CE-SEC4-EXP1969-N1083

DECLARACION DE RENTA - Deducci(cid:243)n de pagos a terceros / PAGOS A TERCEROS - Requisitos para que sean deducibles / PAGOS A AGENTES VIAJEROS - Requisitos / POTESTAD REGLAMENTARIA - Alcances

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION CUARTA Consejero ponente: HERNANDO GOMEZ MEJIA BogotÆ, D. E, junio veintisØis (26) de mil novecientos sesenta y nueve (1969) Radicaci(cid:243)n nœmero: 1083

Actor: GUILLERMO GOMEZ TELLEZ Demandado: MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO Referencia: Autoridades nacionales. Nulidad del inciso 1(cid:176) del art(cid:237)culo 51 del Decreto reglamentario 154 de 9 de febrero de 1968, del Ministerio de Hacienda y

CrØdito Pœblico. En ejercicio de la acci(cid:243)n pœblica de nulidad consagrada en el art(cid:237)culo 66 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, el doctor Guillermo G(cid:243)mez TØllez demand(cid:243) la nulidad del inciso 1(cid:176) del art(cid:237)culo 51 del Decreto reglamentario 154 de 9 de febrero de 1968, por el cual se reglamentaron la Ley 63 de 1967 y el Decreto 1366 del mismo aæo. DespuØs de relatar c(cid:243)mo ha sido la legislaci(cid:243)n tributaria en relaci(cid:243)n con pagos a

terceros, que luego se analizarÆ, afirma el actor lo siguiente: El Gobierno Nacional, a travØs del Decreto 154 de fecha nueve de febrero de mil novecientos sesenta y ocho, reglament(cid:243) el Decreto-ley 1366 de 1967 y la Ley 63 del mismo aæo, este Decreto 154 en su art(cid:237)culo 51, inciso 1(cid:176) incorporado dentro del ep(cid:237)grafe ’pagos a terceros’, dispuso: "Art(cid:237)culo 51. Sin perjuicio de las disposiciones legales que rigen la aceptaci(cid:243)n de los pagos a terceros, los pagos hechos a agentes viajeros s(cid:243)lo serÆn deducibles cuando se informe en la declaraci(cid:243)n de renta y patrimonio el nœmero de carnet (sic) oficial del agente respectivo, expedido de conformidad con el Decreto 3072 de 1962" (subraya el apoderado). Expresa que la citada disposici(cid:243)n viola el art(cid:237)culo 120, numerales 2(cid:176) y 3(cid:176) de la Constituci(cid:243)n y el 15 del Decreto-ley 1366 de 1967 porque al exigirse en ella que para que puedan deducirse los pagos que se hagan a agentes viajeros debe informarse en la declaraci(cid:243)n de renta y patrimonio de quien hace el pago el nœmero del carnØ oficial del agente, para que ese pago se acepte como deducci(cid:243)n o expensa, se estÆ exigiendo un requisito nuevo no consagrado en la norma reglamentada por lo cual Østa fue violada a la par que el art(cid:237)culo 120 de la

Constituci(cid:243)n por haberse excedido el ejecutivo en el ejercicio de la potestad reglamentaria. El actor pidi(cid:243), ademÆs, la suspensi(cid:243)n provisional de la disposici(cid:243)n impugnada a la cual accedi(cid:243) la Sala Unitaria en auto del 22 de noviembre de 1968 que no fue suplicado. El Fiscal 4(cid:176) de esta corporaci(cid:243)n en su vista solicita que se acceda a las sœplicas de la demanda. Como ha llegado el momento de tomar decisi(cid:243)n de fondo se procede a ello mediante las consideraciones que en seguida se expresan. La evoluci(cid:243)n legislativa sobre los requisitos necesarios para la deducci(cid:243)n de pagos a terceros ha sido la siguiente: El art(cid:237)culo 46 de la Ley 81 de 1960 establec(cid:237)a que para aceptar como deducci(cid:243)n o costo los salarios, honorarios, comisiones, etc., era necesario presentar con la declaraci(cid:243)n de renta un informe que contuviese el nombre y apellidos, domicilio, direcci(cid:243)n y documentos de identidad de la persona a quien se hubiese hecho el pago o el abono en cuenta y el monto de la cantidad pagada, si exced(cid:237)a de $ 1.000.00 al aæo. A esto se agregaban tambiØn ciertos requisitos para la deducci(cid:243)n de pagos a personas residentes en el exterior tales como la retenci(cid:243)n en la fuente del impuesto al beneficiario. La Ley 28 de 1967 revisti(cid:243) al Presidente de la Repœblica de facultades

extraordinarias hasta el 20 de julio de 1967 para dictar medidas contra la evasi(cid:243)n y el fraude al impuesto sobre la renta, complementarios especiales y sucesorales. Entre las facultades que se le dieron al Presidente estÆ la consignada en la letra h) del art(cid:237)culo 1(cid:176) por medio de la cual pod(cid:237)a el ejecutivo "establecer los controles necesarios para evitar la simulaci(cid:243)n en pagos deducibles de la renta bruta y en lo relativo a exenciones". En desarrollo de esas facultades el Presidente de la Repœblica dict(cid:243) el Decreto 1366 de 20 de julio de 1967 en cuyo art(cid:237)culo 15 se dispuso: Unicamente se aceptarÆn como costo, deducci(cid:243)n o exenci(cid:243)n, los salarios, honorarios, comisiones, bonificaciones y en general las compensaciones por servicios personales, los intereses, arrendamientos y regal(cid:237)as que han de constituir renta bruta para el beneficiario, cuando en la declaraci(cid:243)n de renta se le identifique por su nombre y apellido o raz(cid:243)n social, y el nœmero de cØdula de ciudadan(cid:237)a o de identificaci(cid:243)n tributaria (NIT), e indique el monto del pago o abono. La falta de cualquiera de estos requisitos s(cid:243)lo podrÆ suplirse comprobando que el beneficiario de la renta la hab(cid:237)a denunciado antes de haberse requerido o practicado la liquidaci(cid:243)n del impuesto del contribuyente que solicite el

reconocimiento del respectivo costo, deducci(cid:243)n o exenci(cid:243)n. "En caso de que el beneficiario resida en el exterior, la cantidad pagada o abonada s(cid:243)lo serÆ deducible si se acredita la consignaci(cid:243)n de lo retenido a t(cid:237)tulo del impuesto sobre la renta, de conformidad con el art(cid:237)culo 27 de este decreto". El art(cid:237)culo 12 de la Ley 63 de 1967 modific(cid:243) los literales a) y b) del art(cid:237)culo transcrito respecto a la retenci(cid:243)n en la fuente por pagos a comisionistas en el exterior y por intereses sobre crØditos a corto plazo derivados de la importaci(cid:243)n o exportaci(cid:243)n de mercanc(cid:237)as etc. A esto hÆ de agregarse lo determinado por el parÆgrafo 2(cid:176) del art(cid:237)culo 10 del aludido decreto en el cual se exige que, para la deducci(cid:243)n que soliciten por salarios los patronos obligados a pagar subsidio familiar y aportes al SENA y al I.C.S.S., deben presentar paz y salvo con dichas entidades. Son estos, pues, los œnicos requisitos exigidos por el Decreto extraordinario 1366 para la deducci(cid:243)n por pagos a terceros. Posteriormente el Gobierno dict(cid:243) el Decreto nœmero 154 de 1968, Diario Oficial 32448 "por medio del cual se reglamenta el Decreto-ley 1366 de 1967, la Ley 63 de 1967 y otras disposiciones

relativas al impuesto de renta y complementarios". El art(cid:237)culo 51 inciso 1(cid:176) de este decreto, que es el acusado, preceptœa: "Sin perjuicio de las disposiciones legales que rigen la aceptaci(cid:243)n de los pagos a terceros, los pagos hechos a agentes viajeros s(cid:243)lo serÆn deducibles cuando se informe en la declaraci(cid:243)n de renta y patrimonio el nœmero del carnet (sic) oficial del agente respectivo, expedido de conformidad con el Decreto 3072 de 1962". Como puede verse, en esta disposici(cid:243)n se exigi(cid:243) un requisito adicional para reconocer los pagos hechos a agentes viajeros cual es la informaci(cid:243)n sobre el carnØ oficial de dichos agentes, requisito no establecido en el decreto reglamentado, ni tampoco en el 3072 de 1962. En efecto: El Decreto 3072 de 1962, por medio del cual se reglament(cid:243) la Ley 48 de 1946 sobre ejercicio de la profesi(cid:243)n de agente viajero y determina entre otras exigencias el de que aquØllos deben proveerse de una licencia expedida por el Ministerio de Fomento y de un carnØ que compruebe la existencia de aquØlla e identifique al agente, nada tiene que ver con la cuesti(cid:243)n tributaria ya que ese carnØ tiene finalidades muy distintas de las que exige la ley para la deducci(cid:243)n de pagos a terceros. Dice al respecto el Fiscal 4(cid:176) de esta corporaci(cid:243)n, doctora Aydee Anzola

Linares en su vista: "Es pertinente ademÆs, para mayor claridad, poner de presente que el Decreto 3072 de 1966 reglamentario, de la Ley 48 de 1946, estableci(cid:243) los objetivos del carnet (sic) que, para el legal ejercicio de su profesi(cid:243)n, debe tener el agente viajero entre los cuales estÆn los siguientes: 1(cid:176) Servir para comprobar que se le ha expedido la licencia. 2(cid:176) Servir para precautelar su actividad; y 3(cid:176) Servir para establecer en cualquier tiempo la vinculaci(cid:243)n contractual entre el agente y determinado patrono. Quiere decir esto que el carnet (sic) es un requisito que se le exige al agente viajero para el legal ejercicio de su profesi(cid:243)n, y por lo tanto no tiene efectos fiscales de ninguna clase. Y si a esto se agrega el hecho de que las leyes que fueron reglamentadas por el decreto acusado no establecieron el requisito del carnet (sic), es apenas elemental concluir que el segundo, como ya se dijo, excedi(cid:243) la potestad reglamentaria".

A travØs de sus distintas secciones ha dicho en multitud de veces el Consejo de Estado y continuarÆ diciØndolo que el ejecutivo debe ser especialmente cuidadoso en el ejercicio de la potestad reglamentaria consagrada en el art(cid:237)culo 120 ordinal 3(cid:176) de la Constituci(cid:243)n porque, si es cierto que ella es un instrumento maravilloso en manos del mismo para establecer los detalles y la forma como la ley debe actuar,

dada la circunstancia de que el legislador ni puede ni debe ser casuista, porque la ley debe ser severa y sobria en sus expresiones, tambiØn es cierto que la reglamentaci(cid:243)n no puede sobrepasar ni extralimitar los tØrminos de la ley reglamentada, ni establecer requisitos o condiciones, tØrminos, facultades etc., no previstos en aquØllos. Todo lo que hiera en forma directa la disposici(cid:243)n reglamentada, todo lo que la quebrante y sobrepase, implica exceso de poder y en consecuencia violaci(cid:243)n del texto constitucional consignado en el numeral 3(cid:176) del art(cid:237)culo 120 de la Carta, segœn el cual corresponde al Presidente de la Repœblica "ejercer la potestad reglamentaria expidiendo las (cid:243)rdenes, decretos y resoluciones para la cumplida ejecuci(cid:243)n de las leyes". No se considera necesario citar jurisprudencias de esta corporaci(cid:243)n o comentarios de autores sobre el alcance exacto de la potestad reglamentaria toda vez que esta materia ha sido tratada en forma tan permanente, numerosa y exhaustiva, que toda repetici(cid:243)n ya resulta innecesaria porque es uno de los puntos mÆs conocidos y divulgados en nuestro derecho. Ahora bien, habiØndose exigido en el Decreto reglamentario 154 de 1968 art(cid:237)culo 51, un requisito para la deducci(cid:243)n por pagos a agentes viajeros, no establecido en el Decreto 1366 que es el reglamentado, aparece clara y evidente la violaci(cid:243)n de

esta disposici(cid:243)n lo mismo que la del art(cid:237)culo 120 ordinal 3(cid:176) de la Carta fundamental y por ello debe accederse a las sœplicas de la demanda. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Cuarta, administrando justicia en nombre de la Repœblica de Colombia y por autoridad de la ley, de acuerdo con su Fiscal 4(cid:176). FALLA Es nulo el inciso 1(cid:176) del art(cid:237)culo 51 del Decreto reglamentario 154 de 9 de febrero de 1968. Publ(cid:237)quese, cop(cid:237)ese, notif(cid:237)quese y arch(cid:237)vese el expediente. Se deja constancia de que la anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesi(cid:243)n del 26 de junio de 1969.

HERNANDO GOMEZ MEJIA, JUAN HERNANDEZ SAENZ, GUSTAVO

SOLAZAR T., MIGUEL LLERAS PIZORRO, ANGEL M CAMOCHO RAMIREZ,

SECRETARIO