CE-SEC3-EXP1980-N2759

INTERPOSICIÓN DE LA DEMANDA DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Anteriormente denominada acción de plena jurisdicción / OPERACIÓN ADMINISTRATIVA - No es susceptible de nulidad / CONTROVERSIAS CONTRACTUALES / ACCIÓN DE CONTROVERSIAS CONTRACTUALES - Competencia de la jurisdicción contenciosa administrativa / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES CONTRACTUALES Y EXTRACONTRACTUALES El libelo dice, ejercer la acción de plena jurisdicción del artículo 67, impugnación de un acto administrativo con restablecimiento del derecho, no obstante lo cual habla al mismo tiempo de la "nulidad de la operación administrativa", lo que no solo no es posible lógica y jurídicamente —los hechos no se anulan— sino que la responsabilidad por la operación administrativa tiene su fundamento en el artículo 68 del C.C.A. y no en el 67 comentado. Pero, además, aquí se pretende, a través de los hechos y de los argumentos jurídicos de la demanda, configurar la violación de un contrato de arrendamiento y obtener el restablecimiento de la actora en el usufructo o goce del inmueble arrendado, todo lo cual es posible ante esta jurisdicción, no por previsión de los artículos 66, 67 o 68 del C.C.A., sino por mandato de los artículos 30 y 32 del Decreto-ley 528 de 1964, que entregó a la jurisdicción contencioso administrativa, el conocimiento de las controversias contractuales del Estado que hasta entonces estaban atribuidas a la justicia ordinaria.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 66 / CÓDIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 67 / CÓDIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTÍCULO 68 / DECRETO LEY 528 DE 1964 - ARTÍCULO 30 / DECRETO LEY 528 DE 1964 - ARTÍCULO 32

ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES CONTRACTUALES Y

EXTRACONTRACTUALES - Improcedente / ACUMULACIÓN DE PRETENSIONES CONTRACTUALES Y EXTRACONTRACTUALES - Conlleva a la ineptitud sustantiva de la demanda Reiteradamente ha dicho esta Corporación, acorde con igual prevención de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que no puede acumularse la responsabilidad extracontractual con la contractual, porque su distinta y opuesta naturaleza, hace que se excluyan y conllevan la ineptitud sustantiva de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

Consejero ponente: JORGE VALENCIA ARANGO

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de julio de mil novecientos ochenta (1980)

Radicación número: CE-SEC3-EXP1980-N2759(2759)

Actor: TULIA PATINO DE QUINTERO Demandado: MUNICIPIO DE CAMPOALEGRE Referencia: La señora Tulia Patino de Quintero, demandó, por medio de apoderado y ante el Tribunal Administrativo del Huila al Municipio de Campoalegre, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 67 del C.C.A., a efecto de que se hicieran las siguientes declaraciones y condenas: "Primera: Que se decrete la nulidad del acto administrativo o de la operación administrativa según el caso, por medio del cual se le canceló la inscripción de la

señora Tulia Patino de Quintero en la tesorería. "Segunda: Declarar la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No. 539 de octubre 7 de 1977, del cual anexo copia, por medio de la cual se le comunica a la señora demandante que tiene que desocupar inmediatamente el puesto número cinco de la galería del municipio de Campoalegre. "Tercera: Restablecer a mi poderdante Tulia Patino de Quintero, en el derecho que tenía como arrendataria del puesto número cinco en la galería de Campoalegre; derecho que fue vulnerado por el municipio ya antes nombrado por intermedio de su representante legal (Ley 28 del 20 de diciembre de 1974), mediante una operación administrativa, en la cual ordenó que se le sacaran las mercancías que tenía en el puesto cinco de la galería de Campoalegre. "Cuarta: Condenar al municipio de Campoalegre (Huila), para que pague la suma de noventa mil pesos ($90.000.oo), por concepto de los daños y perjuicios que con esto se le causó a mi poderdante, así como el daño emergente que sufrió por culpa de la decisión del alcalde, mi mandante Tulia Patino de Quintero. En estas condiciones señores del Honorable Tribunal Uds., ordenarán el pago de la indemnización por el lanzamiento arbitrario que hizo el municipio de Campoalegre sin fórmula de juicio; en la cantidad anotada y según las explicaciones dadas". Como hechos, expuso el libelo: "1. La señora Tulia Patino de Quintero, quien para efectos de esa demanda mi poderdante o mandante, compró a su hijo mayor de nombre Manuel Quintero

Patino, por la suma de veintiocho mil pesos, el derecho que tenía en un puesto de la galería de Campoalegre (H); es decir compró o pagó la prima de que se habla en el lenguaje popular. En vista de eso la señora Tulia, celebró el contrato con el municipio respectivo y a nombre de dicha entidad político territorial firmó el mismo funcionario que posteriormente cometiera el abuso de autoridad y configurara las figuras de ilegalidad del acto y la operación administrativa, por abuso de poder y desviación de poder, frente a un derecho adquirido con justo título y conforme a la ley civil y procesal civil. Mi poderdante continuó laborando en el citado puesto número cinco de la galería del municipio demandado. "II. Todo fue bien hasta que como era costumbre en esa dependencia de galería municipal de Campoalegre, mi poderdante se atrasó en unos meses de arrendamiento. Quiero explicar que esto se volvió costumbre que está amparada por como fuente del derecho administrativo (según algunos autores) y del derecho comercial, lo cual es perfectamente válido para nuestro caso; máxime cuando los testigos podrán decir si es o no cierto que muchos de los inquilinos de la galería se atrasaban en algunos meses para luego cancelarlos todos juntos cuando eran requeridos. "III. Como mi mandante vivía en el campo a veces trayendo víveres junto con su esposo, para el sostenimiento de sus hijos, dejaba en el puesto de la galería, a algunos de sus descendientes, para que la desempeñaran en el trabajo respectivo. "IV. Estando ausente mi mandante del puesto número cinco de la galería de Campoalegre el día cuatro de octubre de 1977, fue un funcionario de la citada

galería y la desalojó del puesto sacándole los elementos fuera del lugar donde habitualmente los tenía: éstos del puesto que mi mandante le había comprado a su hijo mayor. Como los inquilinos de la galería se opusieran a tan absurdo y arbitrario acto, volvió nuevamente mi mandante Tulia Patino de Quintero y colocó los elementos y mercancías, en los estantes. Pero no contento con esto el burgomaestre comete el segundo acto de violación de normas legales superiores jerárquicamente. Vale la pena aclarar, que para el primer desalojo, o sea el que antes narré, no hubo comunicación de ninguna índole para la arrendataria y mandante mía, doña Tulia Patino de Quintero. "El día cuatro (4) de octubre de mil novecientos setenta y siete (1977), el señor alcalde de Campoalegre, Humberto Vargas Castro quien entre otras cosas es el representante legal del municipio de Campoalegre envía un Oficio, el 530, al señor Tesorero Municipal, pidiéndole que ordene dar de baja la inscripción de Tulia de Quintero en la tesorería y que inscriba en su reemplazo al señor Eduardo Hernández. Esto lo hizo el burgomaestre de Campoalegre sin que mediara procedimiento legal alguno. Simplemente abusando del poder que le dan la Constitución y las leyes de Colombia, en su calidad de jefe de la administración municipal. Posteriormente el día siete (7) de octubre de mil novecientos setenta y siete (1977), Humberto Vargas Castro alcalde de Campoalegre, envía a mi mandante el Oficio No. 539, en el cual le solicita el retiro de los artículos de su

propiedad, que se encuentran en el puesto número cinco, que el mismo municipio le había arrendado mediante contrato de arrendamiento, alegando el incumplimiento del mismo; y completando la frase, le manifiesta que debe abandonar el local arrendado, "toda vez que éste había sido adjudicado a otro ciudadano". Se refería a Eduardo Hernández. Pero, para completar su abuso de poder y desviación del mismo, el catorce de octubre de mil novecientos setenta y siete (14 de Oct. de 1977), la señora Tulia Patino de Quintero, es desalojada de su puesto número cinco de la galería de Campoalegre, sin que mediara fórmula de juicio de lanzamiento procedimiento legal alguno, consagrados para tal fin en las normas sustantivas y procesales, delante de todos los inquilinos de la galería. Sus mercancías fueron sacadas sin estar presentes la dueña que era mi mandante.

Esas mercancías son: dos arrobas de harina de cachaza por valor de $2.610.oo; tres arrobas de arroz Flor Huila por valor de $635.oo, una caja de aceite Oleocali por valor de $700.oo; un bulto de papa por valor de $450.oo; dos bolsas de papel higiénico por valor de $550.oo; una caja de chocolate por valor de $385.oo; una caja de jabón Rey por valor de $560.oo; una caja de manteca Oleocali por valor de $540.oo, una caja de manteca VIVI por valor de $460.oo, una caja de jabón de cinco pesos por valor de $1.200.oo, un bulto de sal por valor de $330.oo, cuatro arrobas de maíz trillado por valor de $420.oo; una caja de jabón elefante por

$150.oo; cuatro docenas de cigarrillos pielroja por valor de $192.oo pesos, dos docenas de cigarrillos President por valor de $150.oo pesos, una arroba de fideos por valor de $280.oo; un bulto de arroz por valor de $1.450.oo; dos arrobas de azúcar por valor de $300.oo, una caja de bandos por valor de $140.oo; tres escobas por valor de $90.oo; un asiento por valor de $200.oo; media arroba de café por valor de $178.oo; una caja de maizena por valor de $180.oo; una báscula pequeña o peso por valor de $1.200.oo, diez metros de tubo por valor de $800.oo; un lazo nuevo por valor de $40.oo; trece paquetes de Fab, por valor de $92.oo; cuarenta y tres paquetes sueltos de Maizena por valor de $229.oo; 27 pastas de jabón por valor de $128.oo; 40 paquetes de manteca de media libra por valor de $1.000.oo; 24 pastas de jabón marca Llave por valor de $299.oo; 19 cajetillas de pielroja por valor de $96.oo; 9 cajetillas de cigarrillos President por valor de $81.oo, 88 paquetes de cereales por valor de $440.oo; quince libras de maíz por valor de $135.oo; 13 libras de maíz trillado por valor de $144.oo; seis panelones por valor de $325.oo; 25 papeletas de color por valor de $25.oo; 3 cucharones para sacar maíz cada uno a $50.oo por valor de $150.oo; un tarrón de galón por

valor de $125.oo; dos tubos de 4 mts., por valor de trescientos pesos; una caja de echar tomate por valor de $20.oo; un estante de tres metros de largo por valor de $3.600.oo; 27 sobres de mejórales por $27.oo; 37 sobres de aspirina por $37.oo; 9 sobres de Dristan por $9.oo. Los artículos se han perdido o deteriorado y además su valor en este momento es superior. "A mas de esto mi cliente, obtenía una utilidad de setecientos pesos diarios con los artículos que vendía en el puesto número cinco que tenía en la galería de Campoalegre. "V. Mi mandante como lo dije al comienzo de mi demanda contra el Municipio de Campoalegre, mi poderdante ha sufrido perjuicios de índole económica, por concepto de lucro cesante y daño emergente que se han presentado; y en general por los perjuicios tan graves que ha recibido al perder la venta a mejor precio de sus artículos, por la pérdida del dinero que pagó a su hijo por el puesto, por las utilidades que ha dejado de recibir y además porque su crédito como comerciante se ha visto mermado en grado sumo, cosa que para cualquiera persona que entienda de cuestiones de índole jurídica, sabe que es cierto en todo momento. Todo esto como ya lo dije antes lo avalúo en la suma de noventa mil pesos ($90.000.oo). "Considero señores miembros del honorable tribunal administrativo, que el procedimiento desarrollado por el municipio de Campoalegre representado legalmente por el señor alcalde (Ley 28 de 1974) diciembre 20 artículo 3o. y la

actitud de éste traducida en los actos y la operación administrativa acusadas, dan lugar, a una indemnización considerable y justa y además a que mi poderdante sea restablecida en su derecho de volver a ocupar el puesto número cinco en la municipalidad de Campoalegre en el puesto número cinco de la galería de ese lugar". Afirmó la violación de los artículos 26 y 30 de la Constitución Política, 1974 del Código Civil, sobre contrato de arrendamiento, 434 y 435 del Código Civil, 5o. del Código de Comercio, 1.706 del Código de Policía del Huila y 308 del Código Penal, 2341, 2342, 2347, 2349, 2343. El a-quo dictó sentencia el 31 de marzo de 1979 y por ella dispuso: "Primero: La Administración Municipal de Campoalegre es responasble de pagar a favor de la señora Tulia Patino de Quintero los perjuicios causados con el despojo llevado a cabo el día 14 de octubre de 1977 al puesto número cinco de la galería de Campoalegre en la suma de treinta y cinco mil cincuenta y tres pesos ($35.053.oo) moneda corriente. "Segundo. La Administración Municipal de Campoalegre debe dar cumplimiento a este fallo conforme al artículo 1221 del C.C.A. "Tercero. No se acceden a las demás peticiones de la demanda". Ambas partes apelaron y fue así como llegaron los autos a esta Corporación en la cual se ha tramitado de recurso conforme a lo previsto por la ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, y se procede a decidirlo con las

siguientes consideraciones: EL CONCEPTO FISCAL La doctora Edné Cohén Daza, Fiscal Segunda de la Corporación, expresa en su concepto de fondo: "Como puede verse claramente, se ha instaurado por la actora, la acción consagrada en el artículo 67 del C.C.A., que a la letra dice: "La persona que se crea lesionada en un derecho suyo establecido o reconocido por una norma de carácter civil o administrativo podrá pedir que además de la anulación del acto se le restablezca en su derecho" Subraya la Fiscalía). "Y efectivamente, la actora con los Oficios Nos. 530 de octubre 4 y 539 de octubre 7 de 1977 emanados del señor alcalde Municipal de Campoalegre, ha recibido perjuicios por cuanto, además de que se le canceló el contrato que con fecha 26 de enero de 1977 había suscrito con la Alcaldía, se ordenó el retiro definitivo de los artículos de su propiedad que se encontraban dentro del local No. 5 de la bodega de Campoalegre y se le comunicó al señor Tesorero Municipal, que teniendo en cuenta la cancelación del contrato por incumplimiento del mismo por parte de la señora de Quintero, se le solicitaba dar de baja la inscripción del puesto a nombre del señor Eduardo Hernández. "Los actos demandados, Oficios Nos. 630 y 539 del 4 y 7 de octubre de 1977, respectivamente, expedidos por el señor Alcalde Municipal del Municipio de Campoalegre, constituyen típicos actos administrativos, ya que son manifestaciones unilaterales de voluntad de la Administración, producen efectos jurídicos y fueron dictados por funcionarios en ejercicio de sus funciones y con competencia

legal para expedirlos; pero, es necesario, para poder acudir a la jurisdicción contencioso administrativa, antes que todo, agotar la vía gubernativa, y en este caso tal requisito no se cumplió. "En relación con la demanda en sí, se observa que la acción tiene su origen en un contrato de arrendamiento que fue terminado unilateralmente por la Administración, y al parecer en forma ilegal. De ahí que el actor demanda la nulidad de los actos u oficios mediante los cuales se pronunció la administración. Pretende también el actor y en esto incurre en un error, demandar "la operación administrativa según el caso por medio del cual se le canceló la inscripción de la señora Tulia Patino de Quintero en la Tesorería", (fol. 16). En error similar incurrió el Tribunal, cuando dice: "En cuanto a la actuación de la entidad municipal por medio de los Oficios 540 de octubre 4 del 77 dirigido a la Tesorería Municipal y 539 dirigido a la señora Patino de Quintero, por no reunir los requisitos legales no puede considerarse como verdadero acto administrativo sino como un hecho administrativo que se materializó con la operación de despojo, debido a que los actos administrativos como las leyes deben ser puestos en conocimiento de las partes o de los interesados, tanto para los efectos de su obligatoriedad, como para dar oportunidad legal a los interesados de interponer los respectivos recursos a fin de que previamente, como se colige de lo dispuesto en el artículo 18 del decreto 2733 de 1959". "Entiende pues el Tribunal, que los actos administrativos acusados dejan de serlo por no haberse dictado de acuerdo a las exigencias legales. Así pues los oficios

530 de octubre 4/77 y 539 de octubre 7/77 no son verdaderos actos porque lo que ha debido dictar la administración es una resolución de caducidad. Pasando luego a enfocar el problema como una operación de desalojo. "No comparte este Despacho tal interpretación pues muy distinto es el hecho en sí del desalojo y la acción que ha podido tener el actor emanada de la terminación unilateral de un contrato administrativo de arrendamiento. Se ha sostenido que no es posible acumular en un mismo libelo la acción de responsabilidad contractual con la extracontractual. "Estas consideraciones son suficientes para solicitar la revocación del fallo de mayo de 1979 del Tribunal Contencioso Administrativo del Huila y en su lugar se dicte sentencia inhibitoria". Para la Sala la sentencia apelada deberá ser revocada para en su lugar declarar la inhibición por ineptitud sustantiva de la demanda, aunque por razones distintas a las sustentadas por la Colaboradora Fiscal: a) El libelo dice, ejercer la acción de plena jurisdicción del artículo 67, impugnación de un acto administrativo con restablecimiento del derecho, no obstante lo cual habla al mismo tiempo de la "nulidad de la operación administrativa", lo que no solo no es posible lógica y jurídicamente —los hechos no se anulan— sino que la responsabilidad por la operación administrativa tiene su fundamento en el artículo 68 del C.C.A. y no en el 67 comentado. b) Pero, además, aquí se pretende, a través de los hechos y de los argumentos jurídicos de la demanda, configurar la violación de un contrato de

arrendamiento y obtener el restablecimiento de la actora en el usufructo o goce del inmueble arrendado, todo lo cual es posible ante esta jurisdicción, no por previsión de los artículos 66, 67 o 68 del C.C.A., sino por mandato de los artículos 30 y 32 del Decreto-ley 528 de 1964, que entregó a la jurisdicción contencioso administrativa, el conocimiento de las controversias contractuales del Estado que hasta entonces estaban atribuidas a la justicia ordinaria. c) Los Oficios 530 y 539, aquí impugnados, aunque normalmente deberían ser solo cumunicación al administrado de los actos administrativos dictados, parece que contienen la manifestación de la voluntad unilateral de la Administración, pues no mencionaron otro acto que la contenga y, entonces, como doctrina y jurisprudencia lo sostienen reiteradamente y lo ordena expresamente la Ley (Arts. 254 a 257 del C.C.A.), la caducidad ha debido decretarse en resolución debidamente motivada y notificarse al interesado para que pudiera agotar los recursos gubernativos contra la misma. d) Pero, como queda visto de la transcripción del libelo demandatorio, no se citan como violados los artículos que regulan el ejercicio de la cláusula de caducidad, ni los que dan fuerza y vigencia de ley a los contratos legalmente celebrados (Arts. 1602 y s.s. del Código Civil), cuya invocación era absolutamente necesaria para prosperar en las pretensiones de nulidad de los actos administrativos demandados. a) Por el contrario y en forma insólita, el demandante cita las normas de la Constitución (Arts. 16, 26 y 30) y 2341 a 2347 del Código Civil, que sirven de

fundamento a la responsabilidad extracontractual del Estado los de la Carta fundamental y entre los particulares, los del estatuto civil. e) Reiteradamente ha dicho esta Corporación, acorde con igual prevención de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, que no puede acumularse la responsabilidad extracontractual con la contractual, porque su distinta y opuesta naturaleza, hace que se excluyan y conllevan la ineptitud sustantiva de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, revoca, en todas sus partes la sentencia apelada, y, en su lugar, RESUELVE Primero: Declárase inhibido para decidir en el fondo por ineptitud sustantiva de la demanda.

Segundo: Devuélvanse los autos al Tribunal de origen.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase. Revalídese el papel común utilizado.

JORGE VALENCIA ARANGO, JORGE DANGOND FLORES, EDUARDO

SUESCUN MONROY

CARLOS BETANCUR JARAMILLO. FELIX ARTURO MORA VILLATE,

SECRETARIO