CE-SECCION SEGUNDA-11001-03-25-000-2017-00682-00(3344-17)-2019

MEDIDA CAUTELAR / MEDIDA CUATELAR NEGATIVA / SUSPENSIÓN

PROVISIONAL / MEDIDA CAUTELAR CONCURSO DE MÉRITOS /

COMPETENCIA DEL CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA PARA

SUPRIMIR EMPLEOS

[L]a medida cautelar negativa de «suspensión provisional» procederá siempre y cuando pueda comprobarse la vulneración de las disposiciones normativas invocadas en la demanda o en la solicitud de la cautela; trasgresión normativa que puede constatarse: (i) a partir de la confrontación del acto administrativo demandado con las normas superiores señaladas como violadas por quien pide la cautela, o, agrega la Ponente, con aquellas disposiciones en las que el acto administrativo debía fundarse, o, (ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. […] [S]i la demanda, además de la nulidad del acto administrativo acusado, pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, para efectos de decretarse la medida cautelar de «suspensión provisional» el juez deberá verificar, no solo que exista una violación de las normas superiores invocadas, sino que también esté probada, al menos sumariamente, la existencia de tales perjuicios. De acuerdo con lo antecedentes expuestos al principio de esta providencia, para resolver la solicitud de medida cautelar, es necesario estudiar de manera preliminar los siguientes temas: (i) el principio del mérito y la carrera administrativa; (ii) los sistemas de carrera administrativa, es decir; (iii) el sistema general; (iv) los sistemas especiales de origen constitucional; y (v) los sistemas especiales de origen legal; así como, (vi)

los fundamentos y el campo de aplicación de la carrera judicial; (vii) la facultad del CSJ para administrar la carrera judicial; (viii) la clasificación de los empleos en la Rama Judicial; (ix) la obligación de proveer mediante concurso, los empleos de carrera de la Rama Judicial; (x) los cargos de libre nombramiento y remoción en la Rama Judicial y las facultades del legislador sobre la materia, según la jurisprudencia constitucional; (xi) estudio de los actos demandados; y finalmente, (xii) se formularan las respectivas conclusiones. […] [L]uego de examinar el contenido de los Acuerdos (…) aquí demandados (…) en el presente caso, al parecer el CSJ no usurpó ni invadió el ámbito de competencias del legislador. […] [E]n este momento o etapa procesal, los argumentos de la parte demandante relacionados con la supuesta falta de competencia del CSJ para suprimir los empleos de «Profesional Especializado 33» que estaban adscritos a la Presidencia de la Sala Administrativa, para nuevamente crearlos, en las diferentes «unidades» del CSJ, no son suficientes para que prospere la medida cautelar solicitada. [L]a decisión que en esta providencia se adopta, no implica prejuzgamiento, tal como lo señala el artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, y que en esta oportunidad sólo se realizó una aprehensión sumaria, esto es, una valoración inicial o análisis preliminar, que solo comprendió un estudio ab initio, inaugural, respecto de la legalidad de los actos administrativos acusados, por lo que será con la totalidad de los elementos materiales de la litis, que se realizará

un estudio integral de la presente causa judicial.

NORMA DEMANDADA: ACUERDO PSAA13-9964 DE 2013 (8 de agosto)

CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA (No Suspendida) / ACUERDO

PSAA13-10037 DE 2013 (7 de noviembre) CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA (No Suspendida)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN "B"

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de diciembre dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 11001-03-25-000-2017-00682-00(3344-17)

Actor: RODRIGO BECERRA ANGARITA

Demandado: RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA Y

DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACIÓN JUDICIAL - DEAJ

Referencia: SE NIEGA LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR.

Procede el Despacho a resolver la petición de medida cautelar1 formulada por el demandante, en el sentido de que se suspendan los siguientes actos administrativos, proferidos por el CSJ, Sala Administrativa: 1) El Acuerdo PSAA13-9964 de 8 de agosto de 2013,2 por medio del cual, la referida entidad ordenó: (i) Suprimir los empleos de libre nombramiento y remoción de «Profesional Especializado 33» que estaban adscritos a la Presidencia de la Sala Administrativa, bajo la nominación de la referida Sala, y que «desempeñaban sus funciones» como «jefes de división» en las diferentes

«unidades» del CSJ; (ii) Crear nuevamente dichos cargos, pero adscribiéndolos a las diferentes «unidades» del CSJ,3 ya no bajo la nominación de la Sala Administrativa, sino bajo la nominación del respectivo «Director de Unidad» y con carácter de empleo de carrera; y 1 El «cuaderno de medidas cautelares» pasó al Despacho con informe de la Secretaría de la Sección Segunda, fechado el 29 de diciembre de 2018, visible a folio 22. 2 Por el cual se suprimen y crean unos cargos de Profesional Especializado Grado 33 y se modifica el Acuerdo No. 22 de 1997. 3 Los mencionados cargos fueron creados en las siguientes unidades del CSJ: (i) Desarrollo y Análisis Estadístico, (ii) Escuela Judicial, (iii) Administración de la Carrera Judicial, (iv) Auditoría, (v) Registro Nacional de Abogados y (vi) Centro de Documentación Judicial. (iii) Modificar las funciones del mencionado empleo, eliminándole las tareas de «jefe de división» que les habían sido asignadas por medio de los Acuerdos 251 de 1996,4 22 de 1997,5 560 de 1999,6 2582 de 20047 y PSAA07-4067 de 2007,8 dejándoles únicamente tareas de asistencia, asesoría y acompañamiento al jefe de la división en la que fuesen ubicados. 2) La parte demandante también solicita que se suspenda provisionalmente, pero únicamente en lo que al empleo de «Profesional Especializado 33» se refiere, el Acuerdo PSAA13-10037 de 7 de noviembre 2013,9 por medio del cual, el

CSJ, Sala Administrativa, convocó a concurso de méritos para proveer de manera definitiva varios empleos de carrera ubicados en algunas «oficinas» y «unidades» del CSJ y de la DEAJ. I.- ARGUMENTOS DE LA PARTE DEMANDANTE La lectura detallada e integral de la demanda y de la solicitud de medida cautelar muestra al Despacho, que contra los mencionados acuerdos PSAA13-996410 y PSAA13-1003711 de 2013, el accionante formuló dos acusaciones: PRIMERO.- FALTA DE COMPETENCIA.12 Para el demandante, el CSJ no tenía competencia para modificar13 la naturaleza de libre nombramiento y remoción de 4 Por medio del cual se reestructura la Unidad de Administración de la Carrera Judicial de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se señalan sus funciones, se crea su planta de personal y se dictan otras disposiciones. 5 Por medio del cual se adscriben uno cargos a la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 6 Por medio del cual se cambia la denominación de la Unidad de Formación e Información Judicial y se reestructura para organizar el Centro de Documentación SocioJurídica de la Rama Judicial. 7 Por el cual se determina la nueva estructura y planta de personal de la Escuela Judicial «Rodrigo Lara Bonilla» y se crea un cargo en la Unidad de Administración de la Carrera Judicial. 8 Por el cual se reestructura la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico. 9 Por medio del cual se reglamenta la convocatoria a concurso de méritos para la conformación de Registros de Elegibles para la provisión de cargos de carrera de empleados de las Oficinas y Unidades de la Sala

Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de la Unidad de Infraestructura Física de la DEAJ. 10 Por el cual se suprimen y crean unos cargos de Profesional Especializado Grado 33 y se modifica el Acuerdo No. 22 de 1997. 11 Por medio del cual se reglamenta la convocatoria a concurso de méritos para la conformación de Registros de Elegibles para la provisión de cargos de carrera de empleados de las Oficinas y Unidades de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de la Unidad de Infraestructura Física de la DEAJ. 12 El demandante denominó este reparo, censura o inconformidad como «infracción por parte de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, de las normas en que deberían fundarse». Sin embargo, las razones que expuso para sustentar este cargo, se encuadran en el vicio de FALTA DE COMPETENCIA. 13 Supuestamente a través del Acuerdo PSAA13-9964 de 8 de agosto de 2013, por el cual se suprimen y crean unos cargos de Profesional Especializado Grado 33 y se modifica el Acuerdo No. 22 de 1997, aquí demandado. los mencionados empleos14 y transformarlos en cargos de carrera administrativa, así como tampoco para cambiar la autoridad nominadora de los mismos, por las siguientes razones: (i) Porque según él, la determinación de la naturaleza de los empleos públicos, es decir, si son de libre nombramiento y remoción, de carrera o de periodo, así como la definición de las autoridades nominadoras de los mismos,

son asuntos que por disposición de los artículos constitucionales 125 y 150.23, competen al Legislador. (ii) Porque en su criterio, para el caso de la Rama Judicial, los artículos 130.4 y 131.9 de la Ley 270 de 199615 establecen, que los empleos adscritos a las presidencias y vicepresidencias de las altas cortes, son de libre nombramiento y remoción, y que para esos empleos, la autoridad nominadora es «la respectiva corporación o Sala». Y (iii) porque en su concepto, los referidos empleos de «Profesional Especializado 33», eran de libre nombramiento y remoción, pues, por orden del Acuerdo 22 de 199716 del mismo CSJ, fueron adscritos a la Presidencia de la Sala Administrativa, y además, los Acuerdos 251 de 1996,17 22 de 1997,18 560 de 1999,19 2582 de 200420 y PSAA07-4067 de 200721 les asignaron a dichos empleos, tareas de «jefe de división», las cuales, a su modo de ver, son propias de los empleos de libre nombramiento y remoción. SEGUNDO.- DESVÍO DE PODER. En segundo lugar, el accionante alega que el CSJ actuó con «desviación de» sus «atribuciones» al ofertar, a través del Acuerdo PSAA13-10037 de 7 de noviembre 2013,22 aquí demandado, los mencionados empleos de «Profesional Especializado 33», porque como viene dicho, en su criterio, esos empleos no son de carrera sino que son de libre nombramiento y remoción, y en consecuencia no podían ser ofertados en un concurso de méritos.

14 De «Profesional Especializado 33» que «desempeñaban sus funciones» como «jefes de división», y que fueron ofertados en el concurso de méritos convocado en 2013, a través del Acuerdo PSAA13-10037 de 2013, por medio del cual se reglamenta la convocatoria a concurso de méritos para la conformación de Registros de Elegibles para la provisión de cargos de carrera de empleados de las Oficinas y Unidades de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de la Unidad de Infraestructura Física de la DEAJ. 15 Estatutaria de la Administración de Justicia. 16 Por medio del cual se adscriben unos cargos a la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 17 Por medio del cual se reestructura la Unidad de Administración de la Carrera Judicial de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se señalan sus funciones, se crea su planta de personal y se dictan otras disposiciones. 18 Por medio del cual se adscriben uno cargos a la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 19 Por medio del cual se cambia la denominación de la Unidad de Formación e Información Judicial y se reestructura para organizar el Centro de Documentación SocioJurídica de la Rama Judicial. 20 Por el cual se determina la nueva estructura y planta de personal de la Escuela Judicial «Rodrigo Lara Bonilla» y se crea un cargo en la Unidad de Administración de la Carrera Judicial. 21 Por el cual se reestructura la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico. 22 Por medio del cual se reglamenta la convocatoria a concurso de méritos para la conformación de Registros

de Elegibles para la provisión de cargos de carrera de empleados de las Oficinas y Unidades de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura y de la Unidad de Infraestructura Física de la DEAJ. II.- OPOSICIÓN La DEAJ se opone a la solicitud de medida cautelar alegando, que de acuerdo con los artículos 256 y 257 de la Constitución Política y 85 de la Ley 270 de 1996,23 el CSJ, Sala Administrativa, se encuentra «facultado» para «administrar y reglamentar, [mediante acuerdos], los recursos humanos y físicos necesarios para obtener una justicia oportuna y eficaz, […], sin tener que acudir al Congreso» para ello. Por ende, según la DEAJ, el CSJ, Sala Administrativa, tiene atribuciones para elaborar y desarrollar el «Plan Sectorial de Desarrollo, la estructuración de la carrera judicial, […] el presupuesto de funcionamiento e inversión, […] las listas de candidatos para» llenar las vacantes de las altas cortes, y «por supuesto, para la creación, supresión, fusión y traslado de cargos en la Rama Judicial». Que en desarrollo de las facultades descritas en el párrafo precedente, a través del Acuerdo PSAA13-9964 de 8 de agosto de 2013,24 aquí demandado, el CSJ, Sala Administrativa, por necesidades del servicio, suprimió los mencionados empleos de libre nombramiento y remoción de «Profesional Especializado 33», que «desempeñaban sus funciones» como «jefes de división», que estaban adscritos a la Presidencia de la Sala Administrativa y bajo la nominación de dicha dependencia, y a renglón seguido, los creó nuevamente pero adscribiéndolos a la

«planta de personal de las unidades» del CSJ, y bajo la nominación del respectivo «Director de Unidad». Señala, que al pasar de la Presidencia de la Sala Administrativa a las «unidades» del CSJ, se entiende que los referidos empleos de «Profesional Especializado 33» ya no son de libre nombramiento y remoción, sino que son de carrera administrativa, pues, en la Rama Judicial, por expresa disposición del artículo 130.4 de la Ley 270 de 1996,25 sólo son de libre nombramiento y remoción los cargos de «Magistrado Auxiliar, Abogado Asistente y sus equivalentes; los cargos de los Despachos de Magistrados enunciados en los incisos anteriores, los adscritos a la Presidencia y Vicepresidencia de estas Corporaciones; los de los Secretarios de esas Corporaciones; los cargos de los Despachos de los Magistrados de los Tribunales; los cargos de Vicefiscal General de la Nación, 23 Estatutaria de la Administración de Justicia. 24 Por el cual se suprimen y crean unos cargos de Profesional Especializado Grado 33 y se modifica el Acuerdo No. 22 de 1997. 25 Estatutaria de la Administración de Justicia. Secretario General, Directores Nacionales; Directores Regionales y Seccionales, los empleados del Despacho de Fiscal General, del Vicefiscal y de la Secretaría General, y los de Fiscales delegados ante la Corte Suprema de Justicia». Agrega, que no es cierto que estos empleos de «Profesional Especializado 33» que pasaron de la Presidencia de la Sala Administrativa a las «unidades» del CSJ,

ejecuten funciones de «director de unidad», porque, en desarrollo de las facultades descritas, a través del Acuerdo PSAA13-9964 de 8 de agosto de 2013,26 aquí demandado, el CSJ, Sala Administrativa, modificó las funciones del mencionado empleo, eliminándole las tareas de «jefe de división» que les habían sido asignadas por medio de los Acuerdos 251 de 1996,27 22 de 1997,28 560 de 1999,29 2582 de 2004,30 PSAA07-4067 de 2007,31 mencionados por el demandante; dejándoles únicamente, labores de asistencia y colaboración, tales como: (a) «asistir» y «asesorar» al respectivo «Director de Unidad», en la elaboración, adopción, coordinación, ejecución y seguimiento de los planes, programas y actividades de la «unidad»; (b) «coordinar» y «elaborar», bajo la orientación del respectivo «Director de Unidad», los estudios, marcos lógicos, planes de inversión e investigaciones a que hubiere lugar; y (c) coordinar, supervisar y evaluar las actividades del personal que haga parte de los grupos de trabajo que le sean asignados. Precisa, que la modificación de la planta de personal ordenada por medio del Acuerdo PSAA13-9964 de 8 de agosto de 2013,32 aquí demandado, obedeció a criterios de «mejoramiento administrativo en términos de profesionalización, calidad, idoneidad, eficiencia del servicio público, razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, para que la función pública de administrar justicia pueda desarrollarse de forma más adecuada, eficaz y eficiente».

26 Por el cual se suprimen y crean unos cargos de Profesional Especializado Grado 33 y se modifica el Acuerdo No. 22 de 1997. 27 Por medio del cual se reestructura la Unidad de Administración de la Carrera Judicial de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, se señalan sus funciones, se crea su planta de personal y se dictan otras disposiciones. 28 Por medio del cual se adscriben uno cargos a la Presidencia de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura. 29 Por medio del cual se cambia la denominación de la Unidad de Formación e Información Judicial y se reestructura para organizar el Centro de Documentación SocioJurídica de la Rama Judicial. 30 Por el cual se determina la nueva estructura y planta de personal de la Escuela Judicial «Rodrigo Lara Bonilla» y se crea un cargo en la Unidad de Administración de la Carrera Judicial. 31 Por el cual se reestructura la Unidad de Desarrollo y Análisis Estadístico. 32 Por el cual se suprimen y crean unos cargos de Profesional Especializado Grado 33 y se modifica el Acuerdo No. 22 de 1997. Finalmente señala, que el CSJ no actuó con desvío de poder, ya que, al cambiar la naturaleza de libre nombramiento y remoción de los aludidos empleos de «Profesional Especializado 33», y convertirlos en empleos de carrera, tenía la obligación, por orden del artículo 125 Superior, de proveer esos cargos a través de un concurso público de méritos. III.- CONSIDERACIONES A continuación el Despacho expondrá de manera resumida los aspectos más relevantes de la medida cautelar de «suspensión provisional» de los efectos del

acto administrativo demandado. LA MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO De acuerdo con el artículo 229.1, de la Ley 1437 de 2011:33 «En todos los procesos declarativos, que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda, o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente, decretar en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.». Ahora bien, en lo que tiene que ver con el «contenido y alcance de las medidas cautelares», el artículo 230 de la Ley 1437 de 201134 dispone que éstas: «… podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.». (Subraya el Despacho). 33 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 34 Ibidem. Y respecto de los requisitos para decretar la medida cautelar de «suspensión provisional» de los efectos del acto administrativo demandado, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011,35 estipula que: «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su

confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.». De las normas trascritas se colige, que la medida cautelar negativa de «suspensión provisional» procederá siempre y cuando pueda comprobarse la vulneración de las disposiciones normativas invocadas en la demanda o en la solicitud de la cautela; trasgresión normativa que puede constatarse: (i) a partir de la confrontación del acto administrativo demandado con las normas superiores señaladas como violadas por quien pide la cautela, o, agrega la Ponente, con aquellas disposiciones en las que el acto administrativo debía fundarse, o, (ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Por lo tanto, el estudio y resolución de la solicitud de medida cautelar de «suspensión provisional» exige del juez de lo contencioso administrativo, un análisis o estudio inicial de legalidad, así como del material probatorio hasta entonces recaudado, estudios que apenas pueden ser inaugurales, introductorios o «ab initio», puesto que aún no se cuenta con la totalidad de los elementos de la litis, pero que permiten abordar el objeto del proceso, esto es, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, a partir de una aprehensión o conocimiento sumario, que posibilite efectuar interpretaciones o valoraciones normativas preliminares. Así las cosas, la regulación de la medida cautelar de «suspensión provisional»,

prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez de lo contencioso administrativo un margen de estudio más amplio que el previsto por la legislación 35 Ibídem. anterior contenida en el Decreto Ley 01 de 1984,36 pero ello implica a su vez, mayores exigencias de seriedad, juicio y rigor en los análisis y razonamientos, que se emprendan para resolver la solicitud. Por último, el Despacho resalta que de acuerdo con el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011,37 si la demanda, además de la nulidad del acto administrativo acusado, pretende el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios, para efectos de decretarse la medida cautelar de «suspensión provisional» el juez deberá verificar, no solo que exista una violación de las normas superiores invocadas, sino que también esté probada, al menos sumariamente, la existencia de tales perjuicios. Existiendo entonces claridad sobre los requisitos exigidos por la Ley 1437 de 201138 para decretar la medida cautelar de «suspensión provisional», procede el Despacho a estudiar la solicitud formulada por el demandante. PRONUNCIAMIENTO DEL DESPACHO FRENTE A LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR De acuerdo con lo antecedentes expuestos al principio de esta providencia, para resolver la solicitud de medida cautelar, es necesario estudiar de manera preliminar los siguientes temas: (i) el principio del mérito y la carrera administrativa; (ii) los sistemas de carrera administrativa, es decir; (iii) el sistema general; (iv) los sistemas especiales de origen constitucional; y (v) los sistemas

especiales de origen legal; así como, (vi) los fundamentos y el campo de aplicación de la carrera judicial; (vii) la facultad del CSJ para administrar la carrera judicial; (viii) la clasificación de los empleos en la Rama Judicial; (ix) la obligación de proveer mediante concurso, los empleos de carrera de la Rama Judicial; (x) los cargos de libre nombramiento y remoción en la Rama Judicial y las facultades del legislador sobre la materia, según la jurisprudencia constitucional; (xi) estudio de los actos demandados; y finalmente, (xii) se formularan las respectivas conclusiones. 36 Código Contencioso Administrativo. 37 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 38 Ibídem. EL PRINCIPIO DEL MÉRITO y LA CARRERA ADMINISTRATIVA El artículo 125 de la Constitución establece, que por regla general, «los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera», con excepción de «los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los trabajadores oficiales y los demás que determine la ley». A renglón seguido, la norma constitucional señala, que «el ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley, para determinar los méritos y calidades de los aspirantes». De esta forma, para el constituyente de 1991 la carrera administrativa,39 como «sistema técnico de administración del personal»40 basado única y exclusivamente en el principio del «mérito», es el «pilar fundamental de la estructura organizacional del Estado»,41 y a su vez, el instrumento o

mecanismo «preeminente»42 o por excelencia, por medio del cual se ingresa a los empleos públicos en los órganos y entidades públicas, con excepción de las salvedades constitucionales y legales. La «carrera administrativa» es entonces, un mecanismo o instrumento objetivo, eficaz, racional, eficiente y en modernización constante, para el acceso a los cargos públicos, en virtud del cual, las condiciones de ingreso, ascenso, permanencia y retiro, responden al principio del «mérito», es decir, a la comprobación de las cualidades, talentos y capacidades de quienes pretendan ser servidores públicos, conforme a criterios objetivos previamente reglados, y no a razones puramente subjetivas, discrecionales, irracionales o arbitrarias para descalificar al funcionario, tales como, la filiación política, su lugar 39 La Corte Constitucional en la sentencia C-588 de 2009, con ponencia del Magistrado Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, sostuvo al respecto, que «la carrera administrativa es un principio del ordenamiento jurídico superior, que además se constituye en cimiento principal de la estructura del Estado, y en el instrumento eficaz para la realización de otros principios de la misma categoría. […]». Es tal la importancia de la carrera administrativa en el ordenamiento constitucional instituido por la Carta de 1991, que la Corte le ha reconocido el carácter de principio constitucional, bajo el entendimiento de que los principios «suponen una delimitación política y axiológica», por cuya virtud se restringe «el espacio de interpretación», son «de aplicación inmediata tanto para el legislador constitucional» y tienen un alcance normativo que no consiste «en la enunciación de

ideales», puesto que «su valor normativo debe ser entendido de tal manera que signifiquen una definición en el presente, una base axiológico-jurídica, sin la cual cambiaría la naturaleza de la Constitución y por lo tanto toda la parte organizativa perdería su significado y razón de ser». Dada la categoría de principio constitucional que le corresponde, en la providencia citada la Corte concluyó que «en el estado social de derecho la carrera administrativa constituye un principio constitucional y como tal una norma jurídica superior de aplicación inmediata, que contiene una base axiológico-jurídica de interpretación, cuyo desconocimiento vulnera la totalidad del ordenamiento constitucional». 40 Aunque la carrera administrativa fue creada en Colombia por la Ley 165 de 1938, fue el Decreto Gubernamental 1732 de 1960, el que por primera vez la definió como «sistema técnico de administración del personal al servicio del Estado», definición que fue retomada por el Decreto 1950 de 1973, y por las leyes 27 de 1992, 443 de 1998 y 909 de 2004. 41 Sentencia C-1230 del 2005, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 42 Sentencia de la Corte Constitucional C-431 de 2010, M.P. Mauricio González Cuervo. de origen, el género, la raza, el origen nacional o familiar, la lengua, la religión, la opinión filosófica o su estilo de vida.43 Ello, con miras a garantizar la excelencia y el funcionamiento óptimo en la administración pública, para el logro de los fines esenciales y objetivos del Estado Constitucional de Derecho, como el servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general y la efectividad de los principios,

valores, derechos y deberes consagrados en la Constitución.44 Esto significa entonces, que el principio del «mérito» constituye el criterio o factor definitorio e imperante,45 el presupuesto ineludible,46 la condición esencial y estándar principal, para el acceso, permanencia, ascenso y retiro del empleo público.

LOS SISTEMAS DE CARRERA ADMINISTRATIVA

En concordancia con la importancia que la Constitución otorgó a la carrera administrativa, el artículo 130 de la Carta asignó su «administración y vigilancia» a la Comisión Nacional del Servicio Civil, salvo que se tratara de las «carreras» que tuvieran «carácter especial». Con base en esta disposición, la carrera administrativa se ha organizado en tres sistemas, a saber: (i) el sistema general, (ii) los sistemas especiales de origen constitucional, y (iii) los sistemas especiales o específicos de origen legal; los cuales, también se rigen, sin excepción por el principio del mérito.47

EL SISTEMA GENERAL DE CARRERA ADMINISTRATIVA

El «sistema general de carrera administrativa» se encuentra regulado por la Ley 909 de 2004,48 su ámbito de aplicación está delimitado en el artículo 3º de esta, y comprende la mayor parte de los empleos en la administración pública en los 43 Sentencias C-211del 21 de marzo de 2007, MP. Álvaro Tafur Galvis y C-588 del 27 de agosto de 2009, MP. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 44 Ver las sentencias C-479 de 1992, con ponencia de los magistrados José Gregorio Hernández Galindo y Alejandro Martínez Caballero; C-195 de 1994, con ponencia del magistrado Vladimiro Naranjo Mesa; C-1079

de 2002 y C-1230 del 2005, con ponencia del magistrado Rodrigo Escobar Gil. 45 Sentencia de la Corte Constitucional C-1079 de 2002, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 46 Sentencia de la Corte Constitucional C-315 de 2007, M.P. Jaime Córdoba Triviño 47 Sentencias C-1230 de 2005. M.P. Rodrigo Escobar Gil, C-471 de 2013. M.P. María Victoria Calle Correa, C285 de 2015. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y C-673 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 48 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa y se dictan otras disposiciones. niveles nacional, territorial, central y descentralizado. Su vigilancia y adminis