CE-25000-23-41-000-2016-01794-01(AC)-2017

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA ACTO ADMINISTRATIVO POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD - Existencia de otro medio de defensa judicial / PERJUICIO IRREMEDIABLE - Inexistencia Observa la Sala que la actora cuenta con otro medio de defensa judicial para controvertir la legalidad de la Resolución 026 de 2012 (5 de enero). En efecto, se advierte que la [actora] puede interponer demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad, para solicitar que el juez de lo contencioso administrativo separe del ordenamiento jurídico la Resolución 026 de 2012 (5 de enero). De acuerdo con lo dispuesto en el numeral primero del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que determina las causales de procedencia de la tutela, dicha acción no procede cuando existen otros mecanismos de defensa judicial, salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. (…) en el caso sub examine la accionante no demostró, ni siquiera sumariamente, la existencia de alguna circunstancia de debilidad manifiesta o de afectación de su mínimo vital, de las cuales se pueda advertir la existencia de un perjuicio irremediable. Así, mecanismo de amparo solicitado resulta improcedente para cuestionar la legalidad de la Resolución 026 de 2012 (5 de enero).

FUENTE FORMAL: DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 6

NOTA DE RELATORÍA: En relación con el concepto de perjuicio irremediable y los requisitos para su configuración, consultar la sentencia T-236 de 2007 de la

Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS(E)

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de dos mil diecisiete (2017) Radicación número: 25000-23-41-000-2016-01794-01(AC)

Actor: GLORIA LUZ CABRERA SILVA Demandado: MINISTERIO DE COMERCIO, INDUSTRIA Y TURISMO Se decide la impugnación presentada por Gloria Luz Cabrera Silva en contra del fallo de tutela proferido el 21 de septiembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, que declaró improcedente la acción de amparo.

I. ANTECEDENTES 1.1 La solicitud La señora Gloria Luz Cabrera Silva formuló acción de tutela por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso, a la propiedad privada, al acceso a la administración de justicia y a la libertad económica, en que, a su juicio, incurrió el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, porque expidió la Resolución 026 de 2012 (5 de enero), mediante la cual facultó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para imponer derechos "antidumping" sobre las importaciones de tubos de entubación y de producción provenientes de la República Popular China. 1.2. Hechos La actora indica que el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo expidió la Resolución 2271 de 2010 (11 de agosto), mediante la cual se ordenó el cierre de

una investigación administrativa a las importaciones de tubos de entubación y de producción, originarias de la República Popular China, sin imposición de derechos "antidumping". Sin embargo, afirma que por Resolución 026 de 2012 (5 de enero), dicho Ministerio revocó la Resolución 2271 de 2010 (11 de agosto), afectando los derechos de contradicción y debido proceso de los interesados. A través de la Resolución 026 de 2012 (5 de enero) se facultó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para imponer derechos "antidumping" sobre las importaciones de tubos de entubación y de producción provenientes de la República Popular China. No obstante, a juicio del actor, dicha resolución no puede aplicarse, porque se fundamenta en normas derogadas en el año 2010. A propósito, el actor manifiesta que la Resolución 026 de 2012 (5 de enero) vulnera el derecho a la libre competencia y contraría los Acuerdos de la Organización Mundial del Comercio (en adelante OMC), los cuales estipulan que no se puede proteger un monopolio - en el caso de las importaciones de tubos de entubación y de producción el de TENARIS GLOBAL SERVICES -. El actor explica que la compañía multinacional TENARIS GLOBAL SERVICES es propietaria, en Colombia, de TENARIS TUBOCARIBE, y realiza importaciones de tubos de entubación y de producción tendiendo plantas en Argentina, Brasil, Estados Unidos, Italia, Canadá, México, Japón, China, Rumania, Nigeria, Arabia Saudita, Panamá, Venezuela y Uruguay. Indica que dicha compañía es controlada por un mismo GEO manager, lo cual es viola las normas de la OMC, como se cita en el Título l, Capítulo I, artículo 1, literal

M, del Decreto 1750 de 2015 (1º de septiembre), expedido por el Ministerio Comercio, Industria y Turismo. Por todo lo anterior, advierte que al expedir la Resolución 026 de 2012 (5 de enero) el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo viola los artículos 25, 29, 53, 58, 83, 87 y 333 de la Constitución Política. Finalmente, anota que una norma nacional no puede violar una norma supranacional, de acuerdo a lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-137 de 1996 (Eduardo Cifuentes Muñoz), que dice: Como es sabido, el concepto de supranacionalidad - dentro del que se inscribe el Acuerdo de Cartagena - implica que los países miembros de una organización de esta índole se desprendan de determinadas atribuciones que, a través de un tratado internacional, son asumidas por el organismo supranacional que adquiere la competencia de regular de manera uniforme para todos los países miembros sobre las precisas materias que le han sido transferidas, con miras a lograr procesos de integración económica de carácter subregional. Las normas supranacionales despliegan efectos especiales y directos sobre los ordenamientos internos de los países miembros del tratado de integración, que no se derivan del común de las normas de derecho internacional. Por una parte, esta legislación tiene un efecto directo sobre los derechos nacionales, lo cual permite a las personas solicitar directamente a sus jueces nacionales la aplicación de la norma supranacional cuando ésta regule algún asunto sometido a su conocimiento. En segundo lugar, la legislación expedida por el organismo supranacional goza de

un efecto de prevalencia sobre las normas nacionales que regulan la misma materia y, por lo tanto, en caso de conflicto, la norma supranacional desplaza (que no deroga) - dentro del efecto conocido como preemption - a la norma nacional”. 1.3. Pretensiones Con fundamento en los hechos expuestos, la accionante solicitó: "Con fundamento en los hechos anteriormente narrados y en las consideraciones expuestas, respetuosamente le solicito al honorable Tribunal Administrativo de Cundinamarca, TUTELAR a mi favor los derechos constitucionales fundamentales invocados, que determine la nulidad de la Resolución 026/01/2012, expedida por el Ministerio de Industria y Comercio, por usurpar las funciones y autoridad del Consejo de Estado." 1.4. Actuación Por auto de 9 de septiembre de 2016 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, admitió la demanda y ordenó notificar al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, solicitándole rendir informe sobre los hechos y aportar las pruebas que considerara pertinentes. 1.5. La contestación El Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, contestó la demanda de tutela, solicitando denegar las pretensiones de la misma. Señaló que al expedir la Resolución 026 de 2012 (5 de enero) no favoreció intereses particulares monopolísticos. Por el contrario, afirmó que dicha resolución protegió los intereses de la industria nacional. Indicó que la Resolución 026 de 2012 (5 de enero) cumple con lo dispuesto en el

Decreto 991 de 19981 y en el Acuerdo Antidumping de la OMC, que establecen como único limitante al monto de este tipo de derechos, que el mismo no exceda el margen de dumping determinado en la investigación, entendido éste como la cuantía en la cual el precio de exportación es inferior al valor normal. Consideró que la acción de tutela era improcedente dado que era el mecanismo idóneo para controvertir la legalidad de la Resolución 026 de 2012 (5 de enero), era interponer una demanda en su contra, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 1.6. La sentencia impugnada 1 Por el cual se regula la aplicación de derechos “antidumping” Mediante sentencia proferida el 21 de septiembre de 2016 la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de tutela, pues consideró que la actora contaba con otro medio de defensa judicial para controvertir la legalidad de la Resolución 026 de 2012 (5 de enero). Al efecto, el Tribunal indicó que la actora debió haber interpuesto una demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad, para controvertir la legalidad Resolución 026 de 2012 (5 de enero) o demostrar la ocurrencia de un perjuicio irremediable, para que procediera el amparo como mecanismo transitorio, lo cual no hizo. 1.7. La impugnación La accionante impugnó el fallo proferido en primera instancia con miras a lograr su revocatoria y obtener el amparo de sus derechos fundamentales. Insiste que los Acuerdos Antidumping de la OMC consagran que ningún Estado

miembro puede favorecer a un monopolio sin que sea aplicada la imposición de derechos antidumping, como sucede con la Resolución 026 de 2012 (5 de enero). Afirma que la Resolución 026 de 2012 (5 de enero) vulnera su derecho fundamental al trabajo, porque “…nos deja fuera de mercado, lo cual implica que el recurso humano de nuestra planta de personal se ha reducido considerablemente, SIA, transportes, logísticas, bodegajes, seguros prácticamente desaparecieron; y los despidos al personal por la imposición de esta Resolución desaparecería la empresa que lleva 22 años en el mercado colombiano, y es por la cual trabajo y poseo participación accionaria, por lo que si el tribunal no toma una decisión urgente perderé mi trabajo por la desaparición de la actividad comercial importación y distribución de tuberías en acero al carbón para la industria”. Advierte que la Resolución 026 de 2012 (5 de enero) está falsamente motivada, porque a través de ella no se protege la producción nacional de tubos.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia de la Sala Esta Sección es competente para conocer de este proceso, de conformidad con el numeral 2° del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 (12 de julio), por el cual se dictan reglas para el conocimiento y reparto de la acción de tutela.

2. Generalidades de la tutela La acción de tutela ha sido instituida como un instrumento preferente y sumario, destinado a proteger de manera efectiva e inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando hayan sido violados o amenazados por las autoridades públicas, o por los particulares, en los casos expresamente señalados. Procede, a

falta de otro medio de defensa judicial, a menos que se utilice como mecanismo transitorio, para prevenir un perjuicio irremediable.

3. El caso concreto La señora Gloria Luz Cabrera Silva presentó acción de tutela en contra del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, porque considera que vulneró sus derechos fundamentales al trabajo, al debido proceso, a la propiedad privada, al acceso a la administración de justicia y a la libertad económica, al expedir la Resolución 026 de 2012 (5 de enero), mediante la cual facultó a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales para imponer derechos "antidumping" sobre las importaciones de tubos de entubación y de producción provenientes de la

República Popular China. Para la accionante la Resolución 026 de 2012 (5 de enero) viola la Constitución Política y los Acuerdos de la OMC, que estipulan que no se puede proteger un monopolio. Sin embargo, la Sección Primera, Subsección “A”, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró improcedente la acción de tutela, porque consideró que la actora contaba con otro mecanismo de defensa judicial para controvertir la legalidad de la Resolución 026 de 2012 (5 de enero), y porque no demostró la ocurrencia de un perjuicio irremediable que le permitiera conceder el amparo de forma transitoria. En este orden de ideas, antes de abordar el fondo del asunto, corresponde a la Sala determinar si la acción de tutela cumple con el requisito de subsidiariedad, a fin de determinar si es o no procedente. Observa la Sala que la actora cuenta con otro medio de defensa judicial para

controvertir la legalidad de la Resolución 026 de 2012 (5 de enero). En efecto, se advierte que la señora Gloria Luz Cabrera Silva puede interponer demanda, en ejercicio del medio de control de nulidad, para solicitar que el juez de lo contencioso administrativo separe del ordenamiento jurídico la Resolución 026 de 2012 (5 de enero). De acuerdo con lo dispuesto en el numeral primero del artículo 6 del Decreto 2591 de 1991, que determina las causales de procedencia de la tutela, dicha acción no procede cuando existen otros mecanismos de defensa judicial, salvo que se interponga como mecanismo transitorio para evitar la ocurrencia de un perjuicio irremediable. La jurisprudencia constitucional ha definido lo que considera perjuicio irremediable y ha establecido los requisitos para la configuración de dicha figura, en los siguientes términos: “(…) es el daño causado a un bien jurídico como consecuencia de acciones u omisiones manifiestamente ilegítimas y contrarias a derecho que, una vez producido, es irreversible y por tanto no puede ser retornado a su estado anterior (…) se presenta un perjuicio irremediable cuando concurran los siguientes requisitos: (1) el perjuicio es inminente, es decir, que se producirá indefectiblemente si no opera la protección judicial transitoria; (2) las medidas que se requieren para conjurar el perjuicio deben ser urgentes; (3) el daño o menoscabo ha de ser grave, esto es, que una vez que aquel se haya producido es imposible retornar la situación a su estado anterior; y, (4) la urgencia y la gravedad determinan que la acción de tutela sea impostergable.”

(Sentencia T-348 de 1997) En ese orden de ideas, cuando se alegue un perjuicio irremediable es necesario que se pruebe, así sea sumariamente, la existencia del perjuicio y su carácter de irremediable, en orden a que la tutela prospere. Así lo ha puesto de presente la Corte Constitucional al advertir que: “la informalidad de la acción de tutela no exonera al actor de probar, aunque sea de manera sumaria, los hechos en los que basa sus pretensiones”2. Sin embargo, en el caso sub examine la accionante no demostró, ni siquiera sumariamente, la existencia de alguna circunstancia de debilidad manifiesta o de afectación de su mínimo vital, de las cuales se pueda advertir la existencia de un perjuicio irremediable. Así, el mecanismo de amparo solicitado resulta improcedente para cuestionar la legalidad de la Resolución 026 de 2012 (5 de enero). Por lo anterior, la Sala confirmará la sentencia de tutela de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera Subsección “A”, de 21 de septiembre de 2016, que negó el amparo invocado por improcedente. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A: PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 21 de septiembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección “A”, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

La anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión celebrada en la fecha.

ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS MARÍA ELIZABETH GARCÍA GONZÁLEZ Presidente 2 Sentencia T-236 de 2007.

CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO