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ

Consejero