CE-SECCION PRIMERA-11001-03-24-000-2011-00331-00-2019

SALUD – Reglamentos / DINEROS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DESTINADOS AL SECTOR SALUD – Marco normativo / FONDOS DE SALUD – Objeto / Régimen Subsidiado de Salud – Financiamiento / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – Para reglamentar la organización, funcionamiento, estructura, administración y manejo de los fondos de salud de las entidades territoriales / SUSTITUCIÓN DE CUENTAS MAESTRAS RECEPTORAS DE LOS RECURSOS DEL SECTOR SALUD – Requisitos / COMPETENCIA DEL MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – Para reglamentar la operación y registro de las cuentas maestras para el manejo de los recursos depositados en los fondos de salud Para la Sala, el Ministerio de la Protección Social, a través de la norma enjuiciada en consonancia con las demás disposiciones contenidas en la Resolución 3042 de 2007, desarrolló la materia encomendada en el inciso segundo del literal b) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, como fue la organización, funcionamiento, estructura, administración y manejo de los fondos de salud de las entidades territoriales, así como la operación y registro de las cuentas maestras para el manejo de los recursos allí depositados, como lo reza el artículo 1 de la norma ejusdem. Ahora bien, la Sala observa que la resolución de la cual hace parte la disposición cuestionada fue expedida en ejercicio de las competencias del Ministerio de la Protección Social otorgadas por el numeral 3 del artículo 173 de la Ley 100 de 1993 y el numeral 15 del artículo 2 del Decreto Ley 205 del 3 de febrero de 2003; sin embargo, la misma se enmarca en las asignadas por el literal

g) del artículo 154 de la Ley 100 y en el numeral 7 del artículo 42 de la Ley 715 de 2001. […] Teniendo en cuenta que los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud del Régimen Subsidiado que administran las entidades territoriales está compuesto, entre otros, por recursos del Sistema General de Participaciones como lo establecen los artículos 356 y 357 Constitucionales y 11 de la Ley 1122 de 2011, resulta ajustado al ordenamiento jurídico que el Ministerio de la Protección Social, como órgano rector del Sistema y como administrador del Fosyga, establezca normas que prevengan que los recursos destinados a la seguridad social en salud se destinen a fines diferentes, como en este caso lo hizo a través de la disposición acusada, en donde exige la autorización escrita del Secretario General de esa cartera para autorizar la sustitución de cuentas maestras que manejan todos los recursos de la salud (incluido los del SGP), previa solicitud de la entidad territorial debidamente justificada, de manera amplia y suficiente. PRINCIPIO DE LA AUTONOMÍA TERRITORIAL DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES – Alcance / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencia Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, de 6 de junio de 2018, Radicación 11001-03-15-0002008-01255-00, C.P. Oswaldo Giraldo López. DINEROS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES DESTINADOS AL SECTOR SALUD - Régimen especial de administración y manejo /

OPERACIONES DE PAGO DERIVADAS DEL CONTRATO DE CUENTA

CORRIENTE – Mecanismos de seguridad / REITERACIÓN DE JURISPRUDENCIA NOTA DE RELATORÍA: Ver sentencias Consejo de Estado, Sección Primera, de 15 de marzo de 2018, Radicación 27001 23 31 000 201200030-01, C.P. Oswaldo Giraldo López; y 28 de abril de 2005, Radicación 25000-23-24-000-2000-0075501, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta.

FUENTE FORMAL: LEY 715 DE 2001 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 154 / LEY 100 DE 1993 – ARTÍCULO 173 / LEY 205 DE 2003 – ARTÍCULO 2

NORMA DEMANDADA: RESOLUCIÓN 3042 DE 2007 (31 de agosto)

MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – ARTÍCULO 25 (No anulado)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

Consejero ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 11001-03-24-000-2011-00331-00

Actor: GLORIA ELENA CIFUENTES ÁLVAREZ

Demandado: NACIÓNMINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (HOY MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL) Referencia: Medio de control de nulidad Referencia: No es nula la disposición que exige como requisito para la sustitución de cuentas maestras la autorización expresa del Secretario General del Ministerio de la Protección social.

La Sala procede a decidir en única instancia la demanda de nulidad interpuesta por la señora GLORIA ELENA CIFUENTES ÁLVAREZ, en contra de la NACIÓNMINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL.

I. ANTECEDENTES 1.1. LA DEMANDA La actora, en ejercicio de la acción pública prevista en el artículo 84 del Código Contencioso Administrativo-Decreto 01 del 2 de enero de 1984, presentó demanda1 en contra del Ministerio de la Protección Social, con la pretensión que se declare la nulidad del artículo 25 de la Resolución 3042 del 31 de agosto de 2007, “Por la cual se reglamenta la organización de los Fondos de Salud de las 1 Folios 2 al 9 cuaderno principal.

Entidades Territoriales, la operación y registro de las cuentas maestras para el manejo de los recursos de los Fondos de Salud y se dictan otras disposiciones”, que textualmente dice: “[…] RESOLUCIÓN NÚMERO 3042 DE 20072 (31 AGO 2007) Por la cual se reglamenta la organización de los Fondos de Salud de las Entidades Territoriales, la operación y registro de las cuentas maestras para el manejo de los recursos de los Fondos de Salud y se dictan otras disposiciones EL MINISTRO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL En ejercicio de sus facultades legales, en especial las conferidas por los artículos 173 numeral 3 de la Ley 100 de 1993, 2º numeral 15 del Decreto Ley 205 de 2003 y 13 literal b, de la Ley 1122 de 2007,

DECRETA:

(…)

Artículo 25°. SOLICITUD DE SUSTITUCIÓN DE CUENTAS MAESTRAS.

Para la sustitución de las cuentas maestras receptoras de los recursos del Sistema General de Participaciones y demás recursos del sector salud, se aplicarán las siguientes directrices: a) Las cuentas maestras receptoras de los recursos del Sistema General de Participaciones y demás recursos del sector no podrán ser sustituidas sin autorización escrita del Secretario General del Ministerio de la Protección Social, para lo cual el ordenador del gasto de la entidad territorial remitirá a la Secretaría General un oficio en el que justifique, de manera amplia y suficiente, su intención de sustituir la cuenta registrada atendiendo las causales previstas para ello en el presente artículo; b) Las cuentas maestras respecto de las cuales se llegare a efectuar un embargo no podrán ser sustituidas, por cuanto sobre ellas pesa una medida cautelar que las afecta y su sustitución podría ser considerada como fraude a resolución judicial; c) <Literal modificado por el artículo 4 de la Resolución 991 de 2009. El nuevo texto es el siguiente:> La sustitución de cuentas maestras sólo procederá por la configuración de las siguientes causales, las cuales son de interpretación restringida3:

1. Deficiencia comprobada de los servicios financieros prestados por la entidad financiera en la cual se tiene la cuenta.

2. Cierre de la sucursal bancaria donde se tiene la cuenta. 2 El literal c) de la disposición demandada fue modificada por el artículo 4 de la Resolución 991 de 2009, “Por la cual se modifica la Resolución 3042 de 2007 modificada por la Resolución 4204 de 2008 y se dictan otras disposiciones” 3 Norma vigente al momento de la presentación de la demanda.

3. Apertura de sucursal bancaria en el municipio donde no existía ninguna

entidad financiera.

4. Apertura de sucursal bancaria de la misma entidad financiera más cercana a la entidad territorial.

5. Destrucción de la sede de la entidad financiera por desastre natural o atentado terrorista.

6. Cuando la entidad financiera no cumpla con el reporte de información previsto en el inciso 6o del artículo 16 de la presente resolución o la norma que lo modifique, adicione o sustituya.

7. No reconocer rendimientos por parte de las entidades financieras.

PARÁGRAFO 1. Para la aplicación de la exención del Gravamen a los Movimientos Financieros – GMF, revista en el numeral 9 del artículo 879 del Estatuto Tributario, corresponde a los tesoreros departamentales, municipales o distritales la identificación, ante las entidades financieras, de las cuentas corrientes o de ahorro donde se manejen de manera exclusiva recursos públicos de los Fondos de Salud. PARÁGRAFO 2. En ningún caso se podrá sustituir y terminar cuentas registradas sin la autorización por parte de la Secretaría General del Ministerio de la Protección Social […].” (El aparte subrayado corresponde al demandado) 1.2. Normas invocadas como infringidas y concepto de violación La demandante considera que con el artículo acusado se vulneraron los artículos 1 y 287 de la Constitución Política y 13 de la Ley 1122 del 9 de enero de 20074. Como razones de violación expuso las siguientes5: 1.2.1. Infracción a la Carta Política: Sostuvo que con la expedición de la norma enjuiciada el Ministerio desbordó la facultad que se le confirió para regular la materia, al señalar que es el único que

puede autorizar a las entidades territoriales que cambien de entidad financiera, con el agravante que incluyó condiciones para ello, desconociendo la autonomía de que gozan constitucionalmente, para lo cual indicó que no era procedente que 4 Por la cual se hacen algunas modificaciones en el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones 5 Folios 5 a 7 del cuaderno. el Ministro en ejercicio de la facultad reglamentaria haya incluido limitaciones a dicha autonomía territorial. 1.2.2. Infracción de normas legales: Manifestó que la Ley 1122 de 2007 determinó que el manejo de los recursos que correspondan al recaudo y gasto en salud pública colectiva del Régimen Subsidiado de Salud y la prestación de los servicios de salud en lo no cubierto por servicios a la demanda, con las excepciones de algunos rubros que en salud pública colectiva o en prestación de servicios de salud en lo no cubierto por subsidios a la demanda, debían ser manejados por las entidades territoriales en “tres cuentas maestras” con unidad de caja al interior a cada una de ellas. Agregó que la misma ley estableció que las cuentas maestras se abrirían con entidades financieras que garantizaran el pago de intereses a tasas comerciales aceptables y que su inobservancia acarrearía las sanciones previstas por el artículo 2 de la norma ejusdem; además encargó al Ministerio de la Protección Social para reglamentar la materia durante los tres meses siguientes a su expedición, por lo que resaltó que la disposición no facultó al Ministerio de la Protección Social para autorizar a las entidades territoriales realizar la apertura de las cuentas maestras en una determinada entidad financiera ni para autorizar su

cambio. 1.3. Solicitud de suspensión provisional Con la demanda solicitó la suspensión provisional de los efectos de la norma acusada, para lo cual expuso básicamente los mismos argumentos que esgrimió para sustentar la nulidad6, la cual fue negada por auto del 13 de octubre de 2011, en el que también se dispuso sobre su admisión7.

II. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Ministerio de la Protección Social contestó de manera extemporánea la demanda, según se dejó constancia mediante auto del 27 de julio del 20128 y en la 6 Folios 7 y 8 del cuaderno. 7 Folios 33 a 39 del cuaderno. 8 Folio 70 del cuaderno. expedida por la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación del 26 de marzo de 20129.

III. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 3.1. Por auto del 21 de octubre de 2013 se corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para que presentaran alegatos de conclusión y rindiera el concepto respectivamente10. 3.1.1. La actora, luego de reiterar los argumentos de la demanda, adujo que la norma acusada puso a las entidades territoriales en una condición de subordinación en sus decisiones, al señalar que deben solicitarle permiso al Ministerio demandado cuando deseen cambiar de entidad financiera, imponiendo condiciones que no están previstas en la ley, desconociendo el artículo 1 del Texto Superior que señala que Colombia está organizado en forma de República Unitaria, descentralizada y con autonomía de sus entidades territoriales, así como el artículo 287 ibídem que prevé que la autonomía territorial de que gozan solo puede ser

limitada por la Constitución y la ley.11 3.1.2. El Ministerio de la Protección Social guardó silencio.

IV. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El agente del Ministerio Público quien actúa como Delegado ante esta Corporación rindió concepto en tiempo12, solicitando se denieguen las pretensiones de la demanda.

Indicó que la limitación que expresamente se impone a la facultad de reglamentación del Ministerio de la Protección Social prevista en el literal b) del artículo 13 de la Ley 1122 de 2007, consistente en que las cuentas maestras deberán abrirse con entidades financieras que garanticen el pago de intereses a tasas comerciales aceptables, fue incorporada en el artículo 16 de la Resolución 3042 de 2007 acusada, por lo que no fue transgredida la norma de orden legal. 9 Folio 49 del cuaderno. 10 Folio 78 del cuaderno. 11 Folios 79 y 80 del cuaderno. 12 Folios 83 a 89 cuaderno. Afirmó que la disposición demandada limita la posibilidad de sustitución de las cuentas maestras a las entidades territoriales, así “[…] 1.- La sustitución de dichas cuentas debe ser solicitada y justificada de manera amplia y suficiente por el ordenador del gasto de la entidad territorial; 2.- La sustitución requiere de la autorización escrita del Secretario General del Ministerio de la Protección Social; 3.- Sólo es procedente en los eventos previstos en el numeral c del citado artículo; y 4.- La sustitución no es procedente cuando sobre la cuenta maestra se haya

efectuado un embargo, pues dicha acción puede entenderse como fraude a resolución judicial […]” Consideró que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional13, la norma acusada no desconoce la autonomía de las entidades territoriales por cuanto: (i) son éstas las que eligen a las entidades financieras depositarias de los recursos de los Fondos de Salud en donde abrirán las cuentas maestras, según lo dispuesto en el artículo 16 de la Resolución 3042 de 2007, por lo que las limitaciones se presentan cuando deciden cambiarlas, (ii) que en todo caso se justifican tales limitaciones teniendo en cuenta la naturaleza de los recursos que serán depositados en ellas, los cuales son destinados a la salud de la población. Adujo que el artículo 15 de la resolución acusada dispuso que tales recursos corresponden al Sistema General de Participaciones en Salud (SGP) y a las subcuentas del régimen subsidiado, de prestación de servicios de salud en lo no cubierto con los subsidios a la demanda y de salud pública colectiva de los Fondos de Salud de las entidades territoriales. Agregó que a estos últimos deben girarse todas las rentas nacionales cedidas o transferidas con destinación específica a salud, los ingresos corrientes de libre destinación asignados por la entidad territorial para ese Sector así como la totalidad de los recursos que haya recaudado, y en general, los dirigidos a la salud que deban ejecutar dichos entes. Señaló que de los artículos 4 a 14 de la norma ejusdem se colige que los recursos que se depositan en las mencionadas cuentas maestras, están destinados a garantizarle a la población pobre la posibilidad de acceder a los servicios de salud

y a beneficiarse de las acciones de salud pública que con esos recursos realiza la entidad territorial, lo que hace imperativo la existencia de ciertos límites a la 13 Aunque no citó la providencia, el señor Agente del Ministerio Público hizo referencia a la sentencia de la Corte Constitucional C-889 del 30 de octubre de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. sustitución de dichas cuentas maestras y aparta la generación de incentivos perversos para el cambio de entidad financiera. Sostuvo que las cuentas maestras al recibir recursos del SGP justifica la injerencia del nivel central, toda vez que, conforme con lo dispuesto por los artículos 356 y 357 de la Carta Política, así como por el artículo 114 de la Ley 715 de 200115, tales recursos son transferidos por la Nación a las entidades territoriales para la financiación para la prestación del servicio de salud, entre otros; sin perjuicio de que éstas sean las responsables del manejo de tales recursos como lo prevé el artículo 31 de la Resolución nro. 3042 de 2007.

V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. Cuestión previa Mediante providencia del 25 de febrero de 2016 el Despacho sustanciador aceptó el impedimento manifestado por el Consejero de Estado Roberto Augusto Serrato Valdés, por encontrarse incurso en la causal prevista en el numeral 12 del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil, dado que rindió concepto en este asunto en calidad de Procurador Delegado para la Conciliación Administrativa. En consecuencia, fue separado del conocimiento y decisión de este proceso16 y, para

efectos de la conformación del quorum decisorio, se sorteó conjuez, recayendo la designación en el doctor Alfredo Beltrán Sierra. 5.2. Competencia De conformidad con lo establecido en los artículos 237 de la Constitución Política, 11, 34 y 36 de la Ley Estatutaria de Administración de JusticiaLey 270 del 7 de marzo de 1996, 84 del Código Contencioso AdministrativoDecreto 01 del 2 de enero de 1984 y 1° del Acuerdo 55 del 5 de agosto de 2003, expedido por la Sala 14 “[…] ARTÍCULO 1o. NATURALEZA DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES. El Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere por mandato de los artículos 356 y 357 de la Constitución Política a las entidades territoriales, para la financiación de los servicios cuya competencia se les asigna en la presente ley. […]” 15 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros. 16 Folios 93 a 95 del cuaderno. Plena de la Corporación, esta Sección es competente para conocer de la presente demanda. 5.3. Análisis del caso: El acto demandado corresponde al artículo 25 de la Resolución 3042 del 31 de agosto de 2007, expedida por el Ministerio de la Protección Social, que establece que, para la sustitución de cuentas maestras receptoras de los recursos del

Sistema General de Participaciones y demás recursos del Sector Salud, se requerirá de la autorización escrita del Secretario General del mismo, para lo cual el ordenador del gasto de la entidad territorial le remitirá un oficio en el que justifique, de manera amplia y suficiente, su intención de sustituir la cuenta registrada atendiendo las causales previstas en dicha disposición. Al efecto, como en la demanda se afirma que el artículo 25 de la resolución acusada vulnera los artículos 1 y 287 de la Constitución Política, así como el artículo 13 de la Ley 1122 de 2007; se observa que estos disponen17: Constitución Política: “[…] ARTICULO 1o. Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general. […]” “[…] ARTICULO 287. Las entidades territoriales gozan de autonomía para la gestión de sus intereses, y dentro de los límites de la Constitución y la ley. En tal virtud tendrán los siguientes derechos:

1. Gobernarse por autoridades propias.

2. Ejercer las competencias que les correspondan.

3. Administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones.

4. Participar en las rentas nacionales. […]” (se destaca) Ley 1122 de 2007: 17 Se resaltan los apartes indicados por la demandante como infringidos.

“[…] ARTÍCULO 13. FLUJO Y PROTECCIÓN DE LOS RECURSOS. Los

actores responsables de la administración, flujo y protección de los recursos deberán acogerse a las siguientes normas: (…) b) Todos los recursos de salud, se manejarán en las entidades territoriales mediante los fondos locales, distritales y departamentales de salud en un capítulo especial, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen y destinación de los recursos de cada fuente. El manejo de los recursos se hará en tres cuentas maestras, con unidad de caja al interior de cada una de ellas. Estas cuentas corresponderán al recaudo y al gasto en salud pública colectiva, régimen subsidiado de salud y prestación de servicios de salud en lo no cubierto por subsidios a la demanda, con las excepciones de algunos rubros que en salud pública colectiva o en prestación de servicios de salud en lo no cubierto por subsidios a la demanda, señale el Ministerio de la Protección Social. Las cuentas maestras deberán abrirse con entidades financieras que garanticen el pago de intereses a tasas comerciales aceptables, el incumplimiento de lo anterior acarreará las sanciones previstas en el artículo 2o de la presente ley. El Ministerio de la Protección Social reglamentará la materia, dentro de los tres meses siguientes a la vigencia de la presente ley […]” (se destaca) Como quiera que el cargo único invocado es la violación de norma superior, frente al mismo ha dicho esta Corporación que se configura cuando ocurre una de las siguientes situaciones: (i) falta de aplicación, (ii) aplicación indebida o, (iii) interpretación errónea18: “[…] La falta de aplicación de una norma ocurre ya porque el funcionario (o

la autoridad) ignora su existencia o porque, aunque conoce la norma, tanto que la analiza o sopesa, no la aplica para proferir el acto administrativo. También sucede esa forma de violación cuando la administración acepta la existencia ineficaz de la norma en el mundo jurídico, pues no acepta su validez en el tiempo o en el espacio. La aplicación indebida, por su parte, se presenta cuando el precepto o preceptos jurídicos que se hacen valer se usan o aplican, a pesar de no ser los pertinentes para proferir el acto administrativo. Y, finalmente, la interpretación errónea se configura cuando el precepto o preceptos que se aplican son los que regulan el asunto por resolver, pero la administración los entiende equivocadamente, y así, erróneamente comprendidos, los aplica y expide el acto administrativo. Es decir, ocurre cuando el funcionario (o la autoridad) le asigna a la norma o normas un sentido o alcance que no le corresponde. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, 31 de mayo 2012, C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, radicación nro. 11001032700020080003800. Ver también del mismo ponente la sentencia del 28 de noviembre de 2013, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, expediente con radicación nro. 11001-03-27-000-2010-00004-00(18071). […]” Se resalta) Ahora bien, pese a que la actora no precisó la modalidad en la que a su juicio se presenta la infracción de la norma superior, de sus argumentos se colige que la

pretendida nulidad se sustenta en una interpretación errónea del inciso segundo del literal b) de la Ley 1122 de 2007, por parte del Ministerio de la Protección Social al regular el aparte normativo demandado. En consecuencia, la Sala analizará el contexto normativo que constituye la norma objeto de censura para determinar su alcance, el ejercicio de la función reglamentaria del Ministerio demandado y si constituye una limitación del ejercicio de la autonomía territorial. 5.3.3. Los recursos del Sistema General de Participaciones en salud La Ley 715 del 21 de diciembre de 2001, “[p]or la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros […], dispuso en su artículo 1 que el Sistema General de Participaciones está constituido por los recursos que la Nación transfiere a las entidades territoriales, en virtud de lo dispuesto en los artículos 356 y 357 de la Carta Política, para la financiación de los servicios, entre otros, del servicio público de salud. Por su parte, los artículos 47 a 53 se ocuparon de regular lo relacionado con la distribución de los recursos para la salud19. Al respecto se destaca lo dispuesto en el referido artículo 47 que señala: “[…] ARTÍCULO 47. DESTINO DE LOS RECURSOS DEL SISTEMA GENERAL DE PARTICIPACIONES PARA SALUD. Los recursos del Sistema General en Participaciones en salud se destinarán a financiar los gastos de salud, en los siguientes componentes: 19 Artículo 47. Destino de los recursos del sistema general de participaciones para salud; Artículo 48.

Financiación a la población pobre mediante subsidios a la demanda; Artículo 49. Distribución de los recursos de la participación para la prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda; Artículo 50. Recursos complementarios para el financiamiento de los subsidios a la demanda; Artículo 51. Contratación de la prestación de servicios en el régimen subsidiado; Artículo 52. Distribución de los recursos para financiar las acciones de salud pública definidas como prioritarios para el país por el ministerio de salud; Artículo 53. Transferencias de los recursos. 47.1. Financiación o cofinanciación de subsidios a la demanda, de manera progresiva hasta lograr y sostener la cobertura total. 47.2. Prestación del servicio de salud a la población pobre en lo no cubierto con subsidios a la demanda. 47.3. Acciones de salud pública, definidos como prioritarios para el país por el Ministerio de Salud. […]” Para el manejo de los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones y los demás destinados para la atención de la salud, el artículo 57 ibídem prevé que las entidades territoriales deberán conformar un fondo que se manejará como una cuenta especial de su presupuesto e independiente de las demás rentas, a la cual también se le girarán todas las rentas nacionales cedidas o transferidas con destinación específica a la salud, así: “[…] ARTÍCULO 57. FONDOS DE SALUD. Las entidades territoriales, para la administración y manejo de los recursos del Sistema General de Participaciones y de todos los demás recursos destinados al sector salud, deberán organizar un fondo departamental, distrital o municipal de salud, según el caso, que se manejará como una cuenta especial de su

presupuesto, separada de las demás rentas de la entidad territorial y con unidad de caja al interior del mismo, conservando un manejo contable y presupuestal independiente y exclusivo, que permita identificar con precisión el origen y destinación de los recursos de cada fuente. En ningún caso, los recursos destinados a la salud podrán hacer unidad de caja con las demás rentas de la entidad territorial. El manejo contable de los fondos de salud debe regirse por las disposiciones que en tal sentido expida la Contaduría General de la Nación. Los recursos del régimen subsidiado no podrán hacer unidad de caja con ningún otro recurso. A los fondos departamentales, distritales o municipales de salud deberán girarse todas las rentas nacionales cedidas o transferidas con destinación específica para salud, los recursos libremente asignados para la salud por el ente territorial, la totalidad de los recursos recaudados en el ente territorial respectivo que tengan esta destinación, los recursos provenientes de cofinanciación destinados a salud, y en general los destinados a salud, que deban ser ejecutados por la entidad territorial. PARÁGRAFO 1o. Para vigilar y controlar el recaudo y adecuada destinación de los ingresos del Fondo de Salud, la Contraloría General de la República deberá exigir la información necesaria a las entidades territoriales y demás entes, organismos y dependencias que generen, recauden o capten recursos destinados a la salud. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> El control y vigilancia de la generación, flujo y aplicación de los recursos destinados a la salud está a cargo de la Superintendencia Nacional de Salud y se tendrá como control ciudadano en la participación en el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, con

voz pero sin voto. El Gobierno reglamentará la materia.20 PARÁGRAFO 2o. Sólo se podrán realizar giros del Sistema General de Participaciones a los fondos de salud. […]” La norma también estableció que el Gobierno debía adoptar, en los seis meses siguientes a su vigencia, los mecanismos jurídicos y técnicos necesarios para la optimización del flujo financiero de los recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud, de manera que “[s]e prevengan o impidan su desviación, indebida apropiación o retención por parte de cualquiera de los actores partícipes o intermediarios del sistema […]”21. En reglamentación de estas disposiciones, fue expedido el Decreto 4693 del 22 de diciembre de 200522, que dispuso que los recursos del Sistema General de Participaciones, los recursos de la Subcuenta de Solidaridad del Fosyga y los demás recursos que se destinen a financiar el Régimen Subsidiado de Salud deberán manejarse por las entidades territoriales en los respectivos fondos de Salud, mediante cuentas maestras23 en entidades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia, la cual será acreditada ante los Ministerios de Hacienda y Crédito Público y de la Protección Social24. Dentro de las modificaciones introducidas efectuadas por la Ley 1122 de 2007 al Sistema General de Seguridad Social en Salud, se destaca en cuanto: (i) a los recursos dirigidos al financiamiento del Régimen Subsidiado de Salud; y (ii) el flujo y protección de los recursos, entre