CE-SEC3-57-1966-07-12

ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ALEGATOS DE LA

PARTE RECURRENTE / DERECHOS DEL CONTRATISTA / EJECUCIÓN DEL

CONTRATO ESTATAL / INCUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES /

OBLIGACIONES DEL CONTRATANTE / DECLARATORIA DE NULIDAD DEL

CONTRATO ESTATAL / CUMPLIMIENTO DE LA CONDICIÓN RESOLUTORIA /

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / SOLICITUD DE

NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO / RELACIÓN CONTRACTUAL /

DERECHOS DEL CONTRATISTA / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL

ACTO ADMINISTRATIVO

[E]s innecesario examinar los motivos alegados por el contratista sobre el desarrollo del contrato y que están enfocados a la demostración de un incumplimiento de las obligaciones por parte del [demandado], ya que tales motivos, lejos de fundar una declaratoria de nulidad absoluta o relativa, justificarían solamente una acción fundada en la condición resolutoria prevista por el artículo 1546 [código civil], que […] resultaría incompatible con la de nulidad de la resolución de caducidad, que se ha pedido, pues […] tal caducidad pone término a la relación contractual y cancela de una vez por todas los derechos del contratista. Y solicitada como ha sido la nulidad de esta providencia como consecuencia necesaria de las anteriores, y sentado que estas no proceden es obvio que tampoco es viable dicha declaración.

FUENTE FORMAL: LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 1546

CLASES DE ACCIÓN CIVIL / DECISIÓN ADMINISTRATIVA / ACTO

ADMINISTRATIVO CONTRACTUAL / RELACIÓN CONTRACTUAL /

CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE NULIDAD / EJECUTORIA DE LA

PROVIDENCIA / OMISIÓN DEL RECURSO JUDICIAL / INEXISTENCIA DE LA

RESPONSABILIDAD DEL ESTADO / TÉRMINO DE PRESCRIPCIÓN DEL

SILENCIO ADMINISTRATIVO / INEXISTENCIA DE LA CADUCIDAD DE LA

ACCIÓN

[L]as acciones civiles emanadas de las decisiones administrativas referentes a contratos, debían interponerse dentro del plazo de 6 meses comunes, contados desde la ejecutoria de la respectiva decisión; agregando que si tal no se hiciere, se presumiría que los interesados habrían renunciado a toda acción civil y que la nación quedaría libre de responsabilidad por perjuicios. En el caso de autos esos 6 meses comenzaron a correr el 19 de febrero de 1961 según las reglas del Decreto 2733 de 1959 sobre silencio de la administración […]. [C]omo la demanda fue presentada el 13 de mayo […] se deduce que la acción fue presentada en tiempo, y que, por tanto, la petición de caducidad es improcedente.

FUENTE FORMAL: DECRETO 2733 DE 1959

DEBERES DEL CONTRATISTA / REQUISITOS DEL CONTRATO DE OBRA

PÚBLICA / ELEMENTOS ESENCIALES DEL CONTRATO ADMINISTRATIVO /

VALIDEZ DEL CONTRATO ESTATAL / CUMPLIMIENTO DE LOS REQUISITOS

LEGALES DE LA CELEBRACIÓN DE CONTRATO / SOLICITUD DE NULIDAD

DEL ACTO ADMINISTRATIVO / CAUSALES DE NULIDAD / ESTIPULACIONES

DEL CONTRATO / OBLIGACIONES DEL CONTRATANTE / OBLIGACIONES

DEL CONTRATISTA / EFICACIA DEL CONTRATO / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO El contratista tenía que saber de la existencia y necesidad de tales requisitos cuando entró a contratar, y si en determinado momento observó que faltaban al presunto contrato elementos sustanciales para su validez, ha debido coadyuvar para que se llenaran o simplemente negarse a concluir el convenio; pero si lo firmó, no pudo ser sino a sabiendas […]. [E]n el propio texto del documento cuya nulidad se pide […] se convino […], en que para la validez de éste era necesario llenar los requisitos cuya ausencia se viene a alegar ahora como causal de nulidad. Es innecesario recordar que tal estipulación obligaba por igual a la [contratante demandada] y al contratista. [E]l contrato, llamado No. 1. no alcanzó a serlo por carecer de los requisitos esenciales para su validez, y que por lo mismo no es el caso de declarar la nulidad solicitada.

PRETENSIONES DE LA DEMANDA / IMPROCEDENCIA DE LA NULIDAD DEL

ACTO ADMINISTRATIVO / NEGACIÓN DE LA SOLICITUD DE NULIDAD /

RELACIÓN CONTRACTUAL / INDIVIDUALIZACIÓN DEL ACTO

ADMINISTRATIVO DEMANDADO / CAUSALES DE NULIDAD ABSOLUTA DEL

CONTRATO / NORMATIVIDAD DE LA NULIDAD ABSOLUTA / FORMALIDADES DEL CONTRATO ADICIONAL Colocada la Sala dentro del terreno precisamente señalado por la demanda, debe declarar la improcedencia de esta petición. Primeramente, porque se ha pedido que la nulidad se decrete como consecuencia de lo anterior, lo que podría ser

estudiada si se tratara de una y misma relación contractual. Mas como se está en presencia de dos actos distintos y claramente individualizados, no hay ninguna razón para vincular el último a las consecuencias que se han extraído del primero. Lo segundo porque, las causas de nulidad absoluta de un contrato se encuentran señaladas en los artículos 1740 y 1741 del Código Civil, que para este caso, son concordantes con la ley 167 de 1941 en su artículo 242 y 245 y con el Decreto Ley No. 2927 de 1954, y ninguna de ellas concurre en el llamado "contrato adicional".

FUENTE FORMAL: LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 1740 / LEY 84 DE 1873 – ARTÍCULO 1741 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 242 / LEY 167 DE 1941 – ARTÍCULO 245 / DECRETO 2927 DE 1954

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA Consejero ponente: GUILLERMO GONZALEZ CHARRY Bogotá, D.E., doce (12) de julio de mil novecientos sesenta y seis (1966) Radicación número: 57-SCA-SEC3-1966-07-12

Actor: GARCIA & OROZCO LTDA

Demandado: NACIÓN Referencia: CONTRACTUAL La sociedad denominada "GARCIA & OROZCO LTDA"., con domicilio en Barranquilla, por medio de apoderado, demandó a la Nación para que previo un juicio ordinario con citación del Ministerio Público, se hicieran las siguientes

declaraciones:

La de nulidad absoluta del contrato No. 1. celebrado el 15 de febrero de 1957 entre las partes para la construcción de un Cuartel de Policía en Montería; como consecuencia, la nulidad absoluta respecto de un llamado "convenio adicional' de 26 de noviembre de 1958, entre las mismas partes; también, y como consecuencia de lo anterior, que es nula y no produce efecto la Resolución No. 331 de 20 de diciembre de 1960, que lleva la firma del Presidente de la República y de los Ministros de Hacienda y de Guerra, por la cual se declaró la caducidad administrativa "de tales contratos"; que las partes, dentro del término que fije la sentencia deben hacerse las restituciones y pagos mutuos a que haya lugar por capital e intereses legales según los artículos 1746 y concordantes del Código Civil, para lo cual se tendrá en cuenta los anticipos recibidos por el contratista hasta el 12 de julio de 1960 y el valor justo de las inversiones hechas por la demandante en la obra contratada; que la parte actora está libre de toda responsabilidad civil y administrativa como consecuencia del fallo que declare las nulidades anteriores, y, finalmente y con carácter adicional, que se condene a la Nación a pagarle todos los perjuicios materiales y morales que aparecen 'acreditados dentro de la demanda y de la Resolución de caducidad", mediante el sistema autorizado por el artículo 553 del Código Judicial. La demanda se funda en 29 hechos se resumen así: El 16 de noviembre de 1956, las Fuerzas Armadas invitaron a la firma demandante

a intervenir en una licitación para la construcción del cuartel de la Policía en Montería, enviándole el pliego de cargos correspondiente, licitación que le fue adjudicada por la suma de $ 619.565.66; el 15 de febrero de 1957 se celebró el contrato respectivo, señalado con el No. FFP-S-4 J-I-57, en cuya cláusula vigésima-primera se consignaron los requisitos para su validez, que son los propios de todo contrato de esta naturaleza; que se celebró por precio fijo en la suma ya indicada, y adoptando la forma de pago de que da cuenta el punto 5o.; se estipuló que la iniciación de las obras se haría dentro de los cinco días siguientes a la fecha del pago de la primera cuota, y se previnieron y acordaron normas sobre prórrogas del plazo para entregar los trabajos y sobre precio de obras no previstas y reajuste de los ya convenidos; que la dirección de Presupuesto del Ministerio de Hacienda en oficio No. 5108 de 7 de julio de 1957, comunicó a la demandante que en atención a las dificultades fiscales el Gobierno se veía obligado a aplazar obras consideradas no esenciales, entre las cuales estaba el Cuartel de Montería, por la cual razón no se dio curso a la solicitud de reserva ante la Contraloría, necesaria para la validez del contrato; el 16 de agosto de 1957 las partes, mediante un "OTRO SI" autorizado por el Ministerio de Hacienda, resolvieron que las obras se adelantarían por etapas, la primera por la suma de $ 199.999.95, con sujeción a las clausulas generales del contrato; señalaron un

plazo de 5 meses para la entrega de ella y una forma de pago en varias cuotas, la primera de $70.000.00 y las restantes en proporción mensual, suma toda a la que quedó reducido el valor del contrato por un nuevo "OTROSI" de 7 de octubre de 1957; que la primera etapa fue cumplida por la demandante el 20 de diciembre de 1957, y que cuando se fue a acometer el resto, la Policía no entregó el lote escogido, por lo cual la demandante sugirió que se construyera el cuartel en otra parte, enviando el presupuesto y los documentos pertinentes, que fueron aceptados por el Comando de la Policía en comunicación de 8 de marzo de 1958, no obstante lo cual el 11 de julio del mismo año el mismo comando decidió no acometer la propuesta; que durante el lapso comprendido entre la adjudicación y la fecha que acaba de citarse la firma tuvo cuantiosos gastos por distintos conceptos, enderezados al cumplimiento del contrato, que constituyen perjuicios evidentes causados por el hecho de no tener el Estado disponible el lote para la construcción, y que no le han sido reconocidos. Que el 17 de julio de 1958, por oficio No. 3089 del Comando de la Policía dirigido a la firma demandante, se le comunicó la cancelación del contrato referido, por considerar que no habiendo llenado los requisitos legales para su validez, tales como la aprobación por el Consejo de Ministros y por el Presidente de la República, y la revisión por el Consejo de Estado, dicho contrato "no ha tenido existencia legal" y se le pide que devuelva la cuota de $ 70.000.00 que le fue

indebidamente pagada por causa de tal contrato, todo lo cual supone una negligencia del Estado que aumenta los perjuicios de la firma. Que el 10 de septiembre de 1958 se hizo una nueva licitación para la misma obra "con miras a legalizar la situación pendiente con la demandante, pues no otra cosa se infiere de haberle sido adjudicada la licitación", y por cuya virtud se celebró un convenio adicional para el contrato anterior, en el cual, con algunas excepciones se incorporaron sus cláusulas. Que este convenio, llevado al Consejo de Estado para su revisión, fue declarado conforme con los ordenamientos legales, a pesar de que el Concejo no tuvo a la vista el contrato anterior, que era nulo, pues de tenerlo no habría producido esa declaración; que el 17 de abril de 1959, y por petición de la firma, se le autorizó un reajuste del 8% que fue considerado muy bajo por ella e insistió en su aumento, por los altos precios de los materiales, por lo cual se le pidieron informes sobre los cambios de tales costos, los que fueron enviados a la Policía. Que recibió el saldo del primer contado el 15 de septiembre de 1959 y el 18 del mismo mes inició la obra con la demolición del edificio existente, tarea que no debe tenerse en cuenta como de construcción, para efectos del plazo de 11 meses señalado en el convenio adicional de 26 de noviembre de 1958; que entre tal iniciación y el 12 de julio de 1960 la contratista insistió en los reajustes y en el pago de gastos ya efectuados por razón del contrato inicial en cantidad de $

20.736.05. Que la Policía, fundada en apreciaciones del interventor, consideró que la demandante no podía dar cumplimiento al contrato en el plazo indicado y que sus inversiones no valían el total de los anticipos recibidos ($ 303.466.60) hasta el 9 de julio de 1959 por lo cual ordenó verificar el estado de las obras con intervención de un delegado de la Compañía Aseguradora La Libertad S.A., lo que se hizo en diligencia de 12 de julio de 1960 y se consignó en Acta No. 002.El resultado de tal diligencia fue la suspensión de los trabajos. Que por oficio No. 3659 de julio 26 de 1960, del Director de la Policía Nacional, se les concedió un plazo de dos meses a partir de esa fecha para la terminación y entrega de las obras y se ofreció que los reajustes serían materia de arreglo posterior, nota a la cual la Compañía respondió pidiendo seis meses mas de plazo y agregando que no le era fácil aceptar el pago de los reajustes a la terminación de las obras, agregando una petición para el pago del tercer contado de la misma. Que cuando el 6 de octubre de 1960 la firma se dirigió al Director de la Policía en petición de prórroga del plazo y de nuevos reajustes, éste funcionario, por marconigrama No. 774-A-SG.650 le contestó diciendo que tales exigencias implicaban un nuevo contrato que no podía hacerse y que el Gobierno se aprestaba a dictar una Resolución declarando la caducidad, a lo cual se pidió reconsideración. Que en efecto, por Resolución 331 de 20 de diciembre de 1960,

el Gobierno, invocando el incumplimiento de la firma en cuanto al plazo, declaró la caducidad administrativa del contrato No. 1., la del convenio adicional de 15 de febrero de 1957 y la del 26 de noviembre de 1958, y dispuso que se le debía pagar el valor de la fianza de acuerdo con la cláusula 18, sin perjuicio de las acciones que pudiera instaurar contra la demandante. Que esta providencia se notificó el 5 de enero dé 1961 a la actora, quien pidió reposición de ella en tiempo oportuno sin que hasta la fecha de presentación de la demanda hubiera sido resuelto el recurso, por lo cual debe entenderse agotada la vía gubernativa según el artículo 18 del Decreto 2733 de 1959. Que la Policía pidió al Tribunal Superior de Montería la práctica de una inspección ocular con intervención de la firma, para verificar el estado de las obras, única forma en que al parecer el Gobierno atendió el recurso de reposición. Que con la dicha Resolución se le ocasionaron perjuicios materiales y morales, que estima en $ 300.000.00 los primeros y $ 2.000,00 los segundos, originados en los daños de carácter económico y en la pública afectación de su reputación comercial. Que según las disposiciones legales el contrato inicial debía llenar determinados requisitos que no se agotaron y que "las tretas o recursos cumplidos hasta llegar al convenio adicional de 26 de noviembre de 1958 no lo convalida, ya que en este último se dicen reproducidas las cláusulas del primero, sin que al estudio del señor Presidente de la República o a la revisión

del Consejo de Estado se hubiere enviado el texto del contrato No. 1. de 1957'. En derecho la acción busca apoyo en los artículos 242 y ss. del C.C.A., 1740, siguientes y concordantes del Código Civil, 2o. de la Ley 50 de 1936, 40, 734 y ss. del C. J., en los Decreto 1784 y 2927 de 1954 y 2733 de 1959. Igualmente trae en su ayuda la cita de algunas vitrinas de la Corte que puntualiza en la Gaceta Judicial. El señor Procurador 2o. Delegado en lo Civil, en dos extensos memoriales, producidos uno al contestar la demanda y otro al alegar de bien probado, se opone a las peticiones de la firma contratista y pide que de ellas se absuelva a la Nación. Porque más adelante la Sala se referirá en concreto a algunas de sus apreciaciones, para el momento basta afirmar que su oposición se funda en los siguientes puntos de vista: a) El llamado contrato No. 1., no fue tal contrato, por haber carecido de todos los requisitos que la ley exige para su validez. Cuando los representantes del Gobierno y del demandante lo firmaron, se creó una situación de expectativa sobre que el contrato se perfeccionaría legalmente, "pero ambas partes previeron que la falta del lleno de estas formalidades impediría que tuviera validez, y les era oponible lo convenido en este punto"; como esa legalización no se consumó el contrato no tuvo existencia y no puede ser fuente de obligaciones. Sin embargo, el Consejo debe tener en cuenta -dice el Procurador—, que a pesar de lo anotado, el

demandante se aprovechó de esa situación percibiendo del Tesoro Nacional la suma de $ 70.000.00 por un trabajo que no realizó. b) No debiéndose hacer declaración de nulidad del llamado contrato No. 1por lo antes dicho, tampoco es procedente la de las adiciones u "Otrosíes' que le hicieron, por las mismas razones. c) El llamado contrato adicional de 26 de noviembre de 1958, no es adicional porque no puede adicionarse lo que no existe y si se pretende que lo adicionado es el llamado contrato No. 1, ya se dijo que este carece de validez. Se trata, entonces, de un verdadero contrato, el único que realmente se celebró válidamente entre las partes, al cual se incorporaron voluntariamente algunas de las cláusulas del documento que iba a constituir el contrato No. 1. Este contrato no puede anularse no solamente porque se celebró con el lleno de las formalidades legales, sino porque en su ejecución la Nación cumplió con largueza la totalidad de sus obligaciones, habiendo sido la firma contratista la que no lo hizo con las suyas, por lo cual carece de derecho a que se haga la declaración que pretende. d) Tal incumplimiento causó la resolución de caducidad, prevista en el contrato. La pretensión de que se anule como consecuencia de la nulidad de los que la demandante considera como dos contratos anteriores, es insostenible, pues si estas no pueden prosperar por lo que ya se vio, tampoco aquella en cuanto se plantea como una consecuencia de ella. Además —agrega— la jurisprudencia ha sido reiterada en sostener que la caducidad declarada administrativamente

cancela el contrato, lo da por terminado con ciertas consecuencias jurídicas que constituyen un nuevo y diferente estado de derecho entre las partes, que, entre otras cosas hace jurídicamente imposible pedir la rescisión o nulidad del contrato, como si no hubiera existido tal caducidad, pues las dos situaciones son incompatibles. e) Finalmente el señor Procurador Delegado plantea la caducidad de la acción respecto de la resolución de caducidad, con fundamento en que buscando la parte demandante, como consecuencia de su petición, un resarcimiento de perjuicios, o lo que es lo mismo, un restablecimiento del derecho, para hacerlo válidamente disponía del término señalado en el artículo 83 del C.C.A., el que dejó vencer según los datos del expediente.

La Sala considera: En su orden se resolverán las siguientes cuestiones:

1. La caducidad de la acción propuesta por el señor Procurador Delegado;

2. La validez y efectos del llamado "contrato No. 1 /'

3. La validez y efectos del llamado "contrato adicional" PUNTO PRIMERO. La Resolución de caducidad, marcada con el número 331 de 20 de diciembre de 1960 (fl. 42), fue notificada personalmente el 5 de enero de 1961, (fl. 44) momento en el cual se interpuso el recurso de reposición que fue sustentado dentro del término establecido por el segundo inciso del artículo 257

del C.C.A., el 19 de enero de 1961 (fl.50 Cd. No. 1.). El artículo 258 ibidem establecía un término de 30 días a partir de la notificación de la providencia

repositoria, o de la declaración de caducidad, en su caso, para ocurrir ante lo contencioso. Pero este precepto fue declarado inexequible por la Corte en sentencia de 31 de agosto de 1943, y a partir de entonces esa misma entidad, que siguió siendo competente para resolver litigios de esta índole, dio aplicación al artículo 3o. de la Ley 53 de 1909, según el cual las acciones civiles emanadas de las decisiones administrativas referentes a contratos, debían interponerse dentro del plazo de 6 meses comunes, contados desde la ejecutoria de la respectiva decisión; agregando que si tal no se hiciere, se presumiría que los interesados habrían renunciado a toda acción civil y que la nación quedaría libre de responsabilidad por perjuicios. En el caso de autos esos 6 meses comenzaron a correr el 19 de febrero de 1961 según las reglas del Decreto 2733 de 1959 sobre silencio de la administración, debiendo vencer el 19 de julio del mismo año. Mas como la demanda fue presentada el 13 de mayo (fls. 121) se deduce que la acción fue presentada en tiempo, y que, por tanto, la petición de caducidad es improcedente.

PUNTO SEGUNDO. EL CONTRATO NO. 1

Fue firmado el 15 de febrero de 1957 por el Teniente Coronel Félix M. Vera, Jefe S-4 del Cuartel General de las Fuerzas de Policía, en representación del Gobierno Nacional y por Rafael Orozco Reales, por el contratista, aprobado por el Comandante de la Policía Brigadier General Deogracias Fonseca y revisado por el Auditor Fiscal ante las Fuerzas de Policía, José Sánchez Montoya (fl. 22 C. No. 1).

Pero como lo afirma la demanda y lo admitió la Nación a través de su defensor, no fue sometido a la aprobación del Consejo de Ministros, no fue firmado por el Presidente de la República y no fue revisado por el Consejo de Estado. Estos tres requisitos, señalados por los artículos 242 y concordantes de la Ley 167 de 1941, y 1,2 y 3 del Decreto Ley 2927 de 1954, para contratos como el que aquí se intentó celebrar, se han establecido ad substantiam actus, pues constituyen nada menos que el modo de expresar válidamente el consentimiento de la administración; sin la intervención de esos órganos del Estado, que en su orden acuerdan y firman las estipulaciones contractuales, y las revisan luego para homologar su arreglo a las autorizaciones pertinentes, la Nación no queda comprometida válidamente, y no puede hablarse legalmente de contrato pues el acto carece de los requisitos a que se refieren el artículo 1.741 del Código Civil, y la jurisprudencia sobre la materia. Hay algo más. El inciso final del artículo 245 del C.C.A. prohibe ejecutar cualquier contrato antes de su revisión por el Consejo de Estado cuando la ley exige esta formalidad para "su firmeza". De suerte que la sola circunstancia de que el que motiva esta cuestión hubiera carecido de los requisitos esenciales anotados, hacía legalmente imposible su ejecución, sin que al adelantarla de algún modo, no se violaran las disposiciones señaladas. Pero la cadena de errores no terminó ahí, pues el 16 de agosto de 1957, al tal contrato, así viciado, se lo introdujo una modificación mediante un "OTROSI"

firmado por las mismas personas es decir, por el Comandante de Cuartel General de la Policía y el representante del contratista, para establecer su ejecución por etapas y disponer que el pago de la suma total, que era de $ 618.322.66, se haría por estamentos, el primero de los cuales sería por $ 70.000.00; y después, el 7 de octubre, un segundo 4 OTROSI" que alteró completamente el precio para reducirlo a un total de $ 199.999.95. En lo que concernió al contratista ninguno de estos acuerdos se cumplió, pero en cambio sí recibió de la Nación (Fl. 34 Cd. No. 2) el 5 de noviembre de 1957 la suma de $ 70.000.00 por concepto del primer contado. Resulta en consecuencia evidente la afirmación del Procurador Delegado (fl. 152) de que "hasta aquí la única beneficiada sin contraprestación alguna por su parte en cumplimiento de obligaciones contractuales, es la sociedad 'García & Orozco Ltda.', con la entrega de dineros públicos en forma irregular e ilegal". Resulta sorprendente que se alegue la nulidad absoluta del contrato, y se pretendan a favor del contratista restituciones especiales, alegando de un lado la carencia de requisitos fundamentales para su validez y de otro su ninguna responsabilidad en ellas, mientras que por otra parte es claro que entre la fecha de celebración y la en que recibió dineros por adelantado no hizo nada para cumplir con sus obligaciones. Y sorprende, porque no es valedero el argumento de que como la aprobación por el Consejo de Ministros, la firma del Presidente de la República y la revisión por el Consejo de Estado se cumplen a través de trámites

oficiales, el contratista es ajeno a ellos y la omisión es imputable exclusivamente al Gobierno. La ley se presume conocida de todos, y para casos de contratación de obras públicas, quienes a ella concurren deben saber que sus contratos, según la cuantía y la naturaleza de las entidades oficiales con quienes contratan, están sometidos a solemnidades especiales sin las cuales no tienen validez. Por eso es frecuente y necesario que los propios contratistas contribuyan a impulsar tales trámites a efecto de salvaguardar sus intereses económicos y de poder exigir a las entidades públicas las responsabilidades que les incumben. El contratista tenía que saber de la existencia y necesidad de tales requisitos cuando entró a contratar, y si en determinado momento observó que faltaban al presunto contrato elementos sustanciales para su validez, ha debido coadyuvar para que se llenaran o simplemente negarse a concluir el convenio; pero si lo firmó, no pudo ser sino a sabiendas, y su posición en el juicio es la de quien pretende invocar a su favor su propia culpa, lo que es inaceptable. Lo afirmado se robustece al observar que en el propio texto del documento cuya nulidad se pide, y concretamente en su cláusula 21 (fl. 22) se convino, con acuerdo que obviamente debería realizarse antes de la ejecución del objeto del contrato, en que para la validez de éste era necesario llenar los requisitos cuya ausencia se viene a alegar ahora como causal de nulidad. Es innecesario recordar que tal estipulación obligaba por igual a la Nación y al contratista. Lo anterior permite concluir, respecto de este segundo punto, que el contrato, llamado No. 1. no alcanzó a serlo por carecer de los requisitos esenciales para su

validez, y que por lo mismo no es el caso de declarar la nulidad solicitada. PUNTO TERCERO. EL LLAMADO CONTRATO ADICIONAL Previa licitación reglamentaria, el 26 de noviembre de 1958 se firmó un contrato que se llamó "convenio adicional para el contrato No. FF-P-S-4—J-í-57" con la misma demandante, para la construcción de un Cuartel para la Policía en la ciudad de Montería, en el cual se declararon incorporadas en su mayoría las estipulaciones del documento analizado en el punto anterior y se consignaron otras nuevas. La demanda pide que se declare absolutamente nulo este contrato por dos razones fundamentales: la primera, porque la incorporación en él de un documento nulo, lo hace igualmente nulo; la segunda porque el Consejo de Estado al revisarlo, no tuvo a la vista el texto del convenio original, y así, al declararlo arreglado a los ordenamientos legales, como lo hizo el 11 de agosto de 1959, procedió contra la ley y su actuación carece de validez. Colocada la Sala dentro del terreno precisamente señalado por la demanda, debe declarar la improcedencia de esta petición. Primeramente, porque se ha pedido que la nulidad se decrete como consecuencia de lo anterior, lo que podría ser estudiada si se tratara de una y misma relación contractual. Mas como se está en presencia de dos actos distintos y claramente individualizados, no hay ninguna razón para vincular el último a las consecuencias que se han extraído del primero. Lo segundo porque, las causas de nulidad absoluta de un contrato se encuentran señaladas en los artículos 1740 y 1741 del Código Civil, que para este caso, son

concordantes con la ley 167 de 1941 en su artículo 242 y 245 y con el Decreto Ley No. 2927 de 1954, y ninguna de ellas concurre en el llamado "contrato adicional", en donde el consentimiento se expresó con entera validez al haber sido legalizado el primero de agosto de 1959 por el Poder Ejecutivo y revisado por el Consejo de Estado el 11 de agosto del propio año, y cuyo objeto es, además lícito. Para la Sala es claro que el llamado "contrato adicional", no podía legalmente ser tal, porque no se puede añadir nada a lo que no existe, a lo que no tiene valor. Aunque las partes hayan querido llamarlo adicional, ese vocablo no puede tener la virtud de revivir lo que no pudo tener vida en el derecho, ni hacerlo producir efectos a aquello que por Ministerio de la ley no podía producir ninguno válido. Realmente como lo afirma el señor Procurador Delegado, el único contrato que vinculó a las partes es éste al cual se incorporaron estipulaciones del documento o convenio anterior, y no el llamado No. 1. Es que del propio texto de la demanda se obtiene esta conclusión. En efecto, cuando el hecho décimo-cuarto afirma que el convenio adicional se hizo para legalizar la situación pendiente . . . pues no otra cosa se infiere de haberle sido adjudicada la licitación . . " (fl. 116), afirma y admite dos cosas fundamentales: primera, que en realidad sólo hubo un contrato válido y segunda, que el primero no tuvo existencia y que al signar el segundo se abandonaba todo lo concerniente al considerado como primero (No. 1.). El hecho de que el Consejo de Estado al revisarlo no hubiera tenido a la vista las

cláusulas del documento incorporado, puede tenerse como una informalidad pero no como causal de invalidez, y mucho menos como causal de nulidad del contrato, pues, aparte de que de acuerdo con el artículo 251 del C.C.A., la decisión de pedir piezas adicionales es facultativa, la providencia es incontrovertible según el artículo 253 ibidem, el cual agrega que "no podrá alegarse falta de autorización si el Consejo ha determinado que existe, en juicio en que se impugne la validez o efectos del contrato". De otra parte, lo que el Gobierno solicitó en esa ocasión fue la revisión del impropiamente llamado contrato adicional y no del No. 1. que, salvo en los dineros recibidos por el contratista, ya había sido abandonado por las partes. De manera que la aprobación impartida no podía referirse sino al contrato válido y no al nulo, de donde resulta inconducente la afirmación de que porque aquél se estimó conforme a la ley, también se hubiera pretendido validar éste. En síntesis, el contrato como expresión legal de la voluntad del Estado y de la empresa contratista, a través de sus