CE-SEC3-323 EXP1970-N1093

ACCIÓN DE REPARACIÓN DIRECTA / VALORACIÓN DE LA PRUEBA / HECHOS DE LA DEMANDA / FALLO EN DERECHO / DECISIONES DE

TRIBUNAL ADMINISTRATIVO / APELACIÓN DE LA SENTENCIA /

RECONOCIMIENTO DEL INTERÉS LEGAL / CELEBRACIÓN DE CONTRATO /

DETERMINACIÓN DE LA TASA / MUTUO CONSENTIMIENTO / PROVISIÓN CONTABLE PARA CONTINGENCIAS / INDEMNIZACIÓN DE PERJUICIOS A CARGO DEL ESTADO / MEDIDA PECUNIARIA DE REPARACIÓN DEL DAÑO /

APELANTE ÚNICO / PARTE DEMANDADA / PRINCIPIO DE

IRREFORMABILIDAD DE LA SENTENCIA / INTERPOSICIÓN DEL RECURSO DE APELACIÓN La Sala encuentra bien probados los hechos básicos de la demanda, y conforme a Derecho las razones en que se fundó el Tribunal para proferir la decisión que se revisa. Sólo lo dispuesto respecto a intereses habría podido merecer alguna modificación, porque el interés legal a que se refieren los artículos 2232 y 1617 del Código Civil, es para aplicarlo a contratos cuando se han estipulado intereses sin determinar la tasa. En los contratos dominan el consentimiento mutuo, la valoración de todas las contingencias que han de correr los pactantes, y la libre decisión de éstos. Pero la indemnización correspondiente a perjuicios originados en la actividad o en la inactividad del Estado, el derecho no nace del concurso de las voluntades, sino de un hecho positivo o negativo que ha lesionado a una persona. En este caso el límite de la reparación está fijado por el daño mismo.

Habiendo apelado apenas la parte demandada, no procede ninguna variación sobre ese punto. La sentencia apelada no puede modificarse en sentido desfavorable a quien interpuso el recurso.

FUENTE FORMAL: LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 1617 / LEY 84 DE 1873 –

ARTÍCULO 2232

INTERÉS PÚBLICO / POTESTAD REGLAMENTARIA DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS / SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE COLECTIVO DE PASAJEROS / FÓRMULA PARA LA FIJACIÓN DE LA TARIFA DEL SERVICIO

DE TRANSPORTE / CATEGORÍA DE SERVICIOS PÚBLICOS / CLÁUSULA

OBLIGATORIA / CLASES DE REGLAMENTO / RELACIÓN CONTRACTUAL /

DAÑO DERIVADO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS /

DERECHO DEL CONCESIONARIO / CONTRATANTE DEL CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS / FALTA DE CAPACIDAD CONTRACTUAL Todo lo que se estipula en interés del público o a expensas del público tiene carácter reglamentario. Por ejemplo, si se trata de un servicio público de transportes colectivos, la fijación de los horarios, el número de vehículos, la comodidad y la higiene en los coches, las tarifas, etc., todo ello concierne a los usuarios, al público. Estas cláusulas son reglamentos propiamente dichos. Erróneamente se habla de una situación contractual. El usuario aún como titular de un documento denominado abono, firmado por el concesionario, no está con relación al concesionario, en la situación jurídica de otro contratante. Existe

realmente una situación jurídica, pero ella no es contractual.

RÉGIMEN JURÍDICO DEL ESTABLECIMIENTO PÚBLICO / NATURALEZA

JURÍDICA DEL ESTABLECIMIENTO PÚBLICO / EMPRESA PÚBLICA /

EXPEDICIÓN DEL DECRETO / CONEXIDAD SUSTANCIAL / PERSONERÍA

JURÍDICA DE LA ENTIDAD DEL ESTADO / AUTONOMÍA ADMINISTRATIVA

DE LA ENTIDAD ESTATAL / PATRIMONIO AUTÓNOMO / RÉGIMEN JURÍDICO

DE LA PERSONA JURÍDICA / ENTIDAD DE DERECHO PÚBLICO /

ESTABLECIMIENTO PÚBLICO / DERECHO PRIVADO / EMPRESA

INDUSTRIAL Y COMERCIAL DEL ESTADO / PERSONA JURÍDICA DE DERECHO PÚBLICO La distinción entre el régimen jurídico de los Establecimientos Públicos y el de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado comenzó a hacerse en nuestra Legislación con el Decreto No. 1050 de 1968 […]. Esos organismos, cuyas características comunes y sustanciales son la personería jurídica, la autonomía administrativa y el patrimonio independiente aportado directa o indirectamente por el Estado, se distinguirán en adelante por el régimen de su actividad: de Derecho Público el de los Establecimientos, y de Derecho Común el de las Empresas. La distinción que ahora se hace destaca nítidamente la indistinción anterior, cuando la noción de Establecimiento era genérica y se aplicaba con un régimen indistinto a las entidades que por tener personería jurídica, autonomía administrativa y

patrimonio independiente surgían como nuevas Personas Públicas.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1050 DE 1968

PLURALIDAD DE DEMANDANTES / PRESTACIÓN DE SERVICIOS

PÚBLICOS / USUARIO DEL SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE / FALTA

DE CAPACIDAD CONTRACTUAL / REGLAMENTACIÓN DEL SERVICIO

PÚBLICO DE TRANSPORTE / CREACIÓN DEL ESTABLECIMIENTO PÚBLICO

/ ESTATUTOS DE LOS FERROCARRILES NACIONALES DE COLOMBIA /

CAPACIDAD CONTRACTUAL / CELEBRACIÓN DE CONTRATO /

PRESTACIÓN DE SERVICIOS TÉCNICOS / CONTRATO DE PRESTACIÓN DE

SERVICIOS PROFESIONALES / CONTRATO DE TRANSPORTE DE CARGA /

CONTRATO DE TRANSPORTE TERRESTRE DE PASAJEROS / NATURALEZA JURÍDICA DE LA ENTIDAD PÚBLICA Las relaciones de los demandantes […] con el Servicio Público demandado […], no fueron, según lo anterior, de carácter contractual sino reglamentario. De las disposiciones del Decreto 3129 de 1954 por el cual se creó el Establecimiento [demandado] no puede colegirse que se quiso dar calidad contractual a relaciones de esa índole, porque cuando ese Decreto se refiere […] a la facultad de [la entidad demandada] para hacer toda clase de contratos por servicios legales, económicos, técnicos o de ingeniería, y para el intercambio de pasajeros y carga; para el intercambio en el uso de vías y demás propiedades de la Empresa con las de otros Ferrocarriles, eso no hace relación a contratos con los usuarios sino con otras empresas, cosa perfectamente compatible con la Índole de una Persona

Pública.

FUENTE FORMAL: DECRETO 3129 DE 1954

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: GABRIEL ROJAS ARBELÁEZ Bogotá, D. E., diez y ocho (18) de junio de mil novecientos setenta (1970) Radicación número: 323-CE-SEC3-EXP1970-N1093

Actor: SAMUEL MORENO RESTREPO Y OSEAR VILA VIEIRA Demandado: FERROCARRILES NACIONALES El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante sentencia pronunciada el siete (7) de julio de mil novecientos sesenta y nueve (1969), para decidir el juicio promovido contra los Ferrocarriles Nacionales por los señores Samuel Moreno Restrepo y Osear Vila Vieira, determinó lo siguiente: Los Ferrocarriles Nacionales de Colombia son responsables de los perjuicios sufridos por Samuel Moreno Restrepo y Osear Vila Vieira por las fallas del servicio de transporte de los novillos de éstos señores a que se refieren respectivamente las órdenes de embarque de remesas números 21935/33/34 de fecha veintiuno (21) de mayo de mil novecientos sesenta y siete (1967) y 5027374 de octubre quince (15) del mismo año.

Condenase a los Ferrocarriles Nacionales de Colombia a pagar a los mencionados señores por mitad, como obligación divisible las siguientes sumas: Diez y ocho mil ochocientos pesos ($18.800. 00) por concepto de los perjuicios del primer embarque, y Diez mil novecientos ochenta y ocho pesos con quince centavos ($10.988.15) por

concepto del segundo. De estas sumas tiene derecho a descontar la entidad demandada los valores que causaron a deber los actores por los respectivos fletes, según las tarifas vigentes a las épocas de embarque. Sobre los saldos los Ferrocarriles Nacionales reconocerán interés al seis por ciento (6%) anual, desde las respectivas fechas en que se causaron los perjuicios, hasta que el pago se efectúe. Las sumas ingresadas a la Caja por concepto de venta de los animales de propiedad de los remitentes, quedan incorporadas definitivamente al patrimonio de la Entidad demandada. Del fallo apeló el señor apoderado de la Entidad demandada. FUNDAMENTOS DE HECHO Y DE DERECHO DE LA ACCION EJERCITADA Los hechos invocados por los demandantes son, en síntesis, los siguientes: 1º. De los cincuenta novillos entregados por los actores a los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, División Antioquia, bajo la orden de embarque o remesa número 4821935/34/33 de veintiuno (21) de mayo de mil novecientos sesenta y siete (1967), para ser transportados desde la estación de Puerto Berrio a la de Acevedo, 18 se derrotaron en ser transportados desde la estación de Puerto Berrío a la de Acevedo, 18 se derrotaron en esta última al momento de desembarcar, cuatro de los cuales fueron recuperados en buenas condiciones, cuatro murieron, siendo vendidos por los Ferrocarriles sin que hayan restituido su valor, y dieciocho quedaron tan aporreados que fueron vendidos con pérdida de seiscientos pesos por cabeza. La derrota se debió a negligencia de los empleados de los Ferrocarriles.

2º. De los veinte novillos gordos de propiedad de los demandantes recibidos por los Ferrocarriles Nacionales bajo la orden de embarque No. 5027374 de octubre quince (15) de mil novecientos sesenta y siete (1967), para ser transportados desde la estación de Puerto Berrío a la de Acevedo, siete (7) murieron pisoteados y asfixiados debido a la estrechez de la jaula, otro también murió por la misma causa, poco después de ser desembarcados, y otros dos quedaron tan maltrechos que debieron ser vendidos con una notable pérdida por cabeza. 3º. No obstante las reiteradas y fundadas reclamaciones elevadas ante la empresa de los Ferrocarriles, no fue posible que ésta accediera a pagar los perjuicios ocasionados por sus malos servicios, pues apenas prometió pagar la suma de cuatro mil novecientos ochenta pesos (($4.980. 00), valor que se asignó a dos de los novillos muertos y vendidos sin que tenga razón alguna para negar el pago de los otros dos también vendidos por ella. En derecho se fundaron los actores en los preceptos contenidos en los artículos 16 y 20 de la Constitución; 2341 y 2356 del C. Civil; 68, 124 y siguientes del Código de lo Contencioso Administrativo. CONCEPTO DEL SEÑOR FISCAL SEGUNDO Solicita el Señor agente del Ministerio Público, como conclusión de su alegato, que se decrete la nulidad de todo lo actuado en este juicio, por configurarse en él la causal de Incompetencia de Jurisdicción, ya que, según su parecer, es a la Jurisdicción Ordinaria, y no a la especial de lo Contencioso Administrativo, a la

que corresponde conocer de la controversia planteada por los demandantes. La argumentación en que se basa la solicitud mencionada se puede sintetizar diciendo que la relación jurídica surgida entre los Ferrocarriles Nacionales y los actores fue contractual; que éstos, por lo mismo, no se pueden presentar como simples usuarios; que los Ferrocarriles constituyen una Empresa Comercial del Estado cuyo objeto es celebrar contratos de transporte de los definidos en el artículo 258 del Código de Comercio; que el incumplimiento de un contrato origina una responsabilidad contractual regulada por las normas del Derecho Privado, y que en este caso es la Justicia Ordinaria la que debe conocer de los conflictos, de acuerdo con lo establecido en el artículo 6o. del Decreto 528 de 1964. PETICION DE LA PARTE DEMANDADA El señor representante de los Ferrocarriles Nacionales, doctor Raúl González Duperly, formula igual planteamiento al del señor Fiscal, y dice a ese respecto: Ahora bien como la Empresa que represento es una Empresa Comercial del Estado y su actividad comercial es el transporte, éste debe regirse por las normas del derecho privado y por la jurisdicción ordinaria, por lo tanto, existe una causal de nulidad en al presente juicio que nos ocupa, y es la denominada Incompetencia de Jurisdicción. PARA RESOLVER SE CONSIDERA La distinción entre el régimen jurídico de los Establecimientos Públicos y el de las Empresas Industriales y Comerciales del Estado comenzó a hacerse en nuestra Legislación con el Decreto No. 1050 de 1968, cuya vigencia comenzó el 5 de julio de dicho año. Esos organismos, cuyas características comunes y sustanciales son

la personería jurídica, la autonomía administrativa y el patrimonio independiente aportado directa o indirectamente por el Estado, se distinguirán en adelante por el régimen de su actividad: de Derecho Público el de los Establecimientos, y de Derecho Común el de las Empresas. La distinción que ahora se hace destaca nítidamente la indistinción anterior, cuando la noción de Establecimiento era genérica y se aplicaba con un régimen indistinto a las entidades que por tener personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente surgían como nuevas Personas Públicas. De esta manera la novedad aportada por los Decretos 1050 y 3130 de 1968 es la de diversificar los procedimientos jurídicos y el de establecer el nombre genérico de Entidades Descentralizadas para comprender a las que con anterioridad podían llamarse Establecimientos Públicos, sin contrariar con ello ordenamiento ninguno y ni siquiera los conceptos mas generales de la jurisprudencia y la doctrina. En todo caso, el hecho de que se haya venido a distinguir ahora entre Establecimientos y Empresas, y que el criterio de distinción sea el Derecho conforme al cual deben adelantar sus actividades, indica que antes ese criterio no regía y que por eso se determinó estatuirlo. Al expedirse el Decreto Ley No. 3129 de 1954, por el cual con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio se constituyó una entidad bajo el nombre de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, se creó un Establecimiento Público, viniendo así lo que había sufrido varias metamorfosis a ser definidamente

una Persona Pública, que por ser tal no podía escapar al régimen del Derecho Público. Esa Persona se creó para prestar un Servicio Público como es el de transporte, según lo establecido por el Decreto 753 de 1956, Decreto éste que a la vez-definió el Servicio Público así: Toda actividad organizada, tendiente a satisfacer una necesidad de interés general, en forma regular y continua, bajo un régimen jurídico especial, ya sea que se realice por el Estado directamente o por personas privadas. Los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, a cuyo patrimonio ingresó después el Ferrocarril de Antioquia, fueron, pues, por la Persona, por el Servicio que esta debía prestar, y por el Bien de dominio Público destinado a dicho servicio, una auténtica Persona Pública. Esa entidad quedó sujeta a la tutela administrativa del Gobierno ejercida por medio del Ministerio de Obras Públicas, y a la tutela fiscal encargada a la Contraloría General de la República. El 1º. de enero de 1960 comenzó a regir la Ley 151 de 1959, de cuyas disposiciones se advierte que su espíritu fué el de poner algunos correctivos al acentuado movimiento centrífugo de que se acusaba a las Entidades Descentralizadas. Esa Ley en el artículo primero definió o recordó que las Empresas y Establecimientos Públicos descentralizados, cualquiera sea la forma de administración adoptada, son parte de la Administración Pública y que sus bienes y rentas son desmembración del patrimonio público. La definición, teóricamente redundante, no podía carecer de consecuencias prácticas como es

la de que lo que fuera Administración Pública tuviera el régimen jurídico especial que es el régimen de Derecho Público. Bajo este régimen hay qué considerar al Establecimiento denominado Ferrocarriles Nacionales de Colombia para juzgar de los sucesos de que da cuenta la demanda, sucesos acaecidos en 1967, cuando la Administración Pública era el género, cuando se identificaban con ella Empresas y Establecimientos Públicos, y cuando no existía el divorcio que entre aquellas y éstos, al menos en cuando a procedimientos jurídicos, han venido a traer los Decretos 1050 y 3130 de 1968. Conforme al Decreto de creación y conforme a la Ley 151 de 1959, los Ferrocarriles Nacionales han sido un Establecimiento Público que presta un Servicio Público Administrativo. Lo de Servicio Público está definido en el Decreto, ya citado también, No. 753 de 1956; y como por contraprestación perciben una tasa y no un precio, éste es otro factor que contribuye a que el transporte de que se ocupan deba ser calificado más como un servicio público que como una actividad comercial. El criterio de distinción de una actividad industrial y comercial, así la preste el Estado, es, según Bonnard, la búsqueda de un beneficio. Y como en el Servicio Público propiamente dicho la preocupación dominante es el interés público, bien se comprende que existe entre los dos una irreducible antinomia, ya que son de imposible conciliación el espíritu del interés general y el que movía al Mercader de Venecia. La denominación de Empresas Industriales y Comerciales

del Estado es por eso más propia que la de Servicios Públicos Industriales y Comerciales. Los bienes adscritos a los Ferrocarriles Nacionales no son de aquellos que el Estado aprovecha con el sólo propósito de obtener un beneficio, tales como los bosques de su propiedad o los yacimientos mineros o petrolíferos, sino de los destinados a prestar un servicio a la Comunidad, con el pago de una contraprestación personal que se fija por tarifas y corresponde a una tasa; tasa que por definición no puede ser susceptible de regateo. Sobre la calidad de esa contraprestación y sobre la calidad del acto que la fija, no parece caber duda alguna, tratándose como se trata de decisiones estatales. Entre los tratadistas, Jesé es particularmente expresivo respecto a esos actos de la Administración Pública. Desde ningún punto de vista —dice— las tarifas tienen carácter contractual. Las tarifas tienen carácter reglamentario y no contractual. Son obra exclusiva de la Administración. Tomo V. Págs. 95 y 96). Todo lo que se estipula en interés del público o a expensas del público tiene carácter reglamentario. Por ejemplo, si se trata de un servicio público de transportes colectivos, la fijación de los horarios, el número de vehículos, la comodidad y la higiene en los coches, las tarifas, etc., todo ello concierne a los usuarios, al público. Estas cláusulas son reglamentos propiamente dichos. Erróneamente se habla de una situación contractual. El usuario aún como titular de un documento denominado abono, firmado por el concesionario, no está con relación al concesionario, en la situación

jurídica de otro contratante. Existe realmente una situación jurídica, pero ella no es contractual. Asimismo el usuario que adquiere un boleto ferroviario, que sube en ómnibus, etc., no concluye un contrato. La situación jurídica del usuario de un servicio público de transporte colectivos, no es diferente de la del usuario del servicio de justicia (Tomo IV. Pág. 379, 380, 388 y 389). Lo anticuado de nuestro Código de Comercio, y sobre todo el espíritu del mismo, no permiten que sus disposiciones sean aplicables a un servicio público, ni que sean compatibles con las finalidades del mismo. Lo mismo puede decirse del Código Civil, que también contiene un Capítulo sobre el contrato llamado Arrendamiento de Transporte. El propósito de reglamentar una actividad particular lo releva la primera obra al definir el transporte como un contrato en virtud del cual uno se obliga. . . Cuando aquellos ordenamientos se concibieron estaba lejos de haber fraguado la noción del Servicio Público como una prestación del Estado continua y torrencial, que por su propia calidad no da lugar a la celebración de convenciones. Ni siquiera el concepto de empresarios públicos que se encuentra en el artículo 271 del Código de Comercio, tiene parentesco con el de servicios públicos del Estado. Aquella no fué sino una diferenciación con los empresarios particulares, por lo que se entendió a quienes ejercieran la industria del transporte un poco privadamente y bastante intuito persone. Todo ello indica que no es posible asimilar el Servicio Público estatal de transporte ferroviario a una actividad como la que regulan nuestros Códigos Comercial y Civil, ni la tasa a un precio, ni

la relación jurídica entre el Servicio y el usuario a un contrato, porque así se desfiguran nociones jurídicas concebidas con relación a otras personas, a otras cosas y a otras finalidades. Las relaciones de los demandantes, señores Moreno Restrepo y Vila Vieira, con el Servicio Público demandado, relaciones trabadas en 1967, no fueron, según lo anterior, de carácter contractual sino reglamentario. De las disposiciones del Decreto 3129 de 1954 por el cual se creó el Establecimiento Ferrocarriles Nacionales de Colombia no puede colegirse que se quiso dar calidad contractual a relaciones de esa índole, porque cuando ese Decreto se refiere en los ordinales d) y e) del artículo 4º. a la facultad de los Ferrocarriles para hacer toda clase de contratos por servicios legales, económicos, técnicos o de ingeniería, y para el intercambio de pasajeros y carga; para el intercambio en el uso de vías y demás propiedades de la Empresa con las de otros Ferrocarriles, eso no hace relación a contratos con los usuarios sino con otras empresas, cosa perfectamente compatible con la Índole de una Persona Pública. Los actores no han procedido erradamente al escoger la vía del Derecho Público para ejercitar la acción mediante la cual pretenden se deduzca responsabilidad a los Ferrocarriles Nacionales por los hechos relacionados en la demanda, porque la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de esa acción, dado el tiempo en el que ocurrieron los hechos fundamentales de ella. Por lo mismo carece de fundamento la solicitud de anulación que ha formulado la parte opositora. La Sala encuentra bien probados los hechos básicos de la demanda, y conforme a

Derecho las razones en que se fundó el Tribunal para proferir la decisión que se revisa. Sólo lo dispuesto respecto a intereses habría podido merecer alguna modificación, porque el interés legal a que se refieren los artículos 2232 y 1617 del Código Civil, es para aplicarlo a contratos cuando se han estipulado intereses sin determinar la tasa. En los contratos dominan el consentimiento mutuo, la valoración de todas las contingencias que han de correr los pactantes, y la libre decisión de éstos. Pero la indemnización correspondiente a perjuicios originados en la actividad o en la inactividad del Estado, el derecho no nace del concurso de las voluntades, sino de un hecho positivo o negativo que ha lesionado a una persona. En este caso el límite de la reparación está fijado por el daño mismo. Habiendo apelado apenas la parte demandada, no procede ninguna variación sobre ese punto. La sentencia apelada no puede modificarse en sentido desfavorable a quien interpuso el recurso. DECISION Por lo expuesto anteriormente el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA 1o. No hay lugar a la anulación de lo actuado. 2o. Confirmase la sentencia apelada. Cópiese. Notifíquese; Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CARLOS PORTOCARRERO MUTIS, GABRIEL ROJAS ARBELAEZ, RICARDO

BONILLA GUTIERREZ, JORGE A. VELASQUEZ D, VICTOR M. VILLAQUIRAN M, SECRETARIO Se hace constar que la anterior providencia fué discutida y aprobada en la sesión del día dieciocho (18) de junio de mil novecientos setenta (1970).