CE-SALA PLENA-11001-03-15-000-2018-02616-01(PI)-2019

PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA – Sujeto pasivo / ACCIÓN DE

PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Finalidad / ACCIÓN DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA - Características Visto el literal “b” del artículo 5 de la Ley 1881; la Sala Plena considera que la demandada es sujeto pasible de la solicitud de desinvestidura sub examine en la medida en que resultó electa como Senadora de la República para el periodo constitucional 2018 – 2022 y se ordenó expedir la correspondiente credencial. En consecuencia, la demandada es sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. (…) El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación (…) [A]tendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los Congresistas deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a un congresista porque implica la

separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Carta, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de elegir o ser elegido FUENTE FORMAL: LEY 1881 DE 2018 – ARTÍCULO 5 LITERAL B / LEY 1437

DE 2011ARTÍCULO 143 / CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 184

NOTA DE RELATORIA: Sobre la naturaleza pública de la acción de pérdida de investidura y su carácter jurisdiccional y sancionatorio ver Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 1100103-15-0002014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro PRINCIPIO PRO HOMINE O PRO PERSONA El principio pro homine o pro persona, también denominado “Cláusula de favorabilidad en la interpretación de los derechos humanos, ha sido entendido como el criterio hermenéutico en virtud del cual se debe acudir a la norma más amplia o a la interpretación más extensiva cuando lo pretendido es el reconocimiento de derechos; e inversamente a la norma o a la interpretación más restrictiva cuando lo pretendido es el establecimiento de restricciones permanentes al ejercicio de esos derechos o a su suspensión extraordinaria. (…) El principio pro homine o pro persona surge de una interpretación armónica, por un lado, de los instrumentos internacionales de orden universal y regional,

previamente citados, y, por el otro, de los principios constitucionales y del mandato establecido en el artículo 93 de la Constitución Política, según el cual “[…] [l]os derechos y deberes consagrados en esta Carta, se interpretarán de conformidad con los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por Colombia […]”.

FUENTE FORMAL: ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDASRESOLUCIÓN 217 A (III) DE 10 DE DICIEMBRE DE 1948 / CONVENCIÓN

AMERICANA SOBRE DERECHOS HUMANOS - ARTÍCULO 29 /

CONSTITUTCIÓN POLITICA – ARTÍCULO 93

PRINCIPIO IN DUBIO PRO REO - Definición El in dubio pro reo ha sido definido como aquella garantía constitucional, derivada del artículo 29 de la Constitución Política, según la cual el juez está obligado a resolver toda duda razonable en favor del demandado

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el carácter punitivo del proceso de pérdida de investidura ver sentencia T-1232 de 2003 la Corte Constitucional y sentencia proferida el 21 de julio de 2015 por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado; proceso identificado con el número único de radicación 11001-03-15-000-2012-00059-00

PRESUNCIÓN DE INOCENCIA – Alcance / PRESUNCIÓN DE INOCENCIA – Garantías básicas La presunción de inocencia es un derecho humano y, además, un principio y garantía fundamental del Estado social de derecho según el cual toda persona

deberá ser tratada como inocente mientras no se demuestre lo contrario a través de un proceso judicial adelantado con todas las garantías, en el cual se le haya declarado judicialmente culpable, mediante sentencia ejecutoriada (…) La presunción de inocencia comporta tres garantías básicas, entre las cuales se encuentran: la primera, relativa a que solamente se puede imponer una sanción a la persona, al término de un proceso rodeado de las plenas garantías establecidas en la Constitución y en la ley, y en el que se haya demostrado la responsabilidad de la persona; la segunda, relativa a que la presunción de inocencia implica que se debe demostrar la culpabilidad de la persona; y la tercera, de gran importancia para la resolución del caso sub examine, según la cual “[…] la presunción de inocencia implica el derecho [de toda persona] a ser tratado como inocente antes de la existencia de una condena en firme en su contra […]”

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 29

PÉRDIDA DE INVESTIDURA – Por no tomar posesión del cargo / PÉRDIDA DE INVESTIDURA POR NO TOMAR POSESIÓN DEL CARGO – Elemento objetivo y subjetivo / PÉRDIDA DE INVESTIDURA POR NO TOMAR POSESIÓN DEL CARGO – Presupuesto de configuración La precitada causal debe ser analizada, por un lado, desde el elemento objetivo que comprende el estudio de tipicidad, orientada a determinar si el congresista incurrió en la conducta reprocha por la norma constitucional; y, por el otro, desde el elemento subjetivo que comprende el juicio de culpabilidad, con el objeto de establecer si el demandado es culpable de la conducta objetiva o si, por el

contrario, se configuró una situación eximente de responsabilidad. (…) [L]a configuración de la causal de desinvestidura requiere el estudio de los siguientes elementos: i) Que el demandado haya sido elegido congresista; ii) que el elegido no haya tomado posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras; y iii) que la falta de posesión no sea atribuible a un hecho constitutivo de fuerza mayor (…) Bajo el segundo supuesto, la configuración de la causal requiere la acreditación de los siguientes cuatro elementos: i) Que el demandado tenga la vocación de llamado; ii) que haya sido llamado a tomar posesión del cargo de congresista; iii) que el llamado haya dejado de tomar posesión del cargo dentro de los ocho (8) días siguientes al llamamiento que se le haya efectuado; y iv) que la falta de posesión no sea atribuible a un hecho constitutivo de fuerza mayor

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTÍCULO 183 NUMERAL 3

NOTA DE RELATORÍA: En esta providencia se hace un análisis de los elementos constitutivos de la fuerza mayor

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ

Bogotá D.C., veintinueve (29) de octubre de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-15-000-2018-02616-01(PI) (ACUMULADOS 11001-03-15-000-2018-02616-01 y 11001-03-15-000-2018-02672-00)

Actor: CÉSAR AUGUSTO CASTRO ESCOBAR Y MESA DIRECTIVA DEL

SENADO DE LA REPÚBLICA

Demandado: AIDA MERLANO REBOLLEDO

Referencia: MEDIO DE CONTROL DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA Asunto: Se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 26 de septiembre de 2018 proferida por la Sala Diecinueve Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado SENTENCIA EN SEGUNDA INSTANCIA La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor César Augusto Castro Escobar contra la sentencia de 26 de septiembre de 2018 proferida por la Sala Diecinueve Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado, que negó la solicitud de desinvestidura de la señora Aida Merlano Rebolledo.

La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala Plena; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollan a continuación. I.- ANTECEDENTES La solicitud presentada por el señor César Augusto Castro Escobar: proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802616-00

1. El señor César Augusto Castro Escobar presentó demanda en ejercicio del medio de control de pérdida de investidura establecido en la Constitución Política, en el artículo 143 de la Ley 1437 de 18 de enero de 20111 y con fundamento en la Ley 1881 de 15 de enero de 20182, para que se decrete la desinvestidura de la

señora Aida Merlano Rebolledo -en adelante la demandada o la parte demandada-, porque, a su juicio, incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3.° del artículo 1833 de la Constitución Política, sobre pérdida de investidura “[…] [p]or no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse [...]”. La solicitud presentada por la Mesa Directiva del Senado de la República: proceso identificado con el número único de radicación 110010315000201802672-00

2. El Secretario General del Senado de la República, mediante comunicación SGE-CS-3184-2018 de 2 de agosto de 2018, informó que “[…] el día 20 de julio de 2018 en sesión Plenaria del Congreso, se cumplió el acto solemne de instalación formal del Congreso de la República y de posesión bajo juramento. […] Requisito previo, para que los Congresistas Electos pudieran asumir sus investiduras y funciones durante el periodo Constitucional 2018 - 2022 […] Presentándose como novedad, en esta sesión plena que no contestaron lista, ni tomaron posesión los siguientes Honorables Senadores Electos. –Resolución No. 1596 de 2018 Consejo Nacional Electoral- […] Aida Merlano Rebolledo […]”. 1 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 2 “POR LA CUAL SE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE LOS

CONGRESISTAS, SE CONSAGRA LA DOBLE INSTANCIA, EL TÉRMINO DE CADUCIDAD, ENTRE OTRAS DISPOSICIONES”. 3 “[…] ARTICULO 183. Los congresistas perderán su investidura: […] 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse […]”.

3. Refirió que “[…] han transcurrido ocho (8) días, siguientes a la fecha de Instalación de las Cámaras y a la fecha los Honorables Senadores Electos, Merlano y Márquez no han comparecido ante el señor Presidente para tomar posesión […] Lo anterior, conforme lo establece el artículo 183 numeral 3

Constitucional 17 y 269 numeral 9 de la Ley 5 de 1992 […]”. Presupuestos fácticos

4. En síntesis de la Sala Plena, los hechos que fundamentan las solicitudes de desinvestidura son los siguientes: 4.1. La señora Aida Merlano Rebolledo fue elegida como Senadora para el periodo Constitucional 2018 – 2022. 4.2. El 20 de julio de 2018 fue convocada legalmente la instalación y la posesión de todos los miembros del Congreso de la República, para el período constitucional 2018 – 2022. La demandada no asistió a la instalación ni tomó posesión de su investidura. 4.3. La demandada no ha tomado posesión de su investidura como Senadora de la República, pese a que han transcurrido más de ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a

posesionarse. Trámite de la solicitud de desinvestidura, en primera instancia

5. Vista la Ley 1881 de 15 de enero de 20184: el proceso de la referencia, en primera instancia, cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable y garantizó a las partes e intervinientes los derechos del debido proceso y de contradicción y de defensa.

El traslado de la solicitud de desinvestidura, en primera instancia

6. Vistos los artículos 9 y 10 de la Ley 1881: la demandada no se pronunció frente a las solicitudes de desinvestidura formuladas por la parte demandante. Asimismo, 4 “[…] POR LA CUAL SE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE LOS CONGRESISTAS, SE CONSAGRA LA DOBLE INSTANCIA, EL TÉRMINO DE CADUCIDAD, ENTRE OTRAS DISPOSICIONES […]”. el Agente del Ministerio Público no presentó intervención durante el término de traslado.

La audiencia pública establecida en los artículos 11 y 12 de la Ley 1881

7. Vistos los artículos 11 y 12 de la Ley 1881, la audiencia pública tuvo lugar el 6 de septiembre de 20185 y en ella presentaron intervención: el señor César Augusto Castro Escobar, el apoderado de la demandada y el Ministerio Público.

La demandada no asistió a la audiencia.

8. En síntesis de la Sala, las partes y el Ministerio Público señalaron en la audiencia lo siguiente: Intervención del demandante, señor César Augusto Castro Escobar

9. El demandante reiteró los fundamentos de hecho y de derecho expuestos en

la demanda presentada con el objeto que se declare la desinvestidura de la demandada y señala que, en el caso sub examine, el incumplimiento de los términos para tomar posesión no está fundamentado en una fuerza mayor. Intervención del Ministerio Público

10. La señora Procuradora Séptima Delegada ante esta Corporación manifestó que, en el caso sub examine, el problema a resolver consiste en determinar si la medida de aseguramiento de privación de la libertad es un hecho constitutivo o no de fuerza mayor. Señaló que el Consejo de Estado ha adoptado dos posiciones sobre la materia y que, en consecuencia, se debía “[…] expedir una sentencia en la que determine si la medida de aseguramiento de detención preventiva es una justa causa para no tomar posesión del cargo […] [y, en consecuencia] Determinar si, en razón de la naturaleza del delito que originó la medida de aseguramiento en contra de la demandada AÍDA MERLANO REBOLLEDO, es procedente la pérdida de investidura por la no posesión de su cargo […]”.

Intervención del apoderado de la demandada

11. El apoderado de la demandada manifestó que la señora Merlano Rebolledo no incurrió en la causal de desinvestidura alegada, en consideración a la fuerza 5 Cfr. Folios 157 a 160. mayor que representó la orden de privación de la libertad que, como medida de aseguramiento, debió padecer.

La sentencia proferida por la Sala Diecinueve Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado, en primera instancia

12. La Sala Diecinueve Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del

Consejo de Estado, mediante sentencia proferida el 26 de septiembre de 20186, en primera instancia, resolvió “[…] Negar las solicitudes de pérdida de investidura de la senadora electa de la República Aida Merlano Rebolledo instauradas por el señor Cesar Augusto Castro Escobar y por la Mesa Directiva del Senado de la República por la causal 3ª del artículo 183 de la Constitución Política de Colombia […]”. Como fundamento de su decisión, consideró, en síntesis, lo siguiente:

13. Conforme con el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales de la causal de desinvestidura, el “[…] Consejo de Estado ha indicado que para que se configure esta causal se deben cumplir tres requisitos, a saber: (i) Que la persona acusada haya sido elegida congresista; (ii) Que no haya tomado posesión del cargo dentro de los 8 días siguientes a la fecha de instalación de las cámaras y

(iii) Que la falta de posesión no sea atribuible a un hecho constitutivo de fuerza mayor […]”.

14. La fuerza mayor “[…] ha sido definid[a] por la legislación civil7 como aquella situación imprevisible o imprevista que es imposible de resistir […]” y concluyó que “[…] La imposición de medida de aseguramiento de detención preventiva en centro carcelario a un congresista electo, por regla general constituye fuerza mayor como causal eximente de responsabilidad por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fuere llamado a posesionarse, según lo regulado en el artículo 183 de la Constitución Política de Colombia […]”.

15. Encontró probada la configuración de los dos primeros elementos de la causal de desinvestidura prevista en el numeral 3 del artículo 183 de la Constitución Política, relativos a la “Elección como congresista de la ciudadana acusada” y a la “Falta de posesión en la fecha de instalación de las cámaras o dentro de los ocho días siguientes”. 6 Cfr. Folios 186 a 206. 7 Artículo 64 del Código Civil Colombiano

16. En relación con la “Inexistencia de fuerza mayor”, la Sala Diecinueve Especial de Decisión explicó que “[…] para el momento en que la señora Aida Merlano Rebolledo incumplió con su deber de posesionarse como senadora se encontraba ante un hecho jurídico que le impidió cumplir con su mandato […]” imprevisible, irresistible, extraño y no imputable.

17. Se encuentra demostrado: i) que la demandada se encuentra privada de la libertad en establecimiento carcelario, a órdenes de la Corte Suprema de Justicia, por estar involucrada en una investigación penal por varios delitos; ii) que “[…] solicitó autorización a la autoridad penitenciaria y a su vez a la autoridad judicial a órdenes de quien se encuentra privada de la libertad, con el fin de asistir a tomar posesión de su cargo como congresista […]”; iii) que presentó acción de tutela con el objeto de superar ese obstáculo jurídico; y iv) que las solicitudes fueron negadas por las autoridades correspondientes.

18. Por útimo, que “[…] la medida de aseguramiento se impuso con unas finalidades específicas de acuerdo con el criterio del juzgador penal y por tanto

constituye una fuerza mayor para los efectos de este proceso sancionatorio […]”. El recurso de apelación presentado por el señor Castro Escobar

19. El impugnante, mediante memorial radicado el 11 de octubre de 2018, ante la Secretaría General del Consejo de Estado, interpuso recurso de apelación contra la sentencia proferida, en primera instancia, por la Sala Diecinueve Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado, argumentando, en

síntesis, lo que a continuación se indica:

20. En el caso sub examine, no se demuestra la ocurrencia de un hecho constitutivo de fuerza mayor y, en consecuencia, se configuró la causal de desinvestidura prevista en el numeral 3.° del artículo 183 de la Constitución

Política.

21. Cita un pronunciamiento de 7 de noviembre de 1996 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y concluye que la demandada tenía pleno conocimiento que su actuar en la campaña de elección 2018 – 2022 la podía conducir a una investigación penal y disciplinaria y, en consecuencia, por la gravedad de los delitos, a obtener en su contra una medida de detención preventiva en establecimiento carcelario.

22. Señala que la demandada, por su acción, dio origen a la aplicación de la medida de aseguramiento “[…] por los presuntos hechos punibles […]” y que, en consecuencia, no podía invocar como causal la fuerza mayor para dejar de cumplir su obligación de tomar posesión como Senadora de la República.

23. En relación con la imprevisibilidad de la conducta, señala que se trata de un hecho que no puede ser anticipado mentalmente por el actor. Al respecto,

manifiesta que, en el caso sub examine, la demandada, por sus propios actos, conllevó a la investigación y posterior medida de aseguramiento.

24. Respecto de la irresistibilidad de la conducta, señala que a la demandada le era exigible no realizar aquellas actividades que son objeto de investigación y juzgamiento y que condujeron a su detención preventiva en establecimiento carcelario. Agrega que lo irresistible de un suceso está relacionado con que la voluntad humana no puede interponerse u oponerse al hecho. Para tal efecto, cita la sentencia T-520 de 2003 de la Corte Constitucional.

25. En relación con el último elemento –extraño o no imputableseñala que la demandada tenía control sobre la actividad delictual, la cual ha sido calificada como empresa criminal. En ese orden, considera que la fuerza es controlada por la demandada.

26. Por último, que la sentencia proferida, en primera instancia, desconoció la regla contenida en la sentencia SU-632 de 2017 proferida por la Corte Constitucional, en la medida en que no se valoraron en forma adecuada las pruebas allegadas al proceso con el objeto de determinar si se configuraba o no la fuerza mayor como eximente de responsabilidad de cara a la causal de desinvestidura por incumplimiento del deber de posesión. Al respecto, afirma que los actos de la demandada no fueron prudentes y, por el contrario, contribuyeron a la realización y producción del hecho que fundamenta la fuerza mayor alegada.

El trámite del proceso, en segunda instancia

27. Vista la Ley 1881 de 15 de enero de 2018: el proceso de la referencia, en segunda instancia, cumplió con el procedimiento establecido en la normativa aplicable y garantizó a las partes e intervinientes los derechos del debido proceso

y de contradicción y de defensa.

28. El Despacho sustanciador, en segunda instancia, sometió a consideración de la Sala Plena el proyecto de sentencia, el cual fue derrotado. Posteriormente, ese Despacho, mediante providencia de 28 de mayo de 2019, ordenó “[…] remitir el expediente al Magistrado que sigue en turno, […] para lo de su competencia […]”. La Secretaría General remitió el proceso al Despacho del Consejero de Estado correspondiente. El Consejero de Estado que seguía en turno, mediante providencia proferida el 28 de mayo de 2019, manifestó estar de acuerdo con la posición contenida en la ponencia derrotada y ordenó a la Secretaría General que remitiera “[…] el expediente al señor Consejero de Estado que, por orden alfabético de apellido, comparta la posición mayoritaria para lo de su cargo […]”.

29. La Secretaría General, el 29 de mayo de 2019, remitió el expediente al Despacho del Consejero de Estado, Hernando Sánchez Sánchez, en cumplimiento de la orden impartida en la providencia proferida el 28 de mayo de

2019. Alegatos de la parte demandada, en segunda instancia

30. La demandada señala que los argumentos fácticos y jurídicos plasmados en el escrito de apelación no son suficientes para quebrantar los fundamentos desarrollados en la sentencia proferida, en primera instancia, por la Sala Especial de Decisión de Pérdida de Investidura porque parte de la base de que la demandada es responsable de la imposibilidad física de no poder tomar posesión del cargo de Senadora de la República para el periodo constitucional 2018 – 2022,

para el cual resultó electa el 11 de marzo de 2018; llegando a afirmar que ella tenía conocimiento que su actuar en la campaña la podía conducir a una investigación penal y disciplinaria y, en consecuencia, por la gravedad de los delitos obtener en su contra una medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimiento carcelario.

31. Estima que las presunciones que aplica el apelante desconocen el derecho fundamental del debido proceso y el principio de presunción de inocencia.

Concepto del Ministerio Público, en segunda instancia

32. El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado rindió concepto en el sentido de solicitar que se confirme la sentencia apelada, con fundamento en que el apelante desconoce la prevalencia de los derechos pro homine y los fundamentales que se protegen en el marco de los procesos sancionatorios, como el sub examine, porque la medida de aseguramiento no equivale a un juicio sobre el hecho investigado y, mucho menos, invalida la presunción de inocencia. En ese orden, agrega que la medida solamente tiene como propósito el de evitar la obstrucción de la justicia, proteger al imputado y a la sociedad y garantizar que el procesado comparezca al proceso.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

33. La Sala Plena procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante de la demandada; iv) el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura de congresistas; v) principio pro homine; vi) principio in dubio pro reo; vii) la presunción de inocencia; viii) el marco

normativo y los desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 3.º del artículo 183 de la Constitución Política; ix) el marco normativo y los desarrollos jurisprudenciales de la fuerza mayor y los elementos para su configuración; y, finalmente, x) el análisis del caso concreto. Competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo

34. Vistos: i) los artículos 184 y 237, numeral 5.º, de la Constitución Política; ii) el artículo 37, numeral 7.º, de la Ley 270 de 7 de marzo de 19968; iii) el artículo 111, numeral 6.°, de la Ley 1437 de 18 de enero de 20119; y iv) el artículo 2.° de la Ley 1881 de 15 de enero de 201810: la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 26 de septiembre de 2018 proferida por la Sala 8 Estatutaria de la Administración de Justicia. 9 Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 10 “POR LA CUAL SE ESTABLECE EL PROCEDIMIENTO DE PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE LOS CONGRESISTAS, SE CONSAGRA LA DOBLE INSTANCIA, EL TÉRMINO DE CADUCIDAD, ENTRE OTRAS

DISPOSICIONES”.

Diecinueve Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado, en primera instancia.

35. Agotados los trámites de la solicitud de pérdida de investidura de que trata

este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. Asimismo, la Sala Plena limitará su pronunciamiento a los argumentos planteados en el recurso de apelación presentado por la parte demandante porque dichos argumentos, en el caso de apelante único, definen el marco de la decisión que ha de adoptarse en esta instancia. Problema jurídico

36. Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, con fundamento en el recurso de apelación, determinar si la señora Aida Merlano Rebolledo incurrió en la prohibición contenida en el numeral 3.° del artículo 183 de la Constitución Política y, en caso de prosperar el examen objetivo de tipicidad, determinar si se configura el elemento subjetivo de culpabilidad, con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia proferida por la Sala Diecinueve Especial de Decisión de Pérdida de Investidura del Consejo de Estado, el 26 de septiembre de 2018, en primera instancia.

37. En forma específica, la Sala Plena deberá estudiar si la imposición de una medida de aseguramiento de detención preventiva en establecimiento carcelario a un congresista electo constituye o no una fuerza mayor eximente de responsabilidad de la conducta reprochada por el numeral 3.° del artículo 183 de la Constitución

Política. Calificación habilitante de la demandada

38. Visto el literal “b” del artículo 5 de la Ley 1881; la Sala Plena considera que la demandada es sujeto pasible de la solicitud de desinvestidura sub examine en la

medida en que resultó electa como Senadora de la República para el periodo constitucional 2018 – 2022 y se ordenó expedir la correspondiente credencial11. En 11 La Resolución núm. 1596 de 19 de julio de 2018 se encuentra visible desde el folio 11 y hasta el 25 del expediente. consecuencia, la demandada es sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura de congresistas

39. Vistos los artículos 18312 y 18413 de la Constitución Política; 14314 de la Ley 1437 y la Ley 1881, sobre pérdida de investidura de congresistas.

40. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio15 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular.

41. El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan. Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 12 Constitución Política. Artículo 183. Los congresistas perderán su investidura:

1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses.

2. Por la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.

3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los ocho días siguientes a la fecha de instalación de las Cámaras, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

4. Por indebida destinación de dineros públicos.

5. Por tráfico de influencias debidamente comprobado.

Parágrafo. Las causales 2 y 3 no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor. 13 Constitución Política. Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no